公共資源配置改革的歷程、核心問題與機(jī)構(gòu)角色定位

◎ 周雪飛 景平（西南聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所，成都610041）

1 公共資源配置的“公地悲劇”與“公權(quán)失控”

理論上講，公共資源作為人類社會公有、公用的自然資源與社會資源，具有競爭性（可交易、定價）但無排他性（產(chǎn)權(quán)不明晰），即任何一個人都可以免費使用，但一個人使用該類資源會相應(yīng)減少其他人對它的享用。

正因為此，公共資源在配置和使用上往往會產(chǎn)生“公地悲劇”現(xiàn)象：從整個社會角度看，公共資源具有稀缺性且會被過度使用，當(dāng)一個人（一代人）使用公共資源時，就減少了其他人（下一代人）的享用。這種“過度使用”，最終將導(dǎo)致“公地悲劇”的出現(xiàn)。究其原因，是由于公共資源在產(chǎn)權(quán)上不甚明晰，缺乏價格信號引導(dǎo)，配置效率低下而難以實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”，市場失靈由此顯現(xiàn)。

不僅如此，傳統(tǒng)的公共資源行政化配置，在形成“公地悲劇”的同時也導(dǎo)致“公權(quán)失控”的產(chǎn)生：政府及其相關(guān)部門通過掌握的公共權(quán)力對公共資源實施“行政化配置”，既不公開、也不透明，在暗箱操作中形成“尋租”、腐敗現(xiàn)象，不僅公共資源配置低效，而且損害了公共利益，產(chǎn)生“權(quán)力失控”與“政府失靈”。

顯而易見，要防止“公地悲劇”和“公權(quán)失控”的產(chǎn)生，就必須解決公共資源“產(chǎn)權(quán)不明”、“價格缺失”等問題，對傳統(tǒng)的公共資源行政化配置進(jìn)行改革。

2 公共資源配置改革的歷程回顧和步入“深水區(qū)”

2.1 公共資源配置改革的歷程回顧

受計劃經(jīng)濟(jì)、傳統(tǒng)體制的影響，我國公共資源配置長期仰賴“長官意志”、“部門意志”和行政化配置。

2002年之前，公共資源配置主要實行的是政府各部門“自行配置”的分散化、多頭式行政管理模式，即公共資源交易管理分散在財政、建設(shè)、國土、國資等政府部門，雖然有利于發(fā)揮各行業(yè)主管部門的專業(yè)管理優(yōu)勢，但“長官意志”盛行，且公共資源交易市場被人為分割。這種傳統(tǒng)的分散式、行政化配置的公共資源交易管理體制，存在諸多弊?。嘿Y源浪費，管理成本較高；管辦不分，長官意志盛行，腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，無法有效監(jiān)管；交易程序不規(guī)范，難以確保公共資源交易的公開、公平和公正；行業(yè)保護(hù)抬頭，降低了公共資源的配置效率。

2002年1月，中紀(jì)委 “實行經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓招標(biāo)拍賣、建設(shè)工程項目公開招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易進(jìn)入市場等四項制度”提出后，逐步形成了“行政主管部門設(shè)立事業(yè)性質(zhì)的交易中心、自我委托、自我交易、自我監(jiān)督”的公共資源“同體監(jiān)督”的政府配置模式，以及“國資部門制定規(guī)則、交易交由第三方市場獨立機(jī)構(gòu)‘產(chǎn)權(quán)交易所’實施、多部門聯(lián)合監(jiān)管”的公共資源“管辦分離”的市場配置模式。這一時期的公共資源配置改革，減輕了“長官意志”，但強(qiáng)化了“部門意志”。

2012年6月，全國公共資源交易市場建設(shè)工作推進(jìn)會提出“要加快建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場，不斷提高公共資源配置的效率和質(zhì)量，充分發(fā)揮市場配置公共資源的基礎(chǔ)性作用”，某種程度上遏制了“部門意志”，但公共資源配置依然沒有脫離“政府自我封閉運行”的循環(huán)怪圈和“行政化配置”的漩渦，并未做到真正意義上的“市場化配置”。

2.2 公共資源配置改革步入“深水區(qū)”

2015年7月31日，國務(wù)院常務(wù)會議決定“整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺，以管理創(chuàng)新促進(jìn)資源配置高效透明”；8月10日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案的通知》。這標(biāo)志著新一輪公共資源配置改革正式啟動并步入“深水區(qū)”——如何打破“行政化配置，部門利益博弈”的樊籬，實現(xiàn)政府的“自我革命”，進(jìn)而走向真正意義上的“市場化配置”，這是一場重大考驗。

實踐證明，無論政府部門還是政府下屬的事業(yè)單位，都不是市場主體，如果由其組織公共資源具體交易，無論“分散于政府部門”，還是集中到事業(yè)單位（如政務(wù)服務(wù)中心、公共資源交易中心），其實都沒有改變“公共資源行政化配置、政府自我封閉運行”的實質(zhì)。

公共資源配置改革的歷程以及由此產(chǎn)生的“公地悲劇”與“公權(quán)失控”現(xiàn)象告訴人們，公共資源配置改革要實現(xiàn)“從行政化配置向市場化配置跨越”的驚險一跳，就必須正視并解決一個核心關(guān)鍵問題——明確公共資源配置中的委托人、受托人以及監(jiān)督人，并厘清三大主體之間的關(guān)系。換言之，公共資源配置改革的核心與關(guān)鍵在于：公共資源究竟應(yīng)當(dāng)委托市場主體來組織交易，還是由政府或代行政府職能的事業(yè)單位組織交易。

3 公共資源配置改革的實質(zhì)內(nèi)涵與核心問題

3.1 公共資源配置改革的實質(zhì)和深刻內(nèi)涵

在“建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系”，“轉(zhuǎn)變政府職能，處理好政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的大背景下，新一輪公共資源配置改革的實質(zhì)和深刻內(nèi)涵在于：實現(xiàn)公共資源配置方式的轉(zhuǎn)型與公開透明，促進(jìn)公共資源由“產(chǎn)權(quán)不明晰”走向“產(chǎn)權(quán)明晰”，由“資源”向“資產(chǎn)”、“資本”轉(zhuǎn)化，充分發(fā)揮公共資源配置市場、交易平臺“促進(jìn)發(fā)展”、“預(yù)防腐敗”的功能作用。

3.1.1 實現(xiàn)公共資源配置方式的轉(zhuǎn)型,從行政化配置向市場化配置邁步。公共資源配置改革的實質(zhì)和深刻內(nèi)涵，首先在于實現(xiàn)公共資源配置方式的轉(zhuǎn)型，即從行政化配置向市場化配置邁步，進(jìn)而實現(xiàn)公共資源配置的效率最大化。個中邏輯在于：現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)運行機(jī)制下，衡量資源配置效率最重要的指標(biāo)與信號莫過于價格，更高的價格意味著運用資源的能力越強(qiáng)，配置效率也就越高。

2012年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者之一埃爾文·E·羅斯的研究方向恰恰就是“資源的配置，以及如何設(shè)計合理的市場機(jī)制來達(dá)到有效的配置效果”，其理論已被廣泛運用。他認(rèn)為，市場設(shè)計和中央計劃的最大不同在于，一個良好的市場設(shè)計，會讓市場參與者來決定最后有效分配的結(jié)果。在羅斯看來，中國在市場設(shè)計上有很多機(jī)會。但他也著重強(qiáng)調(diào)：市場設(shè)計的出發(fā)點是通過所設(shè)置的規(guī)則讓參與者決定有效的結(jié)果，而不是由政府代替市場做出決定。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家的成熟理論表明：公共資源配置方式的轉(zhuǎn)型，更應(yīng)廓清“政府與市場的邊界”，充分體現(xiàn)和反映“市場在資源配置中的決定性作用”以及“更好發(fā)揮政府的作用”，從而推動并加快政府職能轉(zhuǎn)變。

3.1.2 實現(xiàn)公共資源配置的公開透明,避免交易中的腐敗現(xiàn)象。公共資源配置改革的另一深刻內(nèi)涵，意在實現(xiàn)公共資源交易全流程透明化管理，推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，避免交易中的腐敗現(xiàn)象。而“避免腐敗”與其說是實行公共資源公開交易的目的，不如講是公共資源市場化配置中產(chǎn)生的輔助效果。

個中邏輯在于，公共資源交易中之所以存在“尋租”、腐敗現(xiàn)象，究其原因是政府“越位”、公權(quán)“失控”導(dǎo)致“權(quán)錢交易”，公共資源沒有進(jìn)行市場化配置，其實質(zhì)同樣在于“政府與市場的邊界模糊”。從這個意義上講，只有實現(xiàn)公共資源的公開交易和市場化配置，方可避免公共資源交易中的腐敗與尋租行為，進(jìn)而矯正“政府失靈”現(xiàn)象。

3.2 公共資源配置改革的核心問題

通常，公共資源配置主要涉及委托人、受托人(交易人，代理人)、監(jiān)督人等三大主體。一般來講，公共資源配置的委托人多為政府及其相關(guān)部門，而受托人即公共資源交易機(jī)構(gòu)作為市場主體和交易實施主體，要按照規(guī)則組織完成具體交易，監(jiān)督人則應(yīng)是多部門與社會公眾組成的監(jiān)管聯(lián)合體。

顯而易見，委托人、受托人與監(jiān)督人三者應(yīng)當(dāng)“分離”，不能“同為一體、三人合一”：委托人與受托人之間體現(xiàn)的是“政府與市場”的關(guān)系，監(jiān)督人則要對交易活動與行為、交易全程進(jìn)行監(jiān)控，確保交易的“公正、公開、公平”。

公共資源配置要做到規(guī)范透明，必須在交易結(jié)構(gòu)上做到“管辦分離、相互制衡、有效監(jiān)管”。從政府角度考慮，在公共資源交易過程中，政府是天然的委托人，其可以充當(dāng)規(guī)則制定人、管理服務(wù)者、監(jiān)督者的角色，但唯獨不應(yīng)充當(dāng)受托人和交易實施者的角色。

因此，理想的公共資源交易結(jié)構(gòu)與模式設(shè)計應(yīng)當(dāng)是：政府或政府相關(guān)部門（委托人）將具體的公共資源交易項目委托給公共資源交易機(jī)構(gòu)（受托人），公共資源交易機(jī)構(gòu)按照規(guī)則制定人制定的“游戲規(guī)則”（如國資制定的企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則）組織交易，交易的過程接受公共資源交易管理服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理、監(jiān)測，同時接受監(jiān)督人的監(jiān)督。這種結(jié)構(gòu)能夠確保委托人、規(guī)則制定者、執(zhí)行者、監(jiān)督者之間的有效制衡。

4 公共資源配置改革中的公共資源交易中心與產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)角色定位

4.1 整合統(tǒng)一的公共資源交易平臺，實質(zhì)上構(gòu)建的是一個“第四方平臺”

新一輪的公共資源配置改革，明確提出“整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺”，意在強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，打破地域分割、地方保護(hù)，通過“去行政化”，形成統(tǒng)一規(guī)范、高效透明的公共資源交易市場體系，以達(dá)到“加快推進(jìn)交易全過程電子化，實現(xiàn)交易全流程公開透明和資源共享”、“基本實現(xiàn)公共資源交易全過程電子化”、“實現(xiàn)公共資源交易平臺從依托有形場所向以電子化平臺為主轉(zhuǎn)變”的整合目標(biāo)要求。

前已述及，政府及其相關(guān)部門不能充當(dāng)“代理人”角色。因此，整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺，不是設(shè)立一個統(tǒng)一的“交易中介機(jī)構(gòu)”，實質(zhì)是要構(gòu)建一個“第四方平臺”：即將各個分散的公共資源有形交易場所通過“互聯(lián)網(wǎng)+”連接在一起形成的、無形的電子化交易網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。從全國來看，這個交易平臺應(yīng)是一個連接全國范圍內(nèi)各交易機(jī)構(gòu)的、各種公共資源交易都能開展的、無形的電子化交易系統(tǒng)。就交易機(jī)構(gòu)而言，需要將其有形的交易場所與全國互聯(lián)互通的無形電子化交易系統(tǒng)進(jìn)行連接。

4.2 公共資源交易中心的職能定位是“公共服務(wù)”，不能也無法取代依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的相關(guān)服務(wù)功能

在由政府推動建立的統(tǒng)一的公共資源交易平臺上，作為事業(yè)單位的公共資源交易中心（或政務(wù)服務(wù)中心）無疑應(yīng)當(dāng)“堅持公共服務(wù)職能定位”，“實施統(tǒng)一的制度規(guī)則、共享的信息系統(tǒng)、規(guī)范透明的運行機(jī)制，為市場主體、社會公眾、行政監(jiān)管部門等提供綜合服務(wù)”。而包括規(guī)則制定者、交易組織者和交易監(jiān)督者等在內(nèi)的相關(guān)各方，在統(tǒng)一的公共資源交易平臺上，將會共同形成綜合的、全新的公共資源交易生態(tài)系統(tǒng)。

換言之，公共資源交易中心（或政務(wù)服務(wù)中心）可以為國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購、工程建設(shè)項目招投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦產(chǎn)權(quán)出讓等各類交易平臺提供信息資源共享、專家資源整合、平臺服務(wù)管理，制定相應(yīng)的服務(wù)管理細(xì)則，完善服務(wù)流程和標(biāo)準(zhǔn)，但不能取代依法設(shè)立的、包括產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)在內(nèi)的任何一個法定交易機(jī)構(gòu)的獨立性、法定代理權(quán)及其從事的相關(guān)交易組織活動。顯而易見，作為事業(yè)單位性質(zhì)的公共資源交易中心（或政務(wù)服務(wù)中心）不應(yīng)作為市場主體組織交易，即不能接受轉(zhuǎn)受雙方的交易委托，而應(yīng)當(dāng)定位于一個“為市場主體提供綜合服務(wù)”的政府機(jī)構(gòu)。

4.3 產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)承載著公共資源交易體系建設(shè)的新使命

2015年8月24日審議通過的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》明確提出：支持企業(yè)依法合規(guī)通過證券交易、產(chǎn)權(quán)交易等資本市場，以市場公允價格處置企業(yè)資產(chǎn)，實現(xiàn)國有資本形態(tài)轉(zhuǎn)換，變現(xiàn)的國有資本用于更需要的領(lǐng)域和行業(yè)。這表明，作為多層次資本市場體系中不可或缺的基礎(chǔ)性服務(wù)市場和堅實基座，產(chǎn)權(quán)市場、產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)在新一輪國企改革中被賦予了新的、重要的使命：以市場化方式、現(xiàn)代交易手段“推動國有資本合理流動，優(yōu)化要素資源配置”，為“做強(qiáng)做優(yōu)做大國有企業(yè)”添力加碼。換言之，以產(chǎn)權(quán)市場、交易機(jī)構(gòu)為主要構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)交易平臺已經(jīng)被明確定位為資本市場的重要組成，其作為國有產(chǎn)權(quán)交易公開、公平、公正和陽光操作的市場化平臺，理應(yīng)在公共資源交易平臺建設(shè)中得到高度重視和充分利用。

因此，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)作為“市場主體”、依法設(shè)立的交易組織機(jī)構(gòu)和代理機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)也必須理直氣壯地參與到新一輪國企改革、整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺中，責(zé)無旁貸地發(fā)揮功能優(yōu)勢，毫不猶豫地扮演重要角色，義不容辭地承載新的使命。

1.《2012年經(jīng)濟(jì)學(xué)諾獎關(guān)注資源分配》，《北京商報（北京）》，2012年10月16日。

2.《十五屆中央紀(jì)委第七次全會公報》，2002年1月25日。

3.《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》，2003年12月31日。

4.周雪飛：《產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的新使命》，《產(chǎn)權(quán)導(dǎo)刊》，2014年第8期。

5.《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案的通知》（國辦發(fā)[2015]63號），2015年8月10日。

6.《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，2015年8月24日。