論海洋生態(tài)損害國家損失索賠*
——兼評《海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法》

梅宏，曹彩容

(1.中國海洋大學(xué)法政學(xué)院 青島 266100； 2.中國海監(jiān)第一支隊 青島 266003)

?

論海洋生態(tài)損害國家損失索賠*
——兼評《海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法》

梅宏1，曹彩容2

(1.中國海洋大學(xué)法政學(xué)院 青島 266100； 2.中國海監(jiān)第一支隊 青島 266003)

海洋生態(tài)損害索賠是海洋行政主管部門代表國家進(jìn)行公益損害求償，應(yīng)得到各部門、各單位和社會公眾的支持與監(jiān)督?！逗Ｑ笊鷳B(tài)損害國家損失索賠辦法》解決了我國各級海洋部門職責(zé)劃分不清、索賠程序不統(tǒng)一等突出問題。新《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定表明，不僅“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”具有海洋生態(tài)損害國家損失索賠權(quán)，適格的社會組織亦可作為替補(bǔ)原告提出海洋生態(tài)損害索賠。建立海洋生態(tài)損害多元化救濟(jì)機(jī)制，可更好地維護(hù)海洋生態(tài)利益。

海洋生態(tài)損害；海洋生態(tài)損害國家損失；索賠權(quán)

1 海洋生態(tài)損害

海洋生態(tài)損害，參照《海洋生態(tài)損害評估技術(shù)指南(試行)》，系指海上溢油、危險品化學(xué)品泄漏、圍填海、排污、海洋傾廢以及海洋礦產(chǎn)資源開發(fā)等涉海非法行為造成海洋生態(tài)系統(tǒng)及其生物因子、非生物因子有害影響的事實(shí)后果。

損害是對權(quán)利主體行使權(quán)利的妨害，故探討損害的構(gòu)成離不開權(quán)利。生態(tài)損害雖然具備傳統(tǒng)損害概念的某些特征，它也是人的行為所造成的不利后果，卻并不是指某個民事主體的權(quán)益所遭受的不利后果，而是指人類的行為對生態(tài)環(huán)境本身的消極影響。 海洋生態(tài)系統(tǒng)并非法律中的權(quán)利主體，無所謂“行使權(quán)利”“利益喪失”。那么，海洋生態(tài)損害只是海域所屬國家的損害嗎？不能肯定。海洋無疆，海域有界，國家管轄海域由法律界定，難及于海洋生態(tài)系統(tǒng)的范圍，故嚴(yán)重的海洋生態(tài)損害事件會引起相鄰國家關(guān)注，甚至成為跨國環(huán)境外交問題。由此看來，法律上界定的“海洋生態(tài)損害”，是因事發(fā)海域所屬生態(tài)系統(tǒng)遭受侵害而致該生態(tài)系統(tǒng)中所有人以健康、穩(wěn)定的海洋生態(tài)系統(tǒng)為指向的公共利益受損的法律事實(shí)。這一公共利益系指生態(tài)系統(tǒng)基于其客觀屬性向該生態(tài)系統(tǒng)中所有人提供的生存、發(fā)展需要之滿足，在法學(xué)研究中多被稱為“生態(tài)利益”。海洋生態(tài)損害進(jìn)入法律調(diào)整領(lǐng)域的原因，在于其侵害了人類賴以生存與發(fā)展的海洋生態(tài)利益。

生態(tài)利益意識的覺醒，生態(tài)利益觀念的形成，是近半個世紀(jì)以來人們遭遇生態(tài)危機(jī)時“反而求諸己”的表現(xiàn)。生態(tài)危機(jī)愈演愈烈，客觀上催促生態(tài)利益被法律確認(rèn)為一種新的法益，得到明文保護(hù)。不過，包括我國在內(nèi)的不少當(dāng)代國家尚未在實(shí)定法中規(guī)定生態(tài)利益。從利益分析角度考量，海洋生態(tài)損害不時發(fā)生的根源，是生態(tài)利益這一隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而出現(xiàn)的具有普遍需求和廣泛沖突的新型利益未得到充分、有效的法律保護(hù)，相應(yīng)地，當(dāng)事人的重視程度不高，該利益遭受侵犯的可能性隨之增加。

生態(tài)利益是典型的公共利益，其因不法侵害行為而喪失，由此造成的損失，是全體人的損失，與公民、法人、其他組織或部門的私益損失無關(guān)。海洋生態(tài)損害事件影響廣泛，因受侵害的權(quán)益并非私人權(quán)益而難以按照民事法律的通常辦法提起普通侵權(quán)之訴。在一國范圍內(nèi)，代表全民意志、維護(hù)公共利益的機(jī)構(gòu)是國家政府。當(dāng)然，維護(hù)生態(tài)利益，公眾監(jiān)督、參與必不可少。如果海洋生態(tài)損害的影響超出一國管轄范圍，則損害所及的國家均有權(quán)就其國家損失要求賠償。

從海域管理的角度說，重大海洋生態(tài)損害事件發(fā)生后，該海域的所有權(quán)主體——國家遭受權(quán)益侵害，造成國家損失。面對影響面廣、調(diào)查難度大、證據(jù)收集困難的“海洋生態(tài)損害事件”，國家政府及其部門具有及時調(diào)集多方力量、通過官方途徑向事故責(zé)任方施壓等優(yōu)勢。近30年來，國內(nèi)外重大海上溢油事故引發(fā)的生態(tài)損害索賠訴訟，都是由掌握海洋管理權(quán)力的政府及其部門依法提起。例如：在“Cadiz”號巨型油輪油污案中，法國政府基于預(yù)計實(shí)施恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的計劃進(jìn)行索賠；“Patmos”號漏油事故案中，意大利政府作為國家遺產(chǎn)的受托人就“公眾忍受了喪失享受的樂趣的痛苦”主張賠償；“塔斯曼?！陛営臀蹞p害索賠案中，我國政府依據(jù)《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條第2款規(guī)定的“生態(tài)損害索賠權(quán)”行使訴權(quán)；墨西哥灣溢油事故發(fā)生后，美國政府也是以其在談判中背倚政治與法律的強(qiáng)勢及其司法部啟動刑事調(diào)查程序，對英國石油公司造成的壓力，迫使英國石油公司設(shè)立初始資金數(shù)額為200億美元的溢油響應(yīng)基金，并建立“海灣海岸索賠工具”運(yùn)作該基金。雖然美國的法律制度中早已確立“公民訴訟制度”，但是，面對海上溢油生態(tài)損害索賠這類繁難案件，公民、環(huán)保組織通常難以組織長時間的海洋環(huán)境監(jiān)測、調(diào)查、取樣、分析，不具備與事故責(zé)任方談判、施壓的條件[1]。

國家是全體社會成員的代表，國家對海域加以管理或予以支配的公權(quán)利(權(quán)力)本源于該國公民的權(quán)利?！皺?quán)利—權(quán)力”的關(guān)聯(lián)與制約關(guān)系，決定了國家被依法賦予海洋生態(tài)損害國家索賠權(quán)時，應(yīng)當(dāng)受到公民、團(tuán)體的制度化監(jiān)督。完善“權(quán)利—權(quán)力”的關(guān)聯(lián)與制約關(guān)系，是應(yīng)對海上溢油生態(tài)損害的索賠實(shí)踐向我國立法提出的要求?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》(修正案)第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！焙Ｑ笊鷳B(tài)系統(tǒng)因涉海非法行為所致不利后果，表現(xiàn)為事發(fā)海域油污厚重、生物遭災(zāi)、生態(tài)破壞等現(xiàn)象，“反映”為海洋環(huán)境容量損失、海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能耗減等海洋監(jiān)測結(jié)論。這些都構(gòu)成對該生態(tài)系統(tǒng)中所有人共享的生態(tài)利益的妨害。海洋生態(tài)損害國家索賠之訴，是由國家代表事發(fā)海域所屬國家的全體人員向不法行為人提起的環(huán)境公益訴訟。這一訴訟，和其他公益訴訟一樣，并非只有“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”可以提起，“有關(guān)組織”亦可成為原告主體。一方面，由于立法不足，我國海洋執(zhí)法機(jī)關(guān)在準(zhǔn)備海上溢油生態(tài)損害國家索賠時遇到諸多司法難題，因此應(yīng)盡快構(gòu)建我國的海上溢油生態(tài)損害國家索賠制度；另一方面，學(xué)者對政府的“環(huán)境公益代表資格的唯一性”存疑，指出“政府也并非環(huán)境公益的唯一代表，我們必須走出‘公益等于國家公益’的誤區(qū)，體現(xiàn)環(huán)境公益維護(hù)者的多元取向”[2]。

修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》結(jié)合我國的實(shí)踐，在第五十八條中規(guī)定了可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟的“社會組織”的認(rèn)定條件。2014年12月8日通過的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二條又對“可以認(rèn)定為《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定的社會組織”做出規(guī)定，至此，環(huán)境公益訴訟案的原告主體，在我國法律上得到明確、具體的規(guī)定。這些規(guī)定當(dāng)然適用于屬于環(huán)境公益訴訟的海洋生態(tài)損害索賠之訴。

2015年6月5日，大連環(huán)保志愿者協(xié)會向大連海事法院提起環(huán)境公益訴訟，狀告中石油“7·16”事故造成大連市海洋環(huán)境重大污染，并向其索賠6.45億元，用于修復(fù)生態(tài)環(huán)境。大連市環(huán)保志愿者協(xié)會會長楊白新向媒體介紹，在收回的1萬份有效調(diào)查問卷中，贊成起訴中石油“7·16”污染案的占96%?！碍h(huán)境是一種公共財富，環(huán)境污染和環(huán)境破壞必然損害到每一個社會成員的利益，因此，維護(hù)良好的環(huán)境是每個社會成員的共同愿望……我們想使環(huán)境公益訴訟與行政監(jiān)管、社會參與、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)相配合，從而實(shí)現(xiàn)大連環(huán)境狀況的根本好轉(zhuǎn)?！绷硗?，中華環(huán)保聯(lián)合會環(huán)境法律服務(wù)中心督查訴訟部部長馬勇也向媒體表示，“我們也在考慮將來啟動環(huán)境公益訴訟的方式來要求生態(tài)的修復(fù)”[3]。 由此看來，“環(huán)境公益維護(hù)者的多元取向”已由學(xué)者的呼吁落實(shí)為當(dāng)下的司法實(shí)踐。

2 海洋生態(tài)損害國家索賠權(quán)的分配及其行使程序

構(gòu)建海上溢油生態(tài)損害國家索賠制度，是“加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)”的具體表現(xiàn)，有助于海洋行政主管部門切實(shí)履行《海洋環(huán)境保護(hù)法》和承擔(dān)海洋生態(tài)損害國家索賠工作的職責(zé)。

為指導(dǎo)各級海洋行政主管部門代表國家開展海洋生態(tài)損害索賠工作，國家海洋局制定了《海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法》(下稱“《辦法》”)，于2014年10月公布。

《辦法》圍繞海洋生態(tài)損害國家損失索賠的目的依據(jù)、適用范圍、索賠內(nèi)容、索賠主體、索賠途徑、保全措施、信息公開、賠償金用途等方面提出了明確的規(guī)定和要求，有針對性地解決了我國海洋生態(tài)損害國家索賠工作存在的重要事項缺乏專門規(guī)定、各級海洋部門職責(zé)劃分不清、索賠程序不統(tǒng)一等突出問題。

《辦法》第四條規(guī)定，國家海洋局負(fù)責(zé)全國海洋生態(tài)損害國家損失索賠工作的監(jiān)督管理，地方海洋行政主管部門和國家海洋局派出機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)不同管轄海域內(nèi)海洋生態(tài)損害國家損失索賠工作。其中，地方管理海域內(nèi)海洋生態(tài)損害國家損失索賠工作的分工，由省級海洋行政主管部門自行規(guī)定；跨省、地方管理海域以外國家管轄海域的海洋生態(tài)損害國家損失索賠工作，由所在海區(qū)國家海洋局派出機(jī)構(gòu)承辦。這一規(guī)定明確了“國家海洋局主抓監(jiān)督管理，國家海洋局派出機(jī)構(gòu)和地方海洋行政管理部門依據(jù)管轄海域分片管理”的職責(zé)劃分格局，使《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條第二款規(guī)定的“代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求”的“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”得以細(xì)化。

《辦法》第六條至第十二條明確了行使海洋生態(tài)損害國家索賠權(quán)的基本程序，即預(yù)判—評估—發(fā)送索賠函—協(xié)商、仲裁或訴訟。索賠程序法定化，為海洋行政主管部門行使索賠權(quán)提供程序指南，使案前技術(shù)準(zhǔn)備工作，與海洋生態(tài)損害事故責(zé)任人的協(xié)議、異議，因非訴解決無果再轉(zhuǎn)訴訟索賠的過程合法、合理，同時，有助于社會各界依法了解海洋行政主管部門進(jìn)行海洋生態(tài)損害索賠的工作步驟，避免急迫、無序的國內(nèi)外輿論擾亂依法推進(jìn)的索賠工作。

《辦法》雖以規(guī)范海洋行政主管部門的海洋生態(tài)損害國家損失索賠工作為中心，未專門涉及公眾參與機(jī)制，卻也在第五條和第十四條規(guī)定了“海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門加強(qiáng)溝通、配合，建立海洋生態(tài)損害信息共享機(jī)制”、索賠工作相關(guān)信息應(yīng)當(dāng)依法“予以公開，接受社會監(jiān)督”等內(nèi)容。這說明，《辦法》的制定者準(zhǔn)確地認(rèn)識到，擔(dān)負(fù)海洋生態(tài)損害國家索賠職責(zé)的海洋行政主管部門需要與環(huán)保、海事、漁業(yè)等部門聯(lián)系與合作，需要海洋信息公開及共享的工作機(jī)制支持，在全社會監(jiān)督的法制環(huán)境中及時、有效地提出海洋生態(tài)損害的公共利益訴求。就連海洋生態(tài)損害行為的發(fā)現(xiàn)，也需要“接到相關(guān)報告、通報”等方式作為重要補(bǔ)充。海洋生態(tài)損害索賠是海洋行政主管部門代表國家進(jìn)行的公益損害求償，所得到的“海洋生態(tài)損害國家損失賠償金”亦“應(yīng)按照國家財政有關(guān)法規(guī)進(jìn)行管理”，用于受害海域的海洋生態(tài)恢復(fù)與建設(shè)。一言之，海洋生態(tài)損害索賠，是為維護(hù)社會公共利益，而非政府部門利益；是為救濟(jì)國家管轄海域的生態(tài)利益損失，而非國庫財產(chǎn)損失。海洋行政主管部門代表國家履職，應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁鞑块T、各單位和社會公眾的支持與公開監(jiān)督。海洋行政主管部門被依法賦予“海洋生態(tài)損害索賠權(quán)”，亦應(yīng)擔(dān)負(fù)及時、有效地作為并向社會公開信息的法定義務(wù)。

《辦法》第十三條規(guī)定，海洋行政主管部門提出的海洋生態(tài)損害索賠要求，不影響公民、法人、其他組織或部門依法提出的其他索賠要求。按照《〈海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法〉解讀》，“《辦法》適用于各級海洋行政主管部門代表國家對責(zé)任者提出海洋生態(tài)損害賠償，不同于公民、法人和其他組織依法提起的私益索賠，也不影響其他部門依法提出的其他索賠要求?！眴栴}是，《辦法》出臺時，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》2014年修訂案已公布，該法第五十八條規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟。而今，新《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》已施行，故筆者認(rèn)為，《辦法》第十三條中的“其他索賠要求”不僅包括“私益索賠”，也包括符合條件的社會組織向人民法院依法提起的海洋生態(tài)損害索賠。

3 適格的社會組織

“海洋生態(tài)損害國家損失”一詞出現(xiàn)在《辦法》的名稱中，著實(shí)耐人琢磨。

損害與損失是兩個不同的概念，損害是一種事實(shí)狀態(tài)，系因侵害行為而致，其強(qiáng)調(diào)的是不法行為的后果；而損失強(qiáng)調(diào)的是權(quán)利主體的利益喪失。損害的事實(shí)狀態(tài)必然帶來損失的后果。損失不限于損害的財產(chǎn)價值表現(xiàn)形式，還包括無形損失等“損害的非財產(chǎn)價值表現(xiàn)”。有損害必定有損失，有損失不一定有損害。換言之，并非所有損失皆緣自損害。民事主體行使權(quán)利不當(dāng)也會帶來損失。

如果損害和損失不分，不僅造成人們概念上的混亂，而且容易導(dǎo)致在確定損害賠償?shù)拿袷仑?zé)任時隨心所欲和遺漏，影響了法律的公正和完整。從這個意義上說，《辦法》在名稱中出現(xiàn)“損害”“損失”兩個詞，不僅有助于救濟(jì)那些無法用財產(chǎn)價值表現(xiàn)形式來體現(xiàn)的國家利益喪失，也有助于明確屬于國家的各類損失是海洋行政主管部門向責(zé)任者索賠的法律依據(jù)。因此《辦法》規(guī)定的索賠主體只有各級海洋行政主管部門，而未提及“環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的社會組織”。

損害是由違反法律義務(wù)的行為造成的?！掇k法》第二條規(guī)定了十二類“導(dǎo)致海洋環(huán)境污染或生態(tài)破壞，造成國家重大損失的”行為，包括新建、改建、擴(kuò)建海洋、海岸工程建設(shè)項目及其他用海活動等。這些不法行為的后果既包括海洋生態(tài)損害，也包括“次生污染損害”。后者雖不屬于海洋生態(tài)損害，卻是在應(yīng)對海洋生態(tài)損害過程中發(fā)生的損害，是對特定環(huán)境造成的“排放型”損害。而海洋生態(tài)損害是對海洋生態(tài)系統(tǒng)造成的“功能型”損害，其影響的權(quán)利主體具有不確定性，其妨害的權(quán)益是生態(tài)利益，故這種新型損害所致后果包括該生態(tài)系統(tǒng)中所有人普遍遭受的公共利益損失?！掇k法》作為國家海洋局依據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條第二款制定的規(guī)章，只涉及海洋行政主管部門代表國家提起的對國家造成損失費(fèi)用總計超過30萬元的重大損失索賠。這意味著，并非海洋生態(tài)損害帶來的所有損失均可由“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”提出索賠。海洋行政主管部門代表國家對責(zé)任者提出的海洋生態(tài)損害賠償，不影響其他部門依法提出的其他索賠要求，例如，蓬萊19-3油田溢油事故發(fā)生后，農(nóng)業(yè)部積極開展養(yǎng)殖漁業(yè)、天然漁業(yè)資源損害索賠。

僅就海洋生態(tài)損害國家損失索賠而言，海洋行政主管部門是擔(dān)負(fù)海洋生態(tài)損害國家索賠職責(zé)的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，其便于獲得技術(shù)支持與法律支持，依據(jù)《辦法》中明確規(guī)定的索賠程序開展索賠工作。不過，除了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”具有海洋生態(tài)損害國家損失索賠權(quán)，符合“環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的社會組織”亦可成為索賠主體?！睹袷略V訟法(修正案)》第五十五條、新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條的規(guī)定，完善了我國環(huán)境公益訴訟制度的規(guī)定，不僅有利于督促海洋行政主管部門履職，且明確了海洋生態(tài)損害國家損失索賠的“替補(bǔ)”原告。適格的社會組織亦可提起海洋生態(tài)損害索賠，不僅體現(xiàn)了環(huán)境民主原則，也說明生態(tài)利益是社會公共利益，可以由適格的社會組織依法維護(hù)。再者，如學(xué)者言，“人們所見的每一次生態(tài)損害中都包含沒有被人們認(rèn)識到的損失”[4]。基于特有的視野、智識和觀念，適格的社會組織可以發(fā)現(xiàn)海洋生態(tài)損害造成的各種損失。這種來自廣大民間的社會組織不僅人員廣泛，且有持續(xù)、深入工作的可能，其對海洋生態(tài)損害索賠之訴的密切關(guān)注，使之得以配合、監(jiān)督“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”工作，甚至在必要時作為替補(bǔ)原告向責(zé)任者提出海洋生態(tài)損害索賠。我國立法的上述新規(guī)定，將有利于建立海洋生態(tài)損害多元化救濟(jì)機(jī)制，更好地維護(hù)海洋生態(tài)利益。

[1] 李承亮.侵權(quán)責(zé)任法視野中的生態(tài)損害[ J].現(xiàn)代法學(xué), 2010(1).

[2] 竺效.反思松花江水污染事故行政罰款的法律尷尬：以生態(tài)損害填補(bǔ)責(zé)任制為視角[ J].法學(xué), 2007(3).

[3] 梅宏.海上溢油生態(tài)損害索賠實(shí)踐向立法提出的要求[J].江西理工大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版, 2012(4).

[4] 鈄曉東.論環(huán)境法功能之進(jìn)化[M].北京:科學(xué)出版社,2008：278.

山東省社科規(guī)劃項目“海上溢油生態(tài)損害國家索賠制度構(gòu)建研究”(13CFXJ08)；教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地中國海洋大學(xué)海洋發(fā)展研究院自設(shè)項目“海上溢油應(yīng)急處理立法研究”(2013JDZS02)；中國海洋發(fā)展研究中心青年項目“海上溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制研究”(AOCQN201223).

P731.22；U697.33

A

1005-9857(2015)09-0099-04