缺陷產(chǎn)品召回信息發(fā)布的風(fēng)險(xiǎn)管控

■文/黃培東

本文介紹了我國缺陷產(chǎn)品召回信息發(fā)布的特點(diǎn)，系統(tǒng)地分析了當(dāng)前在召回信息發(fā)布工作中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提出了加強(qiáng)召回信息發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和管控的措施和途徑。

缺陷產(chǎn)品召回手段的進(jìn)一步擴(kuò)大，是今年質(zhì)量安全監(jiān)管改革的重要舉措之一。面向社會(huì)發(fā)布召回信息，是我國缺陷產(chǎn)品召回制度的一項(xiàng)基本內(nèi)容，是生產(chǎn)者履行召回義務(wù)的一項(xiàng)重要舉措，也是維護(hù)和保障廣大消費(fèi)者合法權(quán)益的重要渠道。以汽車產(chǎn)品召回為例，2013年1月1日施行的《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例》（以下簡稱《汽車召回條例》）明確規(guī)定：生產(chǎn)者實(shí)施召回，應(yīng)當(dāng)以便于公眾知曉的方式發(fā)布信息，告知車主相關(guān)事項(xiàng)。國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公布已經(jīng)確認(rèn)的缺陷汽車產(chǎn)品信息以及生產(chǎn)者實(shí)施召回的相關(guān)信息。因此，加強(qiáng)對召回信息及其發(fā)布機(jī)制的風(fēng)險(xiǎn)研究，建立和完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防控制體系，對切實(shí)做好召回信息發(fā)布工作、促進(jìn)企業(yè)正確履行召回義務(wù)、推動(dòng)缺陷產(chǎn)品召回制度有效實(shí)施，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

缺陷產(chǎn)品召回信息發(fā)布的主要特點(diǎn)

目前，我國在缺陷產(chǎn)品召回信息發(fā)布方面，主要采用兩種方式：一是發(fā)布召回公告，二是公布召回新聞稿。其中，召回公告通過國家質(zhì)檢總局及缺陷產(chǎn)品召回管理中心門戶網(wǎng)站發(fā)布，召回新聞稿通過國家質(zhì)檢總局官方網(wǎng)站對外公開?？傮w來看，無論是召回公告還是召回新聞稿，都具有以下顯著特點(diǎn)。

一是包含的信息量大。召回公告以表格方式展示，內(nèi)容包括生產(chǎn)者名稱、召回實(shí)施時(shí)間、召回產(chǎn)品數(shù)量型號(hào)規(guī)格、缺陷描述、召回措施、聯(lián)系方式等。召回新聞稿以文字簡訊方式展示，內(nèi)容與召回公告大致相同，但特殊情況下還會(huì)增加一些新的內(nèi)容（如介紹總局開展缺陷調(diào)查的過程和結(jié)果、描述供應(yīng)商有關(guān)情況等）。因此，召回公告和新聞稿往往包含的內(nèi)容多，信息量大，在為公眾提供信息服務(wù)的同時(shí)，也給社會(huì)各方解讀信息和實(shí)施維權(quán)提供了空間和依據(jù)。

二是涉及的利益方多。產(chǎn)品缺陷關(guān)系人身、財(cái)產(chǎn)安全，實(shí)施缺陷產(chǎn)品召回關(guān)系企業(yè)、消費(fèi)者等相關(guān)方的切身利益。從目前召回信息的公開內(nèi)容來看，召回公告和新聞稿往往涉及生產(chǎn)者、消費(fèi)者等與缺陷產(chǎn)品直接相關(guān)的利益群體。而部分新聞稿由于增加了對政府部門監(jiān)管和零部件供應(yīng)商情況的描述，使涉及的利益方進(jìn)一步擴(kuò)展至政府部門、供應(yīng)商以及隱藏的其他使用方和消費(fèi)者。利益群體的擴(kuò)大，使召回信息的輻射面更廣、問題的復(fù)雜性更大。

三是社會(huì)的影響力大。如前所述，召回公告和新聞稿均通過政府部門和專業(yè)機(jī)構(gòu)的門戶網(wǎng)站面向全社會(huì)發(fā)布。這一發(fā)布方式使召回信息的社會(huì)影響力借助網(wǎng)絡(luò)信息的傳播得以倍增。一方面，召回信息以政府公信力和權(quán)威性為依托為社會(huì)各方普遍認(rèn)同，民眾的認(rèn)知度和信任度極高。另一方面，隨著信息化水平的提升，政府部門、行業(yè)企業(yè)、社會(huì)民眾、新聞媒體等均可以在第一時(shí)間通過網(wǎng)絡(luò)獲知相關(guān)信息，召回信息的傳播速度和覆蓋面極大。

召回信息發(fā)布的風(fēng)險(xiǎn)分析

信息是一種資源，公開信息是政府部門履行管理職責(zé)、服務(wù)社會(huì)民眾、提升政府形象的重要手段。然而，必須清醒地看到，由于召回信息具有信息量大、涉及利益方多、社會(huì)影響力大等特點(diǎn)，面向社會(huì)公開時(shí)其所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)被放大，一旦失去控制將造成難以估量的損失。通過對汽車產(chǎn)品召回信息的發(fā)布，我們可以發(fā)現(xiàn)其主要存在以下幾個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：

一是召回計(jì)劃的風(fēng)險(xiǎn)?！镀囌倩貤l例》第十六條規(guī)定，生產(chǎn)者實(shí)施召回，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定制定召回計(jì)劃。生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)按照召回計(jì)劃實(shí)施召回。這一條款中有幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)值得關(guān)注：召回計(jì)劃由企業(yè)制定；召回計(jì)劃是企業(yè)實(shí)施召回的前提和依據(jù)；召回計(jì)劃的科學(xué)、正確、合理直接關(guān)系到召回的具體實(shí)施與效果。必須看到，從生產(chǎn)者角度而言，召回將給企業(yè)帶來一定的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，出于利益最大化的考量，企業(yè)在制定召回計(jì)劃時(shí)，不排除為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、降低成本而采取避重就輕、簡化措施的可能。由于政府部門發(fā)布召回信息主要依據(jù)企業(yè)的召回計(jì)劃，因此，一旦企業(yè)的召回計(jì)劃存在瑕疵或缺漏且未被及時(shí)發(fā)現(xiàn)和更正時(shí)，必將給后續(xù)的召回實(shí)施帶來阻礙，給消費(fèi)者利益帶來損害，給政府部門聲譽(yù)帶來風(fēng)險(xiǎn)。

二是行政備案的風(fēng)險(xiǎn)?！镀囌倩貤l例》第十六條同時(shí)規(guī)定，生產(chǎn)者制定召回計(jì)劃應(yīng)報(bào)國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門備案?？梢钥吹剑瑢ζ髽I(yè)召回計(jì)劃實(shí)施行政備案是法規(guī)賦予質(zhì)監(jiān)部門的工作職責(zé)，也是確保召回計(jì)劃切實(shí)可行、經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)的重要環(huán)節(jié)。然而，目前在我國缺陷產(chǎn)品召回制度中，對召回計(jì)劃備案尚無相應(yīng)的配套管理辦法予以調(diào)整和規(guī)范。同時(shí)，在我國眾多的法律文件和行政管理實(shí)踐中，對行政備案的概念和屬性也無明確的界定。一般認(rèn)為，行政備案是行政機(jī)關(guān)為加強(qiáng)行政監(jiān)管，依法要求公民、法人或其他組織報(bào)送與行政管理有關(guān)的材料，并對報(bào)送的材料進(jìn)行收集、整理、存檔備查的行為。其屬于政府部門事后監(jiān)管的一種手段，不同于行政審批，即對相對人報(bào)送的材料主要采取形式性審查而非實(shí)質(zhì)性審查。也就是說，備案原則上只是對報(bào)送材料的格式、內(nèi)容形式是否符合要求進(jìn)行審查，對材料內(nèi)容的真實(shí)性不負(fù)審查責(zé)任。因此，在現(xiàn)行法律制度框架下，召回計(jì)劃備案將難以有效保證召回計(jì)劃內(nèi)容的科學(xué)性、合理性和有效性。一旦因召回計(jì)劃的缺漏引發(fā)社會(huì)集體抱怨，將使政府部門承擔(dān)巨大的備案風(fēng)險(xiǎn)。

三是召回公告的風(fēng)險(xiǎn)?！镀囌倩貤l例》第18條規(guī)定，國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公布已經(jīng)確認(rèn)的缺陷汽車產(chǎn)品信息以及生產(chǎn)者實(shí)施召回的相關(guān)信息?？梢钥吹?，該條款明確賦予了質(zhì)監(jiān)部門承擔(dān)對召回信息確認(rèn)并向社會(huì)公開發(fā)布的職責(zé)和義務(wù)。然而，由于召回計(jì)劃和行政備案兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)客觀存在，且缺乏有效的糾正手段，使得召回信息的發(fā)布實(shí)際上存在缺漏甚至錯(cuò)誤的可能和風(fēng)險(xiǎn)。在這種情況下，連鎖反應(yīng)將使風(fēng)險(xiǎn)因素沿著召回工作流程，從計(jì)劃、備案環(huán)節(jié)一直流轉(zhuǎn)到政府部門公告環(huán)節(jié)，政府部門將由此承擔(dān)起直接面對企業(yè)、消費(fèi)者等全社會(huì)的重大風(fēng)險(xiǎn)。

四是召回內(nèi)容的風(fēng)險(xiǎn)。從工作實(shí)踐來看，對政府部門發(fā)布的各類信息，企業(yè)、消費(fèi)者、新聞媒體等不同利益群體往往會(huì)從自身權(quán)益出發(fā)，對信息內(nèi)容進(jìn)行解讀并得出想要的結(jié)果。由于我國的召回信息通過政府官網(wǎng)對社會(huì)公開，且內(nèi)容多、信息量大、風(fēng)險(xiǎn)因素客觀存在，給社會(huì)群體的不當(dāng)解讀創(chuàng)造了條件。轟動(dòng)一時(shí)的“有毒校服事件”就是一個(gè)典型例子。而從國外召回信息發(fā)布的情況看，如美國高速公路管理局（NATSA）、美國消費(fèi)品安全委員會(huì)（CPSC）、歐盟RAPEX等發(fā)布的召回公告或消費(fèi)預(yù)警信息等，均只反映涉及缺陷的基本信息，不涉及政府部門等其他相關(guān)方信息。從本質(zhì)上講，召回是企業(yè)主動(dòng)履行社會(huì)責(zé)任、彰顯質(zhì)量誠信的體現(xiàn)，是政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和提倡的良好行為。因此，在當(dāng)前我國社會(huì)各方對召回制度認(rèn)識(shí)還不充分、風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制尚不完善的情況下，一味擴(kuò)大信息發(fā)布內(nèi)容，并不利于維護(hù)企業(yè)、消費(fèi)者、政府部門的合法利益，不利于召回制度在我國的長遠(yuǎn)發(fā)展。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與控制

作為缺陷產(chǎn)品召回的重要組成部分，召回信息發(fā)布的有序和規(guī)范關(guān)系到企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展和消費(fèi)者的切身利益，關(guān)系到缺陷產(chǎn)品召回制度在我國的有效實(shí)施。當(dāng)前，面對新形勢和新要求，各級質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)瞄準(zhǔn)促進(jìn)召回制度健康有序發(fā)展這一總目標(biāo)，進(jìn)一步健全召回信息發(fā)布機(jī)制，加大風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防管控力度，重點(diǎn)圍繞“意識(shí)、機(jī)制、方式”三大要素，不斷提升召回信息發(fā)布工作的制度化、規(guī)范化水平。

一是牢固樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)?！耙庾R(shí)決定行為”，樹立風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)是提升工作執(zhí)行力，提高工作有效性的基礎(chǔ)。為此，各級監(jiān)管人員要充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前召回信息發(fā)布中客觀存在風(fēng)險(xiǎn)這一事實(shí)，在思想上高度重視，自覺將工作風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為崗位壓力，形成工作的危機(jī)感和責(zé)任感。要加強(qiáng)思想意識(shí)的引導(dǎo)，用理性思維方式分析總結(jié)召回工作的基本規(guī)律，用創(chuàng)新發(fā)展理念查找發(fā)現(xiàn)信息發(fā)布的特征和變化，不斷形成召回信息發(fā)布工作風(fēng)險(xiǎn)管理的思想認(rèn)識(shí)閉環(huán)。

二是健全風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。針對召回信息發(fā)布制度尚不完善的現(xiàn)狀，將風(fēng)險(xiǎn)管控理論融入信息管理中，積極推進(jìn)召回信息風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制建設(shè)。要注重風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，結(jié)合相關(guān)法規(guī)規(guī)章規(guī)定，認(rèn)真梳理召回信息發(fā)布的工作流程，通過感知和分析方法，科學(xué)提煉出工作的關(guān)鍵點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，著力捕捉風(fēng)險(xiǎn)因素和潛在原因。要加快配套制度建設(shè)，在有效獲知風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)因素等基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)《缺陷產(chǎn)品召回信息管理辦法》等配套制度建設(shè)，進(jìn)一步明確召回計(jì)劃制定、行政備案、召回公告等一系列工作程序和要求，以制度規(guī)范行為，提高風(fēng)險(xiǎn)防控的能力。

三是完善風(fēng)險(xiǎn)管控措施。以召回信息發(fā)布中存在的四大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)為關(guān)注重點(diǎn)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制研究，合理提出解決對策和應(yīng)對方案。特別要針對備案是關(guān)鍵環(huán)節(jié)這一特點(diǎn)，抓住牛鼻子和突破口，力求“以點(diǎn)帶面”解決召回信息發(fā)布的風(fēng)險(xiǎn)難題。有三個(gè)方案可供選擇：第一套方案是發(fā)揮企業(yè)質(zhì)量責(zé)任主體作用，即召回計(jì)劃由企業(yè)自主制定，質(zhì)監(jiān)部門僅提供信息發(fā)布渠道，對企業(yè)召回計(jì)劃備案實(shí)施形式性審查，不對企業(yè)報(bào)送材料的內(nèi)容進(jìn)行信用背書。企業(yè)對召回信息的真實(shí)性及由此引發(fā)的一切法律后果負(fù)責(zé)，質(zhì)監(jiān)部門依法對召回實(shí)施情況以及效果進(jìn)行監(jiān)督和評估。第二套方案是發(fā)揮政府部門監(jiān)管作用，即質(zhì)監(jiān)部門主導(dǎo)召回信息發(fā)布，提供信息發(fā)布渠道，對企業(yè)召回計(jì)劃備案實(shí)施實(shí)質(zhì)性審查（即在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)，組織專家對召回計(jì)劃開展評價(jià)分析，提出評價(jià)意見），對專家評價(jià)意見認(rèn)為企業(yè)召回計(jì)劃不能有效消除質(zhì)量安全隱患的，責(zé)成企業(yè)修改召回計(jì)劃并實(shí)施。第三套方案是發(fā)揮社會(huì)共治和風(fēng)險(xiǎn)管控作用，即質(zhì)監(jiān)部門按照缺陷產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重和緊急程度，以制度形式明確召回風(fēng)險(xiǎn)等級（如一般風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)等），并相應(yīng)采取區(qū)別對待政策。對一般風(fēng)險(xiǎn)采用第一套方案解決，對嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)采用第二套方案解決。從實(shí)踐來看，個(gè)人認(rèn)為第三套方案具有現(xiàn)實(shí)的緊迫性和可行性。