編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的幾點思考

武音茜

摘要：探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表有助于我國摸清自然資源“家底”，有利于對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)工作。現(xiàn)今國內(nèi)外對編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表還沒有成熟的方法制度，本文從自然資源資產(chǎn)范圍確認(rèn)、自然資源所屬權(quán)確認(rèn)和自然資源行政規(guī)劃確認(rèn)三個方面提出了一些思考。

關(guān)鍵詞：自然資源資產(chǎn)負(fù)債表；自然資源資產(chǎn)

中圖分類號：F231

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-5381（2014）05-0049-03

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中，在加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)部分，提出了“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制?！盵1]自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是用國家資產(chǎn)負(fù)債表的方法，將全國或一個地區(qū)的所有自然資源資產(chǎn)進(jìn)行分類加總形成報表，顯示某一時點上自然資源資產(chǎn)的“家底”，反映一定時間內(nèi)自然資源資產(chǎn)存量的變化。編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，是對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計、建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的基礎(chǔ)?，F(xiàn)今國內(nèi)外對編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表還沒有成熟的方法制度，筆者認(rèn)為在探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表中有幾點問題需要注意。

一、自然資源資產(chǎn)范圍的確認(rèn)

《辭海》關(guān)于自然資源的解釋，是指天然存在的自然物（不包括人類加工制造的原材料）如土地資源、礦產(chǎn)資源、水利資源、生物資源、氣候資源等，是生產(chǎn)的原料來源和布局場所。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的定義為：在一定的時間和技術(shù)條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價值、提高人類當(dāng)前和未來福利的自然環(huán)境因素的總稱。

按照會計的四大基礎(chǔ)假設(shè)，不能可靠地用貨幣計量的資產(chǎn)都不能按資產(chǎn)核算。資產(chǎn)從其本質(zhì)特征來看，它是一種經(jīng)濟(jì)資源，企業(yè)能夠借助于它的運用而在未來獲得一定的經(jīng)濟(jì)利益[2]。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來說，資源一般指稀缺資源，效用是經(jīng)濟(jì)資源能夠成為資產(chǎn)自然屬性的必備條件。此外，資產(chǎn)在社會屬性上又必須存在稀缺性，即必須付出一定的代價以獲取它。從所有權(quán)特征來看，資產(chǎn)是由企業(yè)實體擁有或控制的資源，并能夠帶來經(jīng)濟(jì)利益。一個資源可以被視為經(jīng)濟(jì)實體資產(chǎn)，關(guān)鍵取決于實體是否具有自主支配的權(quán)利，而不是法律上的所有權(quán)概念。從存在形式來看，資產(chǎn)可以是有形的物質(zhì)，也可以是無形的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。從量化角度上看，資本由企業(yè)控制的交易或事項形成，所以可以用金錢或?qū)嵨锏牧慷扔嬃俊?/p>

相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，自然資源長期被視為大自然的恩賜，既沒有商品屬性，也不具有產(chǎn)品屬性；既不是稀缺的，也不是排他的。自然資源長期被當(dāng)作是公共資源而非生產(chǎn)性資產(chǎn)，早就被排除在經(jīng)濟(jì)核算之外供人類無償使用。因此，過去在對資源資產(chǎn)的會計核算中，界定自然資源資產(chǎn)是有一定基本條件的， 即：①稀缺性；②可以為用戶帶來一定的效益（經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會效益）； ③其所有權(quán)或控制權(quán)為一定的主體擁有； ④可以用貨幣衡量。只有同時滿足這四個條件的自然資源才能算作自然資源資產(chǎn)。那么，在我們現(xiàn)今編制的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表中，是否也只有具備上述特征的自然資源才能納入表內(nèi)呢？

編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，首先要明確編制的目的。根據(jù)《決定》的相關(guān)內(nèi)容，筆者認(rèn)為最終目標(biāo)是“建設(shè)生態(tài)文明”，“保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。所以編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，是要摸清“家底”，并對這些“家底”的變化進(jìn)行動態(tài)的評價，以此判斷我們在自然資源開發(fā)利用過程中是否符合客觀規(guī)律和經(jīng)濟(jì)運行規(guī)律。基于這一目的，筆者更傾向于《辭?！穼τ谧匀毁Y源一詞的解釋，認(rèn)為資產(chǎn)負(fù)債表中的自然資源，應(yīng)該囊括構(gòu)成整個生態(tài)系統(tǒng)的所有資源，不僅包括土地、森林、礦產(chǎn)，還有湖泊、河流和濕地，甚至生物、氣候和環(huán)境等也屬于這一范疇。按照《中國自然資源手冊》，自然資源資產(chǎn)分為土地資源資產(chǎn)、礦產(chǎn)資源資產(chǎn)、能源資源資產(chǎn)、水資源資產(chǎn)、氣候資源資產(chǎn)、森林資源資產(chǎn)、草地資源資產(chǎn)、海洋資源資產(chǎn)和其他資源資產(chǎn)等九大類資產(chǎn)。在這當(dāng)中，有些資源能夠看得見，便于計算和統(tǒng)計；而有些資源深藏在地下，有些還具有很強(qiáng)的流動性，對這些資源進(jìn)行數(shù)字化或價值化的統(tǒng)計難度較大；還有些資源是無形的，看不見摸不著，甚至無法量化和統(tǒng)計。因此，我們在編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表時，應(yīng)根據(jù)各類資源的不同特征，分門別類給出相應(yīng)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計量和折算。

二、自然資源所屬權(quán)的確認(rèn)

《決定》提出：“健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)?！绷?xí)近平總書記在十八屆三中全會上，專門對此作了說明。他指出：“全會決定提出健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制的要求?？偟乃悸肥前凑账姓吆凸芾碚叻珠_和一件事由一個部門管理的原則，落實全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制?！彼€指出：“國家對全民所有自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)并進(jìn)行管理和國家對國土范圍內(nèi)自然資源行使監(jiān)管權(quán)是不同的，前者是所有權(quán)人意義上的權(quán)利，后者是管理者意義上的權(quán)力。這就需要完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)，使國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監(jiān)督。”[3]

根據(jù)我國憲法，自然資源的產(chǎn)權(quán)主要有全民所有和集體所有兩種形式。而按照自然資源的特性，其產(chǎn)權(quán)可以根據(jù)自然資源為人類使用的不同途徑分為兩類，第一類是進(jìn)入社會生產(chǎn)過程并能帶來經(jīng)濟(jì)效益的，純天然、非人工的自然資源，可以賦予一定的占有、使用和處置權(quán)；第二類是生態(tài)系統(tǒng)和居住環(huán)境中的自然資源，可以將所有、占有、使用和處置的權(quán)利都給予其保護(hù)者和生產(chǎn)者。依據(jù)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制目的和自然資源資產(chǎn)范圍，筆者認(rèn)為計入編制范疇的自然資源都應(yīng)歸國家所有（不同資產(chǎn)所賦權(quán)重不同），但事實上國家的所有者身份模糊，產(chǎn)權(quán)被虛化，各種產(chǎn)權(quán)沒有清晰界定，從而導(dǎo)致各利益相關(guān)者的經(jīng)濟(jì)關(guān)系缺乏適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)，權(quán)益糾紛接連不斷，國家的所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上無法體現(xiàn)，所有者地位也就空有其名，使得原來的國有資產(chǎn)不斷流入某些部門或集體甚至個人的口袋，造成大量國有自然資源資產(chǎn)流失。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，礦產(chǎn)、林業(yè)、石油等自然資源行業(yè)在我國長期由國有企業(yè)主導(dǎo)發(fā)展，企業(yè)利益和國家的資源利益混淆，缺乏合理有效的利益機(jī)制。

從西方發(fā)達(dá)國家自然資源資產(chǎn)管理的歷史來看，自然資源產(chǎn)權(quán)制度以土地私有為核心，傳統(tǒng)上國家主要是保障財產(chǎn)權(quán)所有者的權(quán)利不受侵害，并不直接參與自然資源管理，更不干預(yù)自然資源資產(chǎn)的使用、經(jīng)營和管理。隨著自然資源保護(hù)和環(huán)境保護(hù)運動的興起，政府對自然資源和環(huán)境相應(yīng)的行政管理逐步發(fā)展起來，并主要通過兩種方式實施管理，第一種是政府為公共目的保留一部分自然資源，第二種是對利用自然資源的方式實施一定的行政限制和控制措施，對私有財產(chǎn)行使一定的公共權(quán)利，形成混合財產(chǎn)權(quán)體制。借鑒西方經(jīng)驗，結(jié)合我國實際，筆者認(rèn)為在編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表時，應(yīng)將自然資源權(quán)屬劃分為管理權(quán)和所有權(quán)兩部分，絕對的土地所有權(quán)不再存在，在它們之上附加上資源、環(huán)境保護(hù)等方面的公共權(quán)利。再根據(jù)不同主體的責(zé)任劃分，對自然資源資產(chǎn)的收益進(jìn)行分配，分別進(jìn)行自然資源權(quán)益的核算。

自然資源權(quán)益是自然資源與主體結(jié)合所附的權(quán)利和要求，這種權(quán)利和要求體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上就形成了自然資源的權(quán)益價值，包括國家所有者權(quán)益、部門管理者權(quán)益及經(jīng)營者權(quán)益。國家投入人力、財力和物力，行使自然資源所有權(quán)和管理權(quán)，獲得國家所有者權(quán)益；有關(guān)行政主管部門只投入人力和物力，對自然資源進(jìn)行管理，享有管理權(quán)部分收益的部門管理者權(quán)益；經(jīng)營者權(quán)益是指相關(guān)的自然資源經(jīng)營者，取得自然資源使用權(quán)，行使經(jīng)營自然資源的權(quán)利。

三、自然資源行政規(guī)劃的確認(rèn)

自然資源具有區(qū)域性分布的特點，這一區(qū)域分布并不與我國的行政區(qū)劃一致。不同省市和地區(qū)在進(jìn)行自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的過程中，通常都是對其行政區(qū)劃內(nèi)的自然資源進(jìn)行計量和統(tǒng)計，而不是根據(jù)自然資源分布的整體性進(jìn)行劃分。然而，自然界的生態(tài)系統(tǒng)是一個交融互攝、互相依存的系統(tǒng)。在整個自然界中，無論海洋、陸地和空中的動植物，乃至各種無機(jī)物，均為地球這一“整體生命”不可分割的部分，很多時候一個節(jié)點的改變很可能會引起后續(xù)系列的連鎖反應(yīng)。

根據(jù)自然資源能否遷移為標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為可以將自然資源劃分為固定性自然資源和流動性自然資源。如土地資源、礦產(chǎn)資源和森林資源等自然資源都具有明顯的地域性和不可遷移性，只能在固定的地點發(fā)育、生成，這一類即為固定性自然資源。而水資源、氣候資源等，這些自然資源會在一定范圍內(nèi)進(jìn)行流動，則屬于流動性資源。根據(jù)這種特點的劃分，我們可以看到流動性自然資源，由于流動性的特點會造成不可控性，對自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制具有較大影響。以河流為例，很多自然河流會流經(jīng)多個省市、地區(qū)甚至國家，但是下游地區(qū)的資源質(zhì)量很大程度上受制于上游地區(qū)，在編制資產(chǎn)負(fù)債表時，這種影響也是需要關(guān)注和考量的因素。再以現(xiàn)在備受關(guān)注的霧霾天氣為例，大氣環(huán)境資源作為一種特殊的公共財產(chǎn)，具有流動性，卻無明確的權(quán)利歸屬人，而以利潤為導(dǎo)向的市場交易主體為追求眼前利益，大肆消耗能源卻不顧及環(huán)境資源保護(hù)。其中，大氣污染的一個顯著特點就是區(qū)域性污染，它不以行政區(qū)劃為界，某一地區(qū)的大氣污染會影響周邊的空氣質(zhì)量。

因此，在編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表時，對于流動性自然資源資產(chǎn)的計量和審計要著重考察該自然資源資產(chǎn)的管理權(quán)，賦予其高權(quán)重。如《決定》中指出的，依靠管理部門的“環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”，并通過 “建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動機(jī)制”來統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)問題。

總而言之，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制是一個過程非常復(fù)雜、內(nèi)容極其龐大的工程，不僅要注意自然資源資產(chǎn)的數(shù)量變化，更要重視自然資源資產(chǎn)的質(zhì)量變化。同時，自然資源變化對環(huán)境的影響是一個長期的問題，有的可能需要幾年的時間才能顯現(xiàn)出來，所以對自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制不可能一蹴而就，特別是數(shù)據(jù)來源、技術(shù)方法、核算口徑等，都需要探索和實驗。

參考文獻(xiàn)：

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[3]黃小虎.把所有者和管理者分開——談對推進(jìn)自然資源管理改革的幾點認(rèn)識[J].紅旗文稿，2014（5）.

責(zé)任編輯：劉遺倫