廣州“村改居”社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)策研究

薛光明

摘 要：廣州“村改居”社區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景下面臨收入增長(zhǎng)緩慢、轉(zhuǎn)型動(dòng)力不足、社會(huì)公共服務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、現(xiàn)行土地政策制約明顯等困難，主要原因在于出租性的經(jīng)營(yíng)形態(tài)弊端較多、土地開(kāi)發(fā)利用集約程度較低、現(xiàn)有體制機(jī)制的制約性明顯以及集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)人才隊(duì)伍偏弱等方面，可以從發(fā)展規(guī)劃、體制機(jī)制改革和運(yùn)營(yíng)人才隊(duì)伍建設(shè)等方面加以改進(jìn)。

關(guān)鍵詞：“村改居”社區(qū)；集體經(jīng)濟(jì)；發(fā)展困局；原因；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2015）03010103

從2002年開(kāi)始，廣州推行“村改居”工作，將全市138個(gè)“城中村”改制為242個(gè)社區(qū)居委會(huì)，讓許多村民一夜之間變成城市居民，但對(duì)于集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地、集體經(jīng)濟(jì)組織“村改居”為股份制企業(yè)，以及“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員社會(huì)保障等問(wèn)題，都進(jìn)行得很不徹底，“村改居”社區(qū)感到農(nóng)村、城市“兩頭不靠岸”，極大地影響“村改居”社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)廣州的新型城市化發(fā)展形成掣肘。黃埔共有15個(gè)“村改居”社區(qū)，其中14個(gè)設(shè)有集體經(jīng)濟(jì)組織，其發(fā)展、改革的現(xiàn)狀和問(wèn)題都具有較強(qiáng)的代表性，下面就以黃埔的“村改居”社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)為對(duì)象展開(kāi)分析。

1 發(fā)展困局

多年以來(lái)，黃埔“村改居”社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)雖有所增長(zhǎng)，但發(fā)展緩慢，出現(xiàn)發(fā)展遲滯的困局，具體表現(xiàn)在如下四個(gè)方面。

1.1 集體經(jīng)濟(jì)收入增長(zhǎng)緩慢

從全區(qū)來(lái)看，2005年黃埔14個(gè)“村改居”社區(qū)兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入總和為5.17億元，2012年達(dá)到7.75億，2005-2012年的8年間有增有減，但總體呈緩慢上升的趨勢(shì)。從社區(qū)來(lái)看，扣除價(jià)格因素后，2012年兩級(jí)收入與2005年相比基本持平的社區(qū)有2個(gè)社區(qū)，有3個(gè)社區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)總收入年均增速低于3%，其余社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)收入雖有增長(zhǎng)，但年均增幅大都低于9%，與廣州市同期10%以上的年均GDP增速相比存在較大差距。

1.2 集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型動(dòng)力不足

當(dāng)前，“村改居”社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的動(dòng)力并不強(qiáng)，最明顯的例證就是“退二進(jìn)三”和“騰籠換鳥(niǎo)”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策已經(jīng)提出并推進(jìn)多年，但部分社區(qū)還是堅(jiān)持發(fā)展以承載傳統(tǒng)工業(yè)為載體的集體物業(yè)，業(yè)態(tài)低端、經(jīng)營(yíng)粗放，多以庫(kù)房、租賃為主，經(jīng)濟(jì)活力不足，缺乏占地少、附加值高的大項(xiàng)目，發(fā)展后勁明顯不足。同時(shí)，對(duì)已有土地和物業(yè)的升級(jí)改造也動(dòng)力不足。

1.3 社會(huì)公共服務(wù)負(fù)擔(dān)沉重

在實(shí)踐中，集體經(jīng)濟(jì)組織仍然采取股東或股東代表“一人一票”的民主管理機(jī)制，且“社企不分”的老問(wèn)題仍然困擾著集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)了大量的社會(huì)管理事務(wù)和資金投入壓力，無(wú)法從治安、衛(wèi)生、計(jì)生、人口、文化、民政、就業(yè)等諸多社會(huì)管理事務(wù)中脫身。同時(shí)，大量外來(lái)人口的租住也在很大程度上增加了社區(qū)在公共事業(yè)方面的支出，而這些支出主要來(lái)源于集體經(jīng)濟(jì)尤其是經(jīng)聯(lián)社的收入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005-2009年黃埔“村改居”社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的社會(huì)公共福利支出在8000萬(wàn)元左右，2010年接近1億元，2012年達(dá)到了1.16億元。

1.4 現(xiàn)行土地政策制約明顯

集體土地資源是“村改居”社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)得以發(fā)展壯大的基礎(chǔ)。當(dāng)前由于土地資源稀缺性加強(qiáng)，土地政策逐步收緊，用地規(guī)劃調(diào)整審批更加嚴(yán)格，不少“村改居”社區(qū)建于上世紀(jì)80、90年代的集體物業(yè)大都缺乏相應(yīng)的用地報(bào)建和審批手續(xù)，加上轉(zhuǎn)租現(xiàn)象普遍，造成權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜混亂，現(xiàn)在難以辦理產(chǎn)權(quán)證明，致使集體物業(yè)在擴(kuò)大規(guī)模、轉(zhuǎn)型升級(jí)方面遇到明顯的政策瓶頸。

2 原因分析

黃埔“村改居”社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的原因主要表現(xiàn)在經(jīng)營(yíng)形態(tài)、土地集約、體制機(jī)制與人才隊(duì)伍四個(gè)方面。

2.1 出租性的經(jīng)營(yíng)形態(tài)弊端較多

由于歷史原因，各“村改居”社區(qū)以集體用地建設(shè)倉(cāng)庫(kù)、廠房出租的經(jīng)營(yíng)模式為主，簽訂的租賃合同相對(duì)固定、期限較長(zhǎng)，有的達(dá)20年，早期簽訂的甚至達(dá)到50年，且年租金較低，而物業(yè)租賃型的經(jīng)營(yíng)形態(tài)存在諸多弊端。

2.1.1 物業(yè)租賃的主動(dòng)性不強(qiáng)

在物業(yè)租賃中，出租方比較依賴于租賃方，租金的高低和保障強(qiáng)弱以租賃方經(jīng)濟(jì)效益的好壞為前提，如果租賃方經(jīng)濟(jì)效益好那么租金就會(huì)高并且有保證，但是一旦經(jīng)濟(jì)效益不好那么租金保障就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題甚至?xí)沟眉w物業(yè)出現(xiàn)租賃斷檔期，從發(fā)展的角度看，物業(yè)租賃方往往處于較被動(dòng)的地位。

2.1.2 物業(yè)租賃的粘滯性較大

這種粘滯性來(lái)源于兩個(gè)方面，在正常情況下，由于物業(yè)租賃過(guò)程中租賃合同的存在使得集體物業(yè)的租金增加。由于租賃合同的硬性約束存在一定程度的粘滯性，而這種粘滯性是集體經(jīng)濟(jì)收入增長(zhǎng)緩慢的主要原因之一，此外一旦集體物業(yè)由于多方原因出租失敗，比如隨著產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)要求作為空間承載體的集體物業(yè)必須同步進(jìn)行升級(jí)改造，但是往往由于改造成本較高導(dǎo)致“村改居”社區(qū)的改造動(dòng)力不強(qiáng)，最終使得集體物業(yè)的發(fā)展表現(xiàn)出一定粘滯性。

2.1.3 物業(yè)租賃的資源瓶頸明顯

物業(yè)租賃的基礎(chǔ)是所擁有的土地資源，經(jīng)過(guò)多年低效的粗放型發(fā)展，多數(shù)社區(qū)的集體土地基本耗盡，集體物業(yè)量的增長(zhǎng)已經(jīng)出現(xiàn)瓶頸，沒(méi)有更多的土地來(lái)建設(shè)新的集體物業(yè)，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就步入了明顯的瓶頸階段，集體經(jīng)濟(jì)收入的進(jìn)一步增長(zhǎng)就只能依賴于土地升值和已有物業(yè)的升級(jí)改造。

2.2 土地開(kāi)發(fā)利用集約程度較低

長(zhǎng)期以來(lái)，社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)粗放，大多數(shù)集體土地開(kāi)發(fā)利用的集約程度偏低。

2.2.1 早期開(kāi)發(fā)雜亂無(wú)序

由于缺乏發(fā)展規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，開(kāi)發(fā)建設(shè)雜亂無(wú)序，加上自然環(huán)境的限制，社區(qū)土地集約化程度不高。如，廟頭社區(qū)雖有不少空置用地和農(nóng)用地，但東有隔墻路輸油管線，西有高壓走廊，南有黃埔電廠，北有黃埔化工廠、東風(fēng)化工廠和龍頭山森林公園等，使可利用地塊無(wú)法連成一片，土地集約程度較低。

2.2.2 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后

雖然已轉(zhuǎn)制10年，但各“村改居”社區(qū)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施仍然很薄弱，一定程度上限制了社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如夏園社區(qū)擬在東邊培育和發(fā)展一條新商業(yè)街，促進(jìn)中小商業(yè)經(jīng)營(yíng)，增加居民收入，然而天一居路涵洞口向北延伸至廣深公路以西塘邊路口的路段并不暢通，制約了新商業(yè)街的發(fā)展。

2.2.3 用地規(guī)劃制約明顯

現(xiàn)有可開(kāi)發(fā)利用的集體土地由于區(qū)位、環(huán)境條件相對(duì)較差，絕大多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)受到用地規(guī)劃的制約和影響，提升空間有限。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少公司表示，現(xiàn)時(shí)他們租用的廠房面積有限，已影響和制約了其后續(xù)發(fā)展，迫使企業(yè)考慮搬遷異地謀求發(fā)展。

2.3 現(xiàn)有體制機(jī)制的制約性明顯

在制約“村改居”社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的諸多因素中，體制機(jī)制方面也表現(xiàn)的較為突出。

2.3.1 政府層面對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)力量薄弱

目前區(qū)職能部門對(duì)口“村改居”社區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的是區(qū)農(nóng)業(yè)園林局，但是由于受人力、財(cái)力限制，區(qū)農(nóng)業(yè)園林局對(duì)“村改居”社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)重點(diǎn)放在“村改居”社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)收支和集體資產(chǎn)監(jiān)管上面。此外，街道在指導(dǎo)服務(wù)“村改居”社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中也受到人力制約，作用不強(qiáng)。

2.3.2 發(fā)展的歷史欠賬和現(xiàn)行政策體制的矛盾突出

比如，建于上世紀(jì)90年代的廟頭綜合市場(chǎng)大樓由于報(bào)建手續(xù)不全等原因，無(wú)法辦理產(chǎn)權(quán)證，難以招進(jìn)大型商業(yè)項(xiàng)目；建于上世紀(jì)70、80年代的“四公頃”工業(yè)區(qū)和廟頭工業(yè)區(qū)由于手續(xù)不全、資金缺乏等，舊有物業(yè)存在著產(chǎn)業(yè)置換難的問(wèn)題，盤活土地困難重重。

2.3.3 “村改居”社區(qū)的轉(zhuǎn)制不徹底

“村改居”社區(qū)早先的“村改居”主要是將村民的戶籍身份由農(nóng)村戶口變?yōu)槌鞘袘艨?，沒(méi)有將“村改居”社區(qū)社會(huì)公共服務(wù)管理職能與“村改居”社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行有效分割，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)承擔(dān)了本應(yīng)由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的社區(qū)公共服務(wù)管理支出，造成集體經(jīng)濟(jì)組織受到的行政干預(yù)較多，難以向高效運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)代股份制企業(yè)轉(zhuǎn)變，不能更好的進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。

2.4 集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)人才隊(duì)伍偏弱

“村改居”社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)人才隊(duì)伍整體偏弱是導(dǎo)致“村改居”社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足的又一重要原因。

2.4.1 運(yùn)營(yíng)隊(duì)伍來(lái)源比較單一

目前，“村改居”社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)人員主要是本社區(qū)的居民選舉出來(lái)的代表，整體素質(zhì)不高，發(fā)展理念不夠先進(jìn)、發(fā)展視野也不夠?qū)掗煟咝н\(yùn)營(yíng)社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)資源的思路和辦法不多。

2.4.2 三年任期制影響了運(yùn)營(yíng)隊(duì)伍的穩(wěn)定性

原先三年一次的換屆選舉對(duì)多數(shù)“村改居”社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)隊(duì)伍的穩(wěn)定性造成了沖擊，不少運(yùn)營(yíng)人員由于擔(dān)心下一屆不能被選舉出來(lái)而無(wú)法專注于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.4.3 政府指導(dǎo)支持集體經(jīng)濟(jì)的人力投入不夠

“村改居”社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)是公有制經(jīng)濟(jì)的重要形式之一，政府有關(guān)職能部門尤其是街道肩負(fù)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)其發(fā)展的重要職能，但是目前政府在此方面的人力資源投入尚待加強(qiáng)。

3 對(duì)策建議

黃埔“村改居”社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)所遇到的發(fā)展困局是廣州“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展困局的縮影，具有一定的代表性。針對(duì)目前發(fā)展遇到的困局，筆者提出以下四個(gè)方面的建議措施，以期對(duì)“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供參考，助力廣州新型城市化發(fā)展。

3.1 規(guī)劃先行，突出社區(qū)自身特色

3.1.1 加快制定“區(qū)級(jí)規(guī)劃”以突出趨勢(shì)性

緊密結(jié)合廣州新型城市化“1+15”政策體系和區(qū)委九屆三次全會(huì)通過(guò)的“1+11”政策體系的相關(guān)發(fā)展思路和戰(zhàn)略部署，加快制定出黃埔“村改居”社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“區(qū)級(jí)規(guī)劃”，明確發(fā)展方向、發(fā)展思路、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展階段、支撐項(xiàng)目和保障政策等，以統(tǒng)籌新型城市化發(fā)展條件下的黃埔“村改居”社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.1.2 重新調(diào)整“社區(qū)規(guī)劃”以突出特色性

“村改居”社區(qū)的區(qū)位特點(diǎn)、資源稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)各有不同，要從每個(gè)社區(qū)的實(shí)際情況出發(fā)，對(duì)已有規(guī)劃做出適當(dāng)調(diào)整，制定具有各自特色的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。如，夏園社區(qū)可以依托將軍山工業(yè)物流園區(qū)，加快開(kāi)發(fā)臨近土地資源提供配套設(shè)施，培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)；長(zhǎng)洲社區(qū)可以憑借豐厚的歷史文化資源和優(yōu)美的自然生態(tài)環(huán)境，著重打造特色休閑旅游產(chǎn)業(yè)。

3.2 兩只手硬，監(jiān)管盤活齊抓并舉

3.2.1 監(jiān)管好集體資產(chǎn)

創(chuàng)新集體資產(chǎn)管理交易模式和財(cái)務(wù)監(jiān)控工作。黃埔目前正在探索建立“全區(qū)統(tǒng)一、分級(jí)負(fù)責(zé)、下管一級(jí)、動(dòng)態(tài)監(jiān)督”的集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)管理交易平臺(tái)和財(cái)務(wù)監(jiān)控平臺(tái)（簡(jiǎn)稱“兩個(gè)平臺(tái)”建設(shè)），同時(shí)在“村改居”社區(qū)建立資產(chǎn)交易站。目前，已經(jīng)成立了黃埔區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)和財(cái)務(wù)服務(wù)中心，為正科級(jí)公益一類事業(yè)單位；制定了《黃埔區(qū)“村改居”社區(qū)集體資產(chǎn)管理交易操作規(guī)則（試行）》；完成了黃埔區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)管理交易系統(tǒng)和財(cái)務(wù)監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè)，“兩個(gè)平臺(tái)”建設(shè)試點(diǎn)工作已全面完成，現(xiàn)正在全區(qū)鋪開(kāi)。

3.2.2 要盤活集體資產(chǎn)

充分利用“三舊”改造政策，加強(qiáng)引導(dǎo)“三舊”項(xiàng)目改造方向，加快“退二進(jìn)三”步伐，合理配置居住與商業(yè)物業(yè)比例，集約利用“三舊”改造項(xiàng)目載體引進(jìn)發(fā)展服務(wù)業(yè)項(xiàng)目，給予集體經(jīng)濟(jì)有效的政策支持，積極有效地盤活現(xiàn)有土地資源，并加緊完善“村改居”社區(qū)用地手續(xù)。如夏園社區(qū)，可探索閑置地塊開(kāi)發(fā)方法，理順閑置土地的用地關(guān)系，為早日盤活閑置土地資源創(chuàng)造條件。

3.3 積極探索，創(chuàng)新發(fā)展體制機(jī)制

3.3.1 以“社企分開(kāi)”改革為契機(jī)推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織的股份制公司改革

要積極爭(zhēng)取市財(cái)政支持，加速推進(jìn)“社企分開(kāi)”改革，選取部分“村改居”社區(qū)進(jìn)行股份制公司改革試點(diǎn)，制定黃埔“村改居”社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織改革規(guī)劃。在2012年“村改居”社區(qū)“社企分開(kāi)”改革基本實(shí)現(xiàn)“五個(gè)分開(kāi)”的基礎(chǔ)上，繼續(xù)深化改革，逐步剝離集體經(jīng)濟(jì)組織的社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)職能，使集體經(jīng)濟(jì)組織董事會(huì)成員能集中精力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。繼續(xù)加大財(cái)政對(duì)“村改居”社區(qū)的投入，逐步減輕集體經(jīng)濟(jì)組織投入社會(huì)公共管理費(fèi)用的負(fù)擔(dān)。

3.3.2 以打造社區(qū)聯(lián)合發(fā)展集團(tuán)為突破不斷探索集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)新模式

鼓勵(lì)各“村改居”社區(qū)充分利用資金優(yōu)勢(shì)或土地優(yōu)勢(shì)或資源優(yōu)勢(shì)進(jìn)行互補(bǔ)性的合作發(fā)展。短期內(nèi)，通過(guò)成立聯(lián)合項(xiàng)目公司的形式，實(shí)現(xiàn)社區(qū)間的兩兩合作；長(zhǎng)期看，逐步實(shí)現(xiàn)多社區(qū)的聯(lián)合發(fā)展，打造出一批以現(xiàn)代股份制公司形式運(yùn)轉(zhuǎn)的黃埔“村改居”社區(qū)聯(lián)合發(fā)展集團(tuán)，形成黃埔“村改居”社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的亮麗風(fēng)景線。此外，要在街道設(shè)立指導(dǎo)協(xié)調(diào)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的部門并配備專業(yè)人員，強(qiáng)化街道指導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，協(xié)調(diào)社區(qū)間的聯(lián)合發(fā)展。

3.4 內(nèi)培外引，強(qiáng)化運(yùn)營(yíng)人才隊(duì)伍

3.4.1 加強(qiáng)內(nèi)部挖掘培養(yǎng)

可以面向全區(qū)各機(jī)關(guān)單位、街道、“村改居”社區(qū)遴選優(yōu)秀經(jīng)營(yíng)性人才充實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)營(yíng)隊(duì)伍，遴選出來(lái)的公務(wù)員、事業(yè)編制內(nèi)人員以區(qū)專職部門派駐人員的身份進(jìn)入運(yùn)營(yíng)隊(duì)伍，其他身份人員以企業(yè)聘用合同形式進(jìn)入集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營(yíng)隊(duì)伍。同時(shí)，要注意人才隊(duì)伍的梯隊(duì)建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)優(yōu)秀后備人才的培養(yǎng)使用。

3.4.2 注重外部引進(jìn)任用

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革在大幅提高經(jīng)濟(jì)效率的同時(shí)鍛造出了一大批高素質(zhì)的經(jīng)營(yíng)管理人才，“村改居”社區(qū)可以根據(jù)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求加以引進(jìn)。建議由人社部門利用已有資源構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)人才交流信息平臺(tái)，為社會(huì)上的高素質(zhì)經(jīng)營(yíng)人才和“村改居”社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)組織提供專門的、規(guī)范的招聘和求職服務(wù)。

3.4.3 建立規(guī)范的人力資源管理制度

從現(xiàn)代股份制公司的改革方向來(lái)看，規(guī)范的人力資源管理制度是集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)人才隊(duì)伍穩(wěn)定、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的制度保障，集體經(jīng)濟(jì)組織可以效仿現(xiàn)代股份制公司逐步建立具有自身特色的人力資源管理制度。