生態(tài)文明建設(shè)視域下公眾參與行政決策的法律路徑

王 越，費(fèi)艷穎

(大連理工大學(xué) 人文與社會科學(xué)學(xué)部，遼寧 大連 116024)

許多國家在法律中規(guī)定了行政決策中的公眾參與原則。公眾參與生態(tài)文明建設(shè)行政決策不但得到了許多國家的認(rèn)可，在國際上也獲得了普遍認(rèn)可，并將其列為生態(tài)文明建設(shè)政策的重要內(nèi)容之一。根據(jù)我國法律，公眾有權(quán)行使參與權(quán)，參與行政決策的制定和實(shí)施，但是法律的不完善影響了實(shí)踐中公眾參與行政決策的順利進(jìn)行。在大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代背景下，有必要完善公眾參與行政決策的法律路徑，充分發(fā)揮公眾參與的作用。這樣既有助于提高生態(tài)文明建設(shè)行政決策的科學(xué)性和合理性，又有助于從源頭預(yù)防環(huán)境破壞和生態(tài)污染等不利于生態(tài)文明建設(shè)行為的發(fā)生，早日實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)。

一、參與行政決策的含義和價(jià)值

參與行政決策，即參與行政決策的制定和實(shí)施過程，是指公眾在政策、計(jì)劃以及建設(shè)項(xiàng)目決策制定和實(shí)施過程中的參與。行政決策制定過程中的參與是政府或生態(tài)文明建設(shè)行政機(jī)關(guān)在制定生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)政策、規(guī)劃或進(jìn)行開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目可行性論證時(shí)，征詢公眾意見的一種機(jī)制［1］。公眾參與行政決策的制定和實(shí)施不僅使得該項(xiàng)決策更加符合公眾的切身利益，也是行政決策科學(xué)化的保障，同時(shí)還是行政決策民主化的要求。

在實(shí)踐中，對生態(tài)文明建設(shè)會產(chǎn)生重大影響的，直接影響公眾的生態(tài)環(huán)境權(quán)利的，不僅是法律的制定和實(shí)施，而且還包括對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響的具體項(xiàng)目和發(fā)展規(guī)劃的制定和實(shí)施。公眾每天生活在生態(tài)環(huán)境當(dāng)中，因此，任何與生態(tài)文明建設(shè)行為有關(guān)的行政決策，公眾當(dāng)之無愧地享有權(quán)利參與其中。公眾作為環(huán)境權(quán)的享有者，有權(quán)參與與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的各項(xiàng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃以及各種政策、規(guī)劃、規(guī)劃的制定過程，并監(jiān)督上述行政決策在實(shí)踐中的實(shí)施情況，自始至終參與到國家生態(tài)文明建設(shè)的預(yù)測和行政決策全過程。同時(shí)，由于生態(tài)文明建設(shè)行政決策往往涉及復(fù)雜的科學(xué)技術(shù)問題，提高了此類行政決策的風(fēng)險(xiǎn)，為保證生態(tài)文明建設(shè)行政決策的合理性和科學(xué)性，需要建立制衡行政權(quán)力的機(jī)制。公眾參與生態(tài)文明建設(shè)行政決策不僅有利于增強(qiáng)決策的公平性，使行政決策過程盡可能公開和民主，賦予處于弱勢地位的群體在政府行政決策過程中的發(fā)言權(quán)，又可以為行政機(jī)關(guān)作出科學(xué)的行政決策提供重要的信息［2］。因此，綜合決策部門或生態(tài)文明建設(shè)行政機(jī)關(guān)在制定相關(guān)政策、規(guī)劃、計(jì)劃或進(jìn)行開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的可行性論證時(shí)，應(yīng)吸收公眾參與，公眾不認(rèn)可的政策、規(guī)劃、計(jì)劃不能出臺，公眾不認(rèn)可的項(xiàng)目不能投產(chǎn)。

二、生態(tài)文明建設(shè)視域下行政決策公眾參與的法律依據(jù)和實(shí)踐

《環(huán)境影響評價(jià)法》第5 條規(guī)定，國家鼓勵(lì)“公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評價(jià)”。2008年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》明確要求，市縣兩級政府凡是與重大公共利益和公眾切身利益相關(guān)的行政決策作出前都應(yīng)該舉行聽證會。隨后很多省市都結(jié)合自身實(shí)際出臺了落實(shí)重大行政決策聽證制度的實(shí)施辦法和實(shí)施細(xì)則等地方法規(guī)，更為細(xì)致地規(guī)定了公眾參與行政決策的程序和權(quán)利。2012年10月29日，江蘇省環(huán)境保護(hù)廳發(fā)布《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保公眾參與的意見》，要求建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)必須進(jìn)行聽證，賦予了公眾參與環(huán)境影響評價(jià)調(diào)查審核的權(quán)利，明確聽證會代表的組成必須要有持不同意見的人員，并復(fù)核重大、敏感、熱點(diǎn)項(xiàng)目，以及規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)聽證等的公眾參與情況。這些都為生態(tài)文明建設(shè)視域下公眾參與行政決策提供了法律依據(jù)，防止行政決策中的公眾參與淪為形式化的程序過場。

在生態(tài)文明建設(shè)行政決策公眾參與實(shí)踐中，在一些對公眾生態(tài)環(huán)境利益有重大影響的生態(tài)環(huán)境事件中，行政決策中的公眾參與對行政決策內(nèi)容產(chǎn)生了直接影響［3］，甚至影響了一些行政法規(guī)的修改，為生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)行政決策的科學(xué)制定和順利實(shí)施奠定了良好的基礎(chǔ)。例如，廣大公眾在2005年圓明園防滲工程聽證會中的積極參與，提供了眾多有價(jià)值的意見和建議，很好地解決了工程設(shè)計(jì)和施工問題。2007年西部水電開發(fā)之爭中，眾多專家學(xué)者和NGO 的參與提供了多種信息和多種聲音，促進(jìn)了水電開發(fā)、建設(shè)大壩問題上的科學(xué)決策。2007年廈門PX 事件更體現(xiàn)了公眾在行政決策參與中的力量，由于公眾強(qiáng)烈的反對，最終使得該項(xiàng)目遷出廈門。隨著行政決策中公眾參與重要性的凸顯，環(huán)境保護(hù)部西南督查中心負(fù)責(zé)人在2012 西南地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目管理工作會上聲明:要加大公眾參與力度，對于存在公眾參與范圍過小、代表性差等問題的建設(shè)項(xiàng)目，一律不予受理和審批［4］。2013年6月5日，網(wǎng)友微博舉報(bào)兩單位環(huán)境影響評價(jià)文件與事實(shí)不符，山東省環(huán)境保護(hù)廳在全省范圍內(nèi)對編制單位和審批部門進(jìn)行通報(bào)批評，責(zé)令環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告編制單位限期整改，在省廳通過整改驗(yàn)收之前，省內(nèi)各級環(huán)境保護(hù)部門都不得受理該兩公司編制的環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告［5］。

生態(tài)文明建設(shè)視域下公眾參與相關(guān)行政決策是一種較深、較高層次的參與。如果政府出臺的法規(guī)、政策或者政府進(jìn)行的一些大型開發(fā)項(xiàng)目不符合生態(tài)文明建設(shè)理念或者造成生態(tài)環(huán)境破壞，那么這種不良影響較之個(gè)別企業(yè)的污染行為其危害更大、周期更長。因此如果在行政決策方面能多聽取群眾意見，無疑可以增加行政決策的科學(xué)性，起到抵制污染發(fā)生的預(yù)防作用。

三、中國生態(tài)文明建設(shè)視域下公眾參與行政決策存在的問題

1.公眾參與行政決策的程度不高且法律保障不力

與公眾參與較為發(fā)達(dá)的國家比較，我國的公眾參與內(nèi)容相對狹小，公眾參與的領(lǐng)域很少觸及和延伸至生態(tài)文明建設(shè)行政決策，對公眾介入行政決策制定和實(shí)施過程沒有加以應(yīng)有的重視。在我國生態(tài)文明建設(shè)各項(xiàng)活動(dòng)中，維權(quán)救濟(jì)是公眾參與的主要內(nèi)容表現(xiàn)。對于生態(tài)文明建設(shè)行政機(jī)關(guān)的一般行政決策，公眾介入的比例也較低，且在行政決策中參與的層次較低，主要表現(xiàn)為參加環(huán)境影響評價(jià)聽證會，屬于初級層次的參與?？梢姡壳拔覈妼τ谛姓Q策這種生態(tài)文明建設(shè)的源頭內(nèi)容參與程度不足，對于生態(tài)文明建設(shè)行政機(jī)關(guān)一般行政決策的制定和實(shí)施等中級層次與高級層級的參與，公眾介入的比例較低。

由于生態(tài)文明建設(shè)中公眾行政決策參與程度不夠，生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)行政決策往往呈現(xiàn)出“專家決定論”和“政治干預(yù)論”兩種極端的做法:要么訴諸科技權(quán)威，將行政決策問題簡化成科技問題，造成一切看專家怎么說的專家制;要么只考慮經(jīng)濟(jì)效益或者容忍政治干預(yù)謀求升遷機(jī)會的政治干預(yù)制。而這兩種做法恰恰容易對生態(tài)環(huán)境造成巨大危害，因?yàn)檫@些宏觀的生態(tài)文明建設(shè)行政決策涉及的范圍廣、影響大，如果缺少公眾的參與和監(jiān)督，其行政決策失誤的比例無疑是較高的。

大部分公眾參與行政決策的相關(guān)程序都是任意性規(guī)定，并非法律的強(qiáng)制性規(guī)定。而且，在生態(tài)文明建設(shè)行政決策過程中，是否允許公眾參與完全取決于決策者的執(zhí)政理念，主要由行政機(jī)關(guān)或部門自由決定;是否采納公眾意見和建議則屬于生態(tài)文明建設(shè)行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的范圍，實(shí)際執(zhí)行的比較隨意，主觀性強(qiáng)。即使有部分決策部門采取聽證會形式吸納公眾參與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)行政決策，但是由決策機(jī)關(guān)自己組織聽證會、遴選參會代表、過程保密等行為普遍存在。公眾參與的自愿性、廣泛性、代表性不能得到保障，雙方根本不可能平等地、真誠地協(xié)商一致，參與流于形式，導(dǎo)致決策機(jī)關(guān)將公眾參與視為累贅，對公眾參與行政決策重視不夠，將聽證會變成決策部門發(fā)言的報(bào)告會，聽證會被演變成證明行政決策民主、程序合法的證據(jù)。此時(shí)，公眾雖然參與了行政決策，卻根本無法“暢所欲言”，從而挫傷了公眾行政決策參與的積極性。這既大大削弱了公眾參與制度對于科學(xué)決策的推動(dòng)作用，又制約了公眾參與行政決策權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

2.公眾參與行政決策的領(lǐng)域有限且介入時(shí)間較晚

目前我國生態(tài)文明建設(shè)視域下的公眾參與，不但行政決策這種源頭參與程度不足，而且行政決策參與領(lǐng)域也不均衡。對于行政決策過程中的公眾參與，目前我國僅在《環(huán)境影響評價(jià)法》《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》中作了比較細(xì)致規(guī)定，且適用范圍主要限于建設(shè)項(xiàng)目和專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)境影響評價(jià)，而不是生態(tài)文明建設(shè)行政機(jī)關(guān)的一般行政決策。

盡管近幾年來，一些生態(tài)文明建設(shè)行政機(jī)關(guān)開始實(shí)行行政決策聽證，使一部分公眾能以參加聽證會的形式參與到行政決策中來，但只有少數(shù)生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)行政決策舉行聽證會，且主要表現(xiàn)為環(huán)境影響評價(jià)聽證會，范圍十分有限。即使在我國公眾參與領(lǐng)域比較集中的環(huán)境影響評價(jià)領(lǐng)域，公眾介入環(huán)境影響評價(jià)的階段依然顯得較晚［6］。在第一階段，也就是立項(xiàng)階段，尚未有任何關(guān)于公眾參與的規(guī)定。由于在立項(xiàng)階段公眾無法參與其中，從而導(dǎo)致了公眾不能及時(shí)、準(zhǔn)確掌握項(xiàng)目有關(guān)信息，在其后參與環(huán)境影響評價(jià)過程中就很難提出較為合理的建議，并明確表達(dá)個(gè)人觀點(diǎn)。而公眾參與時(shí)段“滯后”產(chǎn)生的效應(yīng)，也難以使公眾認(rèn)識到參與行政決策的重要性，在填寫調(diào)查表時(shí)應(yīng)付了事，使環(huán)境影響評價(jià)中的公眾參與流于形式。

總之，目前除環(huán)境影響評價(jià)公眾參與有法可依外，現(xiàn)行法律和行政法規(guī)中還未見有公眾參與行政決策的具體實(shí)施辦法，且在環(huán)境影響評價(jià)方面公眾介入時(shí)機(jī)較晚，介入的階段較少。在這種公眾參與行政決策領(lǐng)域有限的情況下，很難保證生態(tài)文明建設(shè)行政決策能夠真正反映民意、集中民智，行政決策的質(zhì)量和正當(dāng)性大打折扣，同時(shí)也為行政決策的實(shí)施帶來了阻力。

因此，我國生態(tài)文明建設(shè)活動(dòng)中公眾參與的內(nèi)容必須進(jìn)一步擴(kuò)大，注意加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)中公眾行政決策參與的程度，將公眾參與內(nèi)容的重點(diǎn)從維權(quán)救濟(jì)那種末端參與轉(zhuǎn)移到行政決策參與這種源頭參與層面上來，大力發(fā)揮公眾在生態(tài)文明建設(shè)行政決策制定和實(shí)施方面的積極作用，減少環(huán)境污染、生態(tài)破壞等不利于生態(tài)文明建設(shè)行為的發(fā)生。

四、生態(tài)文明建設(shè)視域下公眾參與行政決策的法律路徑

雖然個(gè)人和生態(tài)文明建設(shè)NGO 有參與行政決策的權(quán)利，但是法律通常僅進(jìn)行原則性的規(guī)定，實(shí)踐中公眾參與行政決策的權(quán)利很難得以實(shí)現(xiàn)。因此，要從法律上保障行政決策中公眾參與的具體地位和權(quán)利，充分發(fā)揮公眾參與的作用，加速生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程。

1.明確公眾參與制定行政決策的合法地位

公眾基于憲法、立法法和環(huán)境保護(hù)法等法律享有參與行政決策的權(quán)利，公眾有權(quán)利在行政決策的制定過程中行使該項(xiàng)權(quán)利，并且該權(quán)利的行使理應(yīng)得到生態(tài)文明建設(shè)行政機(jī)關(guān)和法律的支持與配合。生態(tài)文明建設(shè)NGO 作為公眾的代表，可以收集大量關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)行政決策中存在問題的信息，這些信息絕大部分是與公眾切身利益密切相關(guān)并且迫切需要在行政決策中予以考慮的。在行政決策的制定過程中，NGO 還可以運(yùn)用其科學(xué)技術(shù)和法律方面的專業(yè)知識，對行政決策可能給生態(tài)環(huán)境帶來的影響進(jìn)行分析，并對行政決策提出科學(xué)與合理的建議，避免不理性的盲目參與。明確個(gè)人和生態(tài)文明建設(shè)NGO 在生態(tài)文明建設(shè)行政決策制定環(huán)節(jié)進(jìn)行參與的合法地位，有利于公眾把相關(guān)信息、意見、訴求、建議匯報(bào)給決策部門，便于決策部門清楚地了解公眾的心聲。因此，應(yīng)賦予生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)政策、計(jì)劃、方案制定過程中公眾參與的合法地位，確保生態(tài)文明建設(shè)行政決策制定的科學(xué)性與實(shí)效性。

2.明確公眾參與實(shí)施行政決策的合法地位

生態(tài)文明建設(shè)行政決策的實(shí)施直接影響著行政決策效力領(lǐng)域內(nèi)廣大公眾的切身利益，根據(jù)環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)信托理論，廣大公眾作為信托人，當(dāng)然有權(quán)利參與行政決策的實(shí)施，監(jiān)督作為受托人的政府的行為。并且根據(jù)馬克思主義參與思想，廣大公眾也是實(shí)施行政決策的當(dāng)然主體，有權(quán)參與到行政決策的執(zhí)行和檢查等實(shí)施過程。生態(tài)文明建設(shè)NGO 作為公眾的一種組織形式，它最貼近廣大公眾、熟悉普通公眾，最能反映底層公眾的利益和愿望，并有專業(yè)技能，因而對制定的政策、專項(xiàng)規(guī)劃等行政決策都可以充當(dāng)公眾的代言人，并理性地對行政決策執(zhí)行和監(jiān)督提出科學(xué)合理的意見和建議。為了落實(shí)公眾在行政決策實(shí)施過程的參與權(quán)，應(yīng)當(dāng)賦予政策、計(jì)劃、方案的執(zhí)行、監(jiān)督和檢查過程中公眾參與的合法地位，并創(chuàng)建生態(tài)文明建設(shè)執(zhí)法部門與公眾尤其是生態(tài)文明建設(shè)NGO執(zhí)法行為聯(lián)動(dòng)制度。這一系列制度的確立，不但可以形成對生態(tài)破壞、環(huán)境污染行為的監(jiān)管，還可以形成對生態(tài)文明建設(shè)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，制約權(quán)力過度集中導(dǎo)致的濫用職權(quán)或不作為現(xiàn)象的發(fā)生，及時(shí)中止可能危害公眾切身利益和國家長遠(yuǎn)生態(tài)環(huán)境利益行政決策的實(shí)施，減小甚至防止環(huán)境污染、生態(tài)破壞等不利于生態(tài)文明建設(shè)情形的發(fā)生。

國際上，生態(tài)文明建設(shè)視域下的公眾參與是生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域民主化的表現(xiàn)之一，充分保障生態(tài)文明建設(shè)行政決策中的公眾參與權(quán)，也是貫徹民主行政的重要方式。因此，賦予公眾參與生態(tài)文明建設(shè)行政決策的權(quán)利，廣泛聽取公眾的意見和不同利益群體的訴求，不但可以使生態(tài)文明建設(shè)行政決策真正體現(xiàn)公眾的利益，也為生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)行政決策更加科學(xué)化與民主化提供了保障。

［1］陳開琦.公民環(huán)境參與權(quán)論［J］. 云南師范大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會科學(xué)版，2010(5):61－67.

［2］王越，費(fèi)艷穎. 生態(tài)文明建設(shè)公眾參與機(jī)制研究［J］.新疆社會科學(xué)，2013(5):121－125.

［3］王玉華.基于公眾參與視角的環(huán)境群體性事件［J］.經(jīng)濟(jì)師，2014(6):39－41.

［4］項(xiàng)目環(huán)評公眾參與范圍過小一律不予審批［EB/OL］.(2012－12－29)［2014－10－10］.http://www.ppeia.com/news.asp?id=317.

［5］山東通報(bào)兩單位環(huán)評造假 網(wǎng)民微博舉報(bào)詳情公布［EB/OL］.(2013－12－18)［2014－10－10］. http://www.ppeia.com/news.asp?id=323.

［6］胡仙芝.“聽證會”如何才能在中國扎根 聽證亂象與公眾參與危機(jī)［J］.人民論壇，2013(15):36－38.