對(duì)健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度問題的幾點(diǎn)思考

張艷娥

(西安財(cái)經(jīng)學(xué)院，陜西 西安710100)

十八大報(bào)告首次提出“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”，強(qiáng)調(diào)“要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，深入進(jìn)行專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，積極開展基層民主協(xié)商，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。把協(xié)商民主作為推進(jìn)中國(guó)民主政治建設(shè)的一個(gè)方面單獨(dú)成段地正式寫進(jìn)黨代會(huì)報(bào)告，這還是第一次。社會(huì)主義協(xié)商民主是國(guó)家基本制度層面上的民主形式和制度安排，其健全和發(fā)展對(duì)于完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系、推進(jìn)政治體制改革具有重要的影響和作用。

一、協(xié)商民主在中國(guó)政治實(shí)踐中的發(fā)展及理論提煉過程

協(xié)商民主作為中國(guó)特色民主的重要形式和內(nèi)容由來已久，早在新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨就對(duì)協(xié)商民主進(jìn)行了探討與實(shí)踐，在同其他黨派團(tuán)體的合作中形成了協(xié)商民主思想和黨派間協(xié)商實(shí)踐。中華人民共和國(guó)成立，正式確立了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，協(xié)商民主制度得到實(shí)施。改革開放后，在黨的政治生活以及政治文明建設(shè)實(shí)踐中，開始越來越多的注重協(xié)商民主的理論發(fā)展。十三大報(bào)告就明確提出要“健全社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度”，“正確處理和協(xié)調(diào)各種不同的社會(huì)利益和矛盾，是社會(huì)主義條件下的一個(gè)重大課題。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的工作，只有建立在傾聽群眾意見的基礎(chǔ)上，才能切合實(shí)際，避免失誤”。［1］同時(shí)提出，“要進(jìn)一步發(fā)揮現(xiàn)有協(xié)商對(duì)話渠道的作用，注意開辟新的渠道”。［1］

在隨后的政治實(shí)踐中，探討協(xié)商民主的制度化建設(shè)成為一種方向。2007年《中國(guó)的政黨制度》白皮書中對(duì)中國(guó)多黨合作政治協(xié)商制度的功能價(jià)值進(jìn)行了全面深刻的分析。2011年中辦16號(hào)文件《中共政協(xié)全國(guó)委員會(huì)黨組“關(guān)于中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見”貫徹落實(shí)情況的報(bào)告》中正式提出“社會(huì)主義協(xié)商民主”的科學(xué)概念。黨的十八大對(duì)“社會(huì)主義協(xié)商民主制度化”的思想論斷，是我們黨深入思考中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展的合理邏輯，是對(duì)我國(guó)民主政治制度創(chuàng)新深思熟慮的結(jié)果。

二、正確把握社會(huì)主義協(xié)商民主的基本內(nèi)涵

從運(yùn)行層次看，社會(huì)主義協(xié)商民主涉及三個(gè)層面:一是協(xié)商主體，多元性、基本利益一致性、平等性是社會(huì)主義協(xié)商主體的基本特點(diǎn)。二是協(xié)商渠道。國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)中人代會(huì)運(yùn)行中的協(xié)商，人民政協(xié)參政議政、民主監(jiān)督協(xié)商以及基層政府與社會(huì)溝通等是中國(guó)社會(huì)主義格局中協(xié)商民主的主要渠道。三是協(xié)商內(nèi)容。2004年《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》中指出“國(guó)家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問題”都是人民政治協(xié)商的涵蓋內(nèi)容，當(dāng)然實(shí)踐中不同層級(jí)的協(xié)商在內(nèi)容上會(huì)有所區(qū)別。

從制度體系構(gòu)成角度看，應(yīng)重點(diǎn)把握三點(diǎn):一是區(qū)分“制度”與“形式”的關(guān)系。作為民主的一種形式，協(xié)商民主與選舉民主一樣都是為實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的人民民主而服務(wù)的。作為制度，協(xié)商民主同時(shí)是中國(guó)特色社會(huì)主義基本政治制度的重要組成部分，這是十八大把社會(huì)主義協(xié)商民主和制度建設(shè)聯(lián)系起來講的重要考慮。二是區(qū)分“協(xié)商民主制度”與“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”的關(guān)系。十八大報(bào)告中提出“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”是比多黨合作和政治協(xié)商制度涵蓋范圍更廣的概念，是一個(gè)包含多層次、多領(lǐng)域、多渠道的制度體系。三是準(zhǔn)確把握協(xié)商民主的社會(huì)主義性質(zhì)。社會(huì)主義語境中的協(xié)商民主基于其立足的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、制度體系框架的不同，具有自身獨(dú)特的特點(diǎn)。從協(xié)商民主的主體、形式、制度、途徑等方面與西方協(xié)商民主制度都存在很大的差異。

三、協(xié)商民主制度化建設(shè)在中國(guó)政治格局中具有重要價(jià)值

1.健全協(xié)商民主制度是中國(guó)社會(huì)主義民主政治自我完善的重要機(jī)制。“社會(huì)主義民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主，協(xié)商民主充分體現(xiàn)了社會(huì)主義民主的真實(shí)性、廣泛性、包容性”。［2］隨著改革開放的深入發(fā)展，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，出現(xiàn)了多種經(jīng)濟(jì)成分、分配方式、就業(yè)形式，存在著多階層、多黨派、多民族、多宗教的格局，人們的思想活動(dòng)表現(xiàn)為獨(dú)立性、選擇性、多變性和差異性，在價(jià)值取向和行為方式方面趨于復(fù)雜化。在這種情況下，我們首先需要高度重視選舉民主的發(fā)展，我國(guó)選舉民主的現(xiàn)有框架還不能充分滿足人民的新期待。但是單一選舉民主是不夠的，單純選舉民主具有重程序、輕結(jié)果等內(nèi)在弊端，協(xié)商民主形式能很好地彌補(bǔ)其不足。黨的十八大報(bào)告提出“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”，把協(xié)商民主作為推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展的重要方面和社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，這是一種有遠(yuǎn)見的設(shè)計(jì)安排。協(xié)商民主與選舉民主的互補(bǔ)互促、協(xié)調(diào)分工，是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的合理路徑選擇，也使黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的中國(guó)民主實(shí)踐有了切實(shí)有效的制度基礎(chǔ)和運(yùn)行機(jī)制。

2.健全協(xié)商民主制度將為中國(guó)的民主化發(fā)展釋放出更多的參與空間。公民有序的政治參與是社會(huì)主義民主的核心內(nèi)容。今天的社會(huì)發(fā)展需要國(guó)家在承認(rèn)利益多樣化的前提下，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要問題和人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題進(jìn)行協(xié)商討論，在協(xié)商中深化認(rèn)識(shí)，增進(jìn)理解，形成共識(shí)。以黨內(nèi)民主為核心，以選舉民主和協(xié)商民主為兩翼，以基層民主為補(bǔ)充，這種自上而下與自下而上相結(jié)合的民主路徑必將極大地開辟中國(guó)社會(huì)主義民主政治的發(fā)展空間。十八大報(bào)告將“健全社會(huì)主義協(xié)商制度”單獨(dú)成段，在高度上是超越以往黨代會(huì)文件將協(xié)商民主發(fā)展限定于人民政協(xié)這一框架內(nèi)慣例的，實(shí)際上是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主作為人民民主的基本形式和基本制度載體的判斷。

3.健全協(xié)商民主制度有利于提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平，實(shí)現(xiàn)決策的民主化。協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要形式，寓領(lǐng)導(dǎo)于協(xié)商之中是中國(guó)共產(chǎn)黨的一個(gè)重要的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)。隨著改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，黨所處的地位和環(huán)境、肩負(fù)的歷史任務(wù)都發(fā)生了新的變化。為了適應(yīng)這些變化，必須提高黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政水平，堅(jiān)持依法執(zhí)政，保證國(guó)家權(quán)力嚴(yán)格依法運(yùn)作。協(xié)商民主可以成為改革和完善執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)方式的重要利器。通過健全協(xié)商民主制度，形成權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、失職要問責(zé)、違法要追究的制度，保證人民賦予的權(quán)力始終為人民謀利益，可以使黨的執(zhí)政水平得到進(jìn)一步提高。

四、中國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主制度實(shí)踐的運(yùn)行層次

1.作為政體組織原則的協(xié)商民主。從新中國(guó)國(guó)家政治產(chǎn)生與運(yùn)行的內(nèi)在邏輯看，協(xié)商民主是國(guó)家政體的重要組織原則，由此它也是中國(guó)政體得以完善的關(guān)健。民主革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)行了多次國(guó)共合作的努力并且在陜甘寧邊區(qū)實(shí)行了“三三制”的制度創(chuàng)新;新中國(guó)建立前后，中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)和團(tuán)結(jié)各階級(jí)力量，民主協(xié)商，共建國(guó)家;1954年人民代表大會(huì)制度組建起來后，中國(guó)共產(chǎn)黨正確分析了多黨派協(xié)商的重要政治價(jià)值，將共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度作為中國(guó)基本的政治制度加以保留并完善。正如有研究者所指出的“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多階級(jí)團(tuán)結(jié)與聯(lián)合，是中國(guó)共和政治的社會(huì)基礎(chǔ)與結(jié)構(gòu)形式”。［3］從政治運(yùn)行的廣義視域看，中國(guó)政治實(shí)踐中各項(xiàng)根本國(guó)家政治制度運(yùn)行中，都深刻蘊(yùn)含著協(xié)商民主的原則:在政黨組織的空間，民主集中式協(xié)商被作為黨的基本組織原則來把握;在國(guó)家制度的空間，民主集中式協(xié)商也是政體的基本組織與運(yùn)行原則?？梢哉f，中國(guó)社會(huì)主義政治基本制度框架一開始就是某種協(xié)商型的民主政治，協(xié)商民主是國(guó)家政體組織的基本原則，也是中國(guó)社會(huì)主義民主制度完善發(fā)展的初始性“路徑依賴”。

2.合作型政黨關(guān)系間的協(xié)商民主。我國(guó)黨際間協(xié)商目前的制度框架最為完整，其完善發(fā)展是健全我國(guó)協(xié)商民主制度的主渠道。作為國(guó)家制度層面的制度平臺(tái)，政治協(xié)商制度必然會(huì)在決策過程中的信息聚合、慎重討論、溝通交流、政策表達(dá)等各方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。黨際協(xié)商機(jī)制是在歷史中形成并在實(shí)踐中得以發(fā)展的。新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨和各黨派人士平等協(xié)商、共商國(guó)是，確立了黨際協(xié)商的基本雛形。1949年，新政協(xié)會(huì)議召開，進(jìn)而《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》、《省、市各界代表會(huì)議協(xié)商委員會(huì)組織通則》等文件相繼頒布，標(biāo)志著黨際協(xié)商制度的正式確立和鞏固。改革開放后，中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)黨際協(xié)商民主的制度化建構(gòu)。

3.執(zhí)政黨內(nèi)部的協(xié)商民主。中國(guó)共產(chǎn)黨九十多年發(fā)展進(jìn)程中在民主集中制的組織原則下，對(duì)黨內(nèi)民主、黨內(nèi)協(xié)商進(jìn)行了不懈的探索，形成了良好傳統(tǒng)。周恩來在人民政協(xié)第一次會(huì)議報(bào)告中指出:從新民主主義開始，黨就形成了黨內(nèi)決策首先要建立在黨內(nèi)高度共識(shí)的基礎(chǔ)之上，即“會(huì)前經(jīng)過多方協(xié)商和醞釀，使大家都對(duì)要討論決定的東西事先有個(gè)認(rèn)識(shí)和了解，然后再拿到會(huì)議上去討論決定，達(dá)成共同的協(xié)議”。［4］P129新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨以延安民主實(shí)踐為范本，對(duì)黨內(nèi)協(xié)商民主進(jìn)行了初步的制度設(shè)計(jì)。十三屆四中全會(huì)后，中央逐步頒發(fā)了一系列健全黨內(nèi)民主的文件，逐漸完善黨內(nèi)協(xié)商的制度體系。發(fā)展黨內(nèi)協(xié)商民主有利于提高黨的決策水平，是黨的決策民主化、科學(xué)化與高效化的重要保障。目前黨內(nèi)協(xié)商民主發(fā)展較早，也已漸成體系，但在新的情況下還需要繼續(xù)加以完善。

4.社會(huì)治理層面的協(xié)商民主。社會(huì)治理層面的協(xié)商是一種黨群間協(xié)商機(jī)制，也可以看作是國(guó)家與社會(huì)間的協(xié)商機(jī)制。在黨的十三大報(bào)告中創(chuàng)造性地提出“建立社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度的基本原則，是發(fā)揚(yáng)‘從群眾中來、到群眾中去’的優(yōu)良傳統(tǒng)，提高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)活動(dòng)的開放程度，重大情況讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論。當(dāng)前首先要制定關(guān)于社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度的若干規(guī)定，明確哪些問題必須由哪些單位、哪些團(tuán)體通過協(xié)商對(duì)話解決。對(duì)全國(guó)性的、地方性的、基層單位內(nèi)部的重大問題的協(xié)商對(duì)話，應(yīng)分別在國(guó)家、地方和基層三個(gè)不同的層次上展開。”［1］十三大報(bào)告對(duì)社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度的構(gòu)想是想開辟出一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)性協(xié)商制度體系，試圖在公共事務(wù)領(lǐng)域?qū)Σ煌妗⒁庖姾鸵筮M(jìn)行協(xié)調(diào)，以保障國(guó)家的治理和社會(huì)的秩序。90年代后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和發(fā)展，十三大所表達(dá)的開發(fā)社會(huì)性協(xié)商資源的政治主張，在具體的政治建設(shè)中以各種不同的方式得到逐步的實(shí)踐。主要表現(xiàn)為聽證制度、民情懇談會(huì)、民主懇談會(huì)、民主理財(cái)會(huì)、居民論壇、鄉(xiāng)村論壇、民主聽證、議政會(huì)、參與式預(yù)算制度等為表現(xiàn)形式的基層協(xié)商制度等。十八大報(bào)告指出，社會(huì)主義民主協(xié)商制度要做到“就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題廣泛協(xié)商”，這就要求我們要以協(xié)商程序建設(shè)來保障各群體順暢的利益表達(dá)權(quán)利，以協(xié)商監(jiān)督來體現(xiàn)以人為本，做出公正的政策決策，形成政府與公民間協(xié)商、透明、回應(yīng)、問責(zé)的善治局面。

五、健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度的可行性路徑

1.要準(zhǔn)確把握十八大關(guān)于“健全協(xié)商民制度”相關(guān)論述的精神實(shí)質(zhì)。黨的十八大明確提出了要“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”，并規(guī)定了制度建設(shè)的方向、領(lǐng)域和渠道，對(duì)健全協(xié)商民主制度作了全面的部署。從地位上講，“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”是我國(guó)政治體制改革的重要任務(wù)，需要我們準(zhǔn)確把握;從主要路徑看是“完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，依靠制度建設(shè)保證協(xié)商民主;從健全渠道看，推進(jìn)協(xié)商民主的制度渠道主要從四個(gè)方面去展開:一是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，二是政協(xié)組織，三是黨派團(tuán)體，四是基層民主，并且要“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道的作用”。十八大報(bào)告對(duì)社會(huì)主義協(xié)商民主制度化的相關(guān)論斷是高屋建瓴的，需要我們?nèi)姘盐蘸屠斫?，這樣才不會(huì)在理論研究和實(shí)踐探索中偏廢任何一個(gè)方面。

2.要將協(xié)商民主制度建設(shè)放在當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展與社會(huì)主義事業(yè)的整體格局中去理解。協(xié)商民主制度建設(shè)不是孤立的，它必然與中國(guó)特色社會(huì)主義政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)密切聯(lián)系在一起。只有這樣，我們才能夠理解協(xié)商民主制度建設(shè)為什么能夠有助于實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)與人民當(dāng)家作主的有機(jī)統(tǒng)一。首先，要將健全協(xié)商民主制度與促進(jìn)選舉民主的發(fā)展結(jié)合在一起來認(rèn)識(shí)，搞好社會(huì)主義民主建設(shè)的頂層性設(shè)計(jì)。其次，要將健全協(xié)商民主制度與理順政黨、權(quán)力機(jī)關(guān)、政府組織的關(guān)系結(jié)合在一起分析，如何將協(xié)商納入決策程序?如何讓黨內(nèi)協(xié)商民主的成果通過法定程序成為國(guó)家意志?如何靈活設(shè)計(jì)協(xié)商程序使得人民代表會(huì)議制度與政治協(xié)商制度實(shí)現(xiàn)更深度的融合互補(bǔ)?等等。再次，要將健全協(xié)商民主制度與完善基層民主結(jié)合起來，以協(xié)商民主制度化化解當(dāng)前基層民主政治實(shí)踐的困境，健全社會(huì)協(xié)商對(duì)話機(jī)制的渠道、途徑、手段等。另外，將協(xié)商民主建設(shè)與政府職能轉(zhuǎn)變結(jié)合在一起分析。中國(guó)協(xié)商民主制度的健全有助于實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督并推進(jìn)法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)型政府的建設(shè)。

3.健全協(xié)商民主制度需要不斷完善各種協(xié)商民主的形式，豐富協(xié)商民主的內(nèi)容，鍛煉公民協(xié)商民主的能力。近年來各地在基層協(xié)商民主實(shí)踐中體現(xiàn)了人民群眾的首創(chuàng)精神，例如廣東省2011年頒發(fā)了《中共廣東省委政治協(xié)商規(guī)程》，浙江溫嶺等地還出臺(tái)了《參與式預(yù)算實(shí)施辦法》和《立法聽證辦法》等。這些制度措施，奠定了發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主制度的基礎(chǔ)性工程。另外，在網(wǎng)絡(luò)空間以論壇、博客、微博客為載體的大眾網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主對(duì)國(guó)家治理和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行了廣泛參與和協(xié)商監(jiān)督，一些網(wǎng)站和相關(guān)管理機(jī)構(gòu)也在立法和規(guī)范規(guī)則制定方面做了許多建設(shè)性工作。但是，這些還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的?？偨Y(jié)既有的協(xié)商實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、發(fā)展具體的程序機(jī)制、形成權(quán)威性的規(guī)則、完善制度文本，這些多層次的努力都是需要協(xié)調(diào)共進(jìn)的。同時(shí)，協(xié)商民主必須依托公民公共性文化和空間的支撐。發(fā)展公民社會(huì)、培育社會(huì)主義協(xié)商民主文化是發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主的重要基礎(chǔ)。

［1］中共中央文獻(xiàn)研究室編.十三大以來重要文獻(xiàn)選編上冊(cè)［M］.人民出版社，1991.第43、44頁.

［2］賈慶林.健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度為全面建成小康社會(huì)廣泛凝聚智慧和力量［J］.求是，2012(23).

［3］林尚立.人民共和與統(tǒng)一戰(zhàn)線:中國(guó)共產(chǎn)黨建設(shè)國(guó)家的政治方略［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2011(4).

［4］周恩來.周恩來統(tǒng)一戰(zhàn)線文選［M］.北京:人民出版社，1984.