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    “一帶一路”下中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊的通關(guān)便利化問題研究

    2015-03-22 07:29:46王淑敏翟雨萌
    關(guān)鍵詞:中蒙俄過境通關(guān)

    王淑敏,翟雨萌

    (大連海事大學(xué) 法學(xué)院,遼寧 大連 116026)

    一、“一帶一路”戰(zhàn)略下中蒙俄過境通關(guān)便利化的重要性

    “一帶一路”戰(zhàn)略輻射廣闊的歐亞大陸,旨在促進(jìn)歐亞大陸各國開展更大范圍的深入合作,促進(jìn)各國經(jīng)濟(jì)要素自由流動(dòng)以及資源高效配置。2014年9月11日,習(xí)近平主席在出席中俄蒙三國元首會(huì)晤時(shí)強(qiáng)調(diào),中方提出共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶倡議,獲得俄方和蒙方積極響應(yīng)??梢园呀z綢之路經(jīng)濟(jì)帶同俄羅斯跨歐亞大鐵路、蒙古國草原之路倡議進(jìn)行對接,打造中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊。中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊有兩條重要路線:一條直通京津冀與呼和浩特,再到蒙古和俄羅斯;另一條從大連鐵路始發(fā),經(jīng)沈陽、長春、哈爾濱等城市到達(dá)內(nèi)蒙古滿洲里再到俄羅斯的赤塔?!吧驖M歐”“津滿歐”“蘇滿歐”“粵滿歐”等“中俄歐”國際貨物運(yùn)輸線路現(xiàn)已開通并投入運(yùn)營。以遼、吉、黑三省建立起的經(jīng)濟(jì)走廊,向東到達(dá)海參崴出???,向西到達(dá)俄羅斯赤塔連接亞歐大陸橋,同時(shí),將遼寧沈大經(jīng)濟(jì)帶、林長吉圖先導(dǎo)區(qū)和黑龍江哈大齊工業(yè)區(qū)連接起來,形成東北地區(qū)具有強(qiáng)大實(shí)力的經(jīng)濟(jì)區(qū)域,輻射至華北京津冀地區(qū),帶動(dòng)和實(shí)現(xiàn)東北、華北地區(qū)的協(xié)同發(fā)展[1]。近年來區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定的訂立,特別是各關(guān)稅同盟的建立,促使了各國政府協(xié)調(diào)其邊境措施以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化,增強(qiáng)區(qū)域競爭力。過境運(yùn)輸系統(tǒng)的建設(shè)已經(jīng)引起了社會(huì)與公眾的關(guān)注,因?yàn)槠湫枰姆e極參與并且連接內(nèi)陸國與運(yùn)輸國,如果能夠?qū)崿F(xiàn)過境運(yùn)輸?shù)谋憷?,通過協(xié)調(diào)海關(guān)的邊境措施,區(qū)域貿(mào)易也會(huì)得到促進(jìn)。在此大背景下,促進(jìn)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊的通關(guān)便利化更具有重要意義。

    1.過境通關(guān)便利化有利于中俄貿(mào)易的發(fā)展

    俄羅斯擁有豐富的自然資源,石油、天然氣蘊(yùn)藏量豐富,由于其橫跨歐亞大陸的天然的優(yōu)勢地位以及港口優(yōu)勢,在“一帶一路”戰(zhàn)略下將發(fā)揮重要的作用。中俄雙邊貿(mào)易額在2014年已達(dá)到953億美元,中俄邊境貿(mào)易近年來也在不斷發(fā)展。駐俄羅斯聯(lián)邦經(jīng)商參處數(shù)據(jù)顯示,2012年,中俄邊境貿(mào)易額為103. 7 億美元,同比增長10. 8%。2013年1—3月,中俄邊境貿(mào)易額為21 億美元,2014年1—10月,中俄邊境貿(mào)易額為92.5 億美元,同比增長5.3%,其中對俄出口45 億美元,同比增長10.6%,自俄進(jìn)口47.5 億美元,同比增長0.7%[2-3]。中俄邊境貿(mào)易的發(fā)展使過境貨物通關(guān)便利化問題受到關(guān)注。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施,實(shí)現(xiàn)過境貨物的通關(guān)便利化將使兩國邊境貿(mào)易的合作進(jìn)一步加強(qiáng)。這也與俄羅斯在2014年3月提出的“跨歐亞發(fā)展帶”構(gòu)想不謀而合。

    2.過境通關(guān)便利化有利于中蒙貿(mào)易的發(fā)展

    蒙古國是我國重要的鄰國之一,與內(nèi)蒙古自治區(qū)接壤,礦產(chǎn)資源的出口在蒙古貿(mào)易體系中占據(jù)重要地位。近年來兩國經(jīng)貿(mào)關(guān)系整體呈現(xiàn)穩(wěn)定健康的發(fā)展態(tài)勢,2012年中蒙貿(mào)易額達(dá)到64.3 億美元,2003—2012 十年間貿(mào)易總額平均增長率高達(dá)40%,中國是蒙古國名副其實(shí)的最大貿(mào)易伙伴[4]。蒙古國已經(jīng)成為中國對外直接投資的重要目的地,而中國已成為蒙古國第一大貿(mào)易伙伴和第一大投資國[5]。蒙古國作為內(nèi)陸國家,其豐富的礦產(chǎn)資源出口需要借道第三國進(jìn)行過境運(yùn)輸,比如借道中國從天津港直接出口[6],因此對過境運(yùn)輸?shù)男枨筝^大,過境貨物能否實(shí)現(xiàn)通關(guān)便利化對蒙古來說具有重要意義。

    3.過境通關(guān)便利化對“一帶一路”戰(zhàn)略下中蒙俄經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)

    中國、蒙古國、俄羅斯作為歐亞大陸上疆域廣闊的三個(gè)國家,長期保持著友好合作的關(guān)系,為建立中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊奠定了基礎(chǔ)。2015年1—5月,滿洲里海關(guān)在滿洲里鐵路口岸監(jiān)管進(jìn)出境班列合計(jì)152 列,共13 187 個(gè)標(biāo)準(zhǔn)集裝箱。其中出境122 列、10 520 個(gè)標(biāo)箱、貨值30.26 億元人民幣;進(jìn)境30 列、2667 個(gè)標(biāo)箱。早在2009年12月舉行的“中蒙俄陸橋經(jīng)濟(jì)論壇”上,三國就提出要簡化通關(guān)手續(xù),提高通關(guān)效率,推動(dòng)國際貿(mào)易的便利化。習(xí)近平主席在2014年9月舉行的上合組織杜尚別峰會(huì)期間提出建立中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊,通過交通、貨物運(yùn)輸?shù)壬钊牒献?,打通三國?jīng)濟(jì)合作的走廊建設(shè)。中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊戰(zhàn)略順利實(shí)施的前提之一是暢通三國貿(mào)易往來渠道,實(shí)施過境貨物通關(guān)便利化具有重要意義。實(shí)現(xiàn)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊過境貨物通關(guān)便利化,不僅符合“一帶一路”戰(zhàn)略的宗旨與原則,同時(shí)將會(huì)促進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略的進(jìn)一步實(shí)施。在“一帶一路”大背景下,探討中蒙俄三國過境貨物通關(guān)便利化更具有時(shí)代意義。

    二、“一帶一路”戰(zhàn)略下中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊通關(guān)面臨的挑戰(zhàn)

    1.國際公約對過境貨物通關(guān)規(guī)定的差異

    “一帶一路”戰(zhàn)略的提出和對這一戰(zhàn)略的實(shí)施,將給中蒙俄經(jīng)濟(jì)貿(mào)易帶來前所未有的發(fā)展空間,過境貨物通關(guān)業(yè)務(wù)日趨繁忙,遵守國際公約是當(dāng)前三國應(yīng)研究和解決的問題。當(dāng)前,《自由過境公約和規(guī)約》、《聯(lián)合國海洋法公約》(UNCLOS)、《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》(GATT)以及《關(guān)于貨物實(shí)行國際轉(zhuǎn)運(yùn)或過境運(yùn)輸?shù)暮jP(guān)公約》(ITI)秉持的是過境國海關(guān)有義務(wù)保障來自或前往其他締約國的過境貨物的自由通關(guān)這一核心理念?!蹲杂蛇^境公約和規(guī)約》與UNCLOS 為規(guī)制海關(guān)監(jiān)管權(quán),保障過境便利與自由奠定了基礎(chǔ)。GATT、ITI 公約則在前兩者的基礎(chǔ)上,繼承并且進(jìn)行了發(fā)展?!斗醇倜百Q(mào)易協(xié)定》(ACTA)則與上述四大公約不同,規(guī)定過境國對過境貨物可以實(shí)行監(jiān)管,使過境貨物的通關(guān)便利化面臨一定的困難。ACTA 幾乎囊括了所有知識產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國,而我國的知識產(chǎn)權(quán)問題一直是被重點(diǎn)關(guān)注的對象。我國雖然沒有加入該公約,但是對中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊的建設(shè)以及“一帶一路”戰(zhàn)略的影響不可小覷。有學(xué)者指出,“ACTA立即產(chǎn)生的一個(gè)效果就是,它將多數(shù)發(fā)展中國家排除在國際決策之外,成為規(guī)避世界知識產(chǎn)權(quán)組織(WIPO)與WTO 相關(guān)程序的手段”[7]。值得重視的是,ACTA 為部分國家提供了限制過境貨物自由通關(guān)的法律依據(jù),而其他多數(shù)國家如中蒙俄三國,作為歐亞大陸三個(gè)重要的國家,遵循的是GATT 過境自由原則。在“一帶一路”戰(zhàn)略下,ACTA 協(xié)定加大了包括中蒙俄三國過境貨物被扣押的風(fēng)險(xiǎn),隨著“一帶一路”戰(zhàn)略下中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊的建設(shè),國際公約規(guī)定的沖突對三國經(jīng)貿(mào)合作將產(chǎn)生一定的影響,引發(fā)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易秩序的混亂。

    2.中蒙俄三國海關(guān)與過境運(yùn)輸?shù)闹萍s

    在“一帶一路”戰(zhàn)略下,中蒙俄三國的海關(guān)合作是長期的、富有建設(shè)性的任務(wù)。在合作中,需共同研究和面對亞太經(jīng)濟(jì)合作組織(APEC)確定的過境運(yùn)輸可能面臨的十個(gè)障礙,其中七個(gè)都與海關(guān)通關(guān)有關(guān)。這七個(gè)障礙是:不同的海關(guān)文件標(biāo)準(zhǔn);缺乏足夠的IT 基礎(chǔ)設(shè)施和可操作的數(shù)據(jù)共享系統(tǒng);需要多個(gè)財(cái)務(wù)擔(dān)保;任意行政性收費(fèi);工作時(shí)間不足;與國家授權(quán)的經(jīng)濟(jì)經(jīng)營者(AEO)計(jì)劃不符;篩查的延誤。中亞海關(guān)合作也存在眾多問題,比如:海關(guān)監(jiān)管手續(xù)包括印章和標(biāo)志缺乏相互承認(rèn)和認(rèn)可;轉(zhuǎn)關(guān)運(yùn)輸貨物缺乏銀行部門有效的擔(dān)保和保障鏈條;發(fā)展轉(zhuǎn)關(guān)關(guān)系方面缺乏相關(guān)部門的參與等[6]。過境貨物海關(guān)通關(guān)手續(xù)煩瑣、效率低下,對過境貨物順利通關(guān)造成了障礙,是中蒙俄三國目前需要考慮的重要問題之一。

    中蒙俄三國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是否配套也對過境通關(guān)能否實(shí)現(xiàn)便利化具有重要影響。過境貨物從歐亞中部向東經(jīng)過中國西部通向東亞,向西經(jīng)過蒙古、俄羅斯通向歐洲。中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊承擔(dān)連接歐亞各國的重任,促進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施。然而中蒙俄三國過境運(yùn)輸?shù)幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在差異,現(xiàn)有的以鐵路為主的歐亞運(yùn)輸面臨一系列問題。例如:鐵路基礎(chǔ)設(shè)施落后,線路軌距不統(tǒng)一;口岸配套設(shè)施和換裝能力不足,過境運(yùn)輸時(shí)間長;往返貨流不均衡,運(yùn)輸成本高等。[8]這些問題都制約和影響著過境貨物的便利通關(guān)。

    除了上述問題,蒙古的多黨制民主政治體制,政黨輪流執(zhí)政,不可避免地出現(xiàn)政黨之間的歧見,甚至是政局的不穩(wěn)。在這樣的政治環(huán)境下,人事頻繁變化、政策不斷修改、政府辦公效率低下,都影響到蒙古國的政策穩(wěn)定性與投資環(huán)境[9],對三國的過境通關(guān)也將產(chǎn)生影響。

    3.國際環(huán)境對中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊過境通關(guān)便利化的影響

    隨著多哈回合談判陷入僵局難以突破,近年來眾多發(fā)達(dá)國家傾向于締結(jié)雙邊或區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定,而海關(guān)監(jiān)管權(quán)的擴(kuò)大始終是其重要內(nèi)容,將會(huì)導(dǎo)致過境貨物無法便利通關(guān)。美國已與澳大利亞、新加坡等約20 個(gè)國家締結(jié)了自由貿(mào)易協(xié)定,強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)海關(guān)執(zhí)法的重要性[7]?!犊缣窖蠡锇閰f(xié)定草案》以及歐盟理事會(huì)海關(guān)條例也對過境貨物實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)管。如果中蒙俄三國的過境貨物經(jīng)由歐盟、美國等實(shí)施嚴(yán)格海關(guān)監(jiān)管的國家,即使無主觀過錯(cuò),仍然可能受到出口國強(qiáng)制措施的限制,面臨被扣押的風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)達(dá)國家的過境貨物嚴(yán)格監(jiān)管的發(fā)展趨勢,對中蒙俄三國的通關(guān)便利化的實(shí)施以及“一帶一路”戰(zhàn)略下中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊的建設(shè),施加了一定壓力。如果過境貨物的通關(guān)便利受到阻礙,將會(huì)對“一帶一路”戰(zhàn)略下中蒙俄三國貿(mào)易自由與經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。在這種情形下,更需要中蒙俄三國加強(qiáng)海關(guān)的相互配合與協(xié)調(diào),在共同維護(hù)海關(guān)安全秩序的前提下,保障過境貨物的通關(guān)便利和經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的深化合作。

    三、“一帶一路”戰(zhàn)略下促進(jìn)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊過境貨物通關(guān)便利化的建議

    1.加快中蒙俄自貿(mào)區(qū)的建設(shè),簽訂過境運(yùn)輸協(xié)議

    在“一帶一路”戰(zhàn)略下,中韓自貿(mào)區(qū)的建立已經(jīng)提上日程,加快中蒙俄自貿(mào)區(qū)的建設(shè)顯得尤為重要。中蒙俄三國雖然提出要建設(shè)自貿(mào)區(qū),但目前還沒有進(jìn)一步的成果。當(dāng)前,歐盟與北美貿(mào)易區(qū)已經(jīng)對全球經(jīng)濟(jì)貿(mào)易格局產(chǎn)生影響。2014年5月,俄羅斯、白俄羅斯與哈薩克斯坦建立了歐亞聯(lián)盟,預(yù)計(jì)到2030年“歐亞聯(lián)盟”三個(gè)國家的國內(nèi)生產(chǎn)總值將為9000 億美元。面對目前的全球經(jīng)貿(mào)格局,在如此激烈的競爭環(huán)境下,歐亞大陸上的中蒙俄三國應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)對,進(jìn)一步深化合作,通過自貿(mào)區(qū)的方式統(tǒng)一規(guī)范過境貨物通關(guān)便利化,促進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略的進(jìn)一步實(shí)施。此外,GATT 第5條與ITI 等公約均對過境貨物便利通關(guān)進(jìn)行了規(guī)定。因此,在“一帶一路”戰(zhàn)略下,以我國為主導(dǎo),可以與相關(guān)沿線國訂立符合GATT 與ITI 等公約精神的區(qū)域性協(xié)定,秉持過境自由的原則,對海關(guān)的監(jiān)管權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)定,對海關(guān)在過境運(yùn)輸中的權(quán)利義務(wù)、征收費(fèi)用的條件及標(biāo)準(zhǔn),如何處理口岸和運(yùn)輸線路的變更等問題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。這一方面維護(hù)了貿(mào)易安全,另一方面保障了過境貨物便利通關(guān)。通過推進(jìn)中蒙俄自由貿(mào)易區(qū)的建立,簽訂符合GATT 等國際公約的過境運(yùn)輸協(xié)議,可以促進(jìn)三國過境貨物的便利化通關(guān),積極應(yīng)對東北亞和國際范圍內(nèi)的諸多競爭,實(shí)現(xiàn)三國共贏。

    2.完善三國過境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),促進(jìn)過境貨物通關(guān)便利化

    邊境基礎(chǔ)設(shè)施在過境貨物便利通關(guān)中發(fā)揮重要的作用,是減少邊界貨物擁擠的重要因素之一。據(jù)報(bào)道,最常見的問題就是過境貨物在通關(guān)中等待的時(shí)間。針對這一問題,WTO 在貿(mào)易便利化談判中提出了一個(gè)具體的建議,即鼓勵(lì)成員國在過境運(yùn)輸領(lǐng)域提供具有可行性與可操作性的、空間上分開的基礎(chǔ)設(shè)施(如車道、泊位和其他類似設(shè)施)。在過境通關(guān)量大的過境國,可以考慮建立特定的基礎(chǔ)設(shè)施,比如獨(dú)立的過境通道、海關(guān)過境辦事和專門的過境通道等。有了這樣的基礎(chǔ)設(shè)施,貨物就能夠繞過邊境的通關(guān)隊(duì)列,節(jié)省穿越邊境的時(shí)間。此外,由于配備了專門的工作人員與相關(guān)設(shè)施,運(yùn)輸效率將會(huì)大大提高。如,德國和瑞士兩國之間設(shè)立了巴塞爾邊境過境點(diǎn),兩國的海關(guān)辦公室依據(jù)兩國之間的雙邊協(xié)定而被設(shè)立在一棟建筑之內(nèi)。海關(guān)是唯一的過境運(yùn)輸辦公機(jī)構(gòu),并設(shè)立其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)對過境貨物第一次過境例行檢查進(jìn)行監(jiān)督。意大利和瑞士在基亞索也采取了同樣的做法。瑞士海關(guān)鼓勵(lì)在邊境辦理過境手續(xù)的同時(shí)在海關(guān)辦理通關(guān)手續(xù)[10]。這種方式大大節(jié)省了時(shí)間,減少了海關(guān)煩瑣的通關(guān)手續(xù)造成的過境貨物滯留。中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊的建設(shè)可以借鑒上述方法,設(shè)立共同的辦公場所,促進(jìn)過境貨通關(guān)便利化的實(shí)施,同時(shí)改善國際中轉(zhuǎn)、拼箱和過境貨物的海關(guān)監(jiān)管流程,加快建設(shè)互聯(lián)互通的合作平臺,促進(jìn)三國之間貨物合法、安全、自由流動(dòng)。

    3.充分發(fā)揮內(nèi)蒙古口岸的作用,促進(jìn)中蒙俄通關(guān)便利化

    我國內(nèi)蒙古自治區(qū)與俄羅斯、蒙古國接壤,是連接俄蒙兩國、推進(jìn)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)的重要口岸。在2011年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的若干意見》中提出,應(yīng)當(dāng)發(fā)揮內(nèi)蒙古合作平臺的作用,加強(qiáng)與俄羅斯、蒙古的交往和聯(lián)系,推進(jìn)區(qū)域性合作的進(jìn)行。同時(shí)開展政府間與民間的商業(yè)、人文交流,形成多層次寬領(lǐng)域的合作交流機(jī)制。在《內(nèi)蒙古自治區(qū)商務(wù)發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》中我國提出:“要加快內(nèi)蒙古自治區(qū)鐵路通道建設(shè),完善區(qū)域鐵路網(wǎng)絡(luò),重點(diǎn)建設(shè)快速客運(yùn)通道、煤運(yùn)通道、出區(qū)通道和口岸通道,提高鐵路運(yùn)輸能力。加快建設(shè)一批快速客運(yùn)鐵路,暢通自治區(qū)與華北、西北、東北重要城市的聯(lián)系。建設(shè)自治區(qū)連接相鄰省區(qū)的鐵路通道,擴(kuò)大與相鄰省區(qū)的連通網(wǎng)絡(luò),全面暢通連接俄蒙的口岸運(yùn)輸通道?!背浞职l(fā)揮內(nèi)蒙古口岸的作用,不僅對中蒙俄三國過境貨物便利通關(guān)具有重要作用,還能夠推動(dòng)?xùn)|北亞的相互合作與融合,同時(shí)帶動(dòng)我國華北、西北與東北地區(qū)的發(fā)展,使我國周邊城市積極參與到“一帶一路”戰(zhàn)略和中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊的建設(shè)中來。目前,內(nèi)蒙古與俄羅斯、蒙古國的經(jīng)貿(mào)合作已涉及眾多領(lǐng)域,俄羅斯、蒙古的原木、煤炭等資源通過內(nèi)蒙古自治區(qū)涌向我國。目前,內(nèi)蒙古自治區(qū)作為過境運(yùn)輸?shù)闹匾诎?,存在與其重要地位不相適應(yīng)的問題:第一,過境通關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并不完善,過境運(yùn)輸能力并沒有得到充分的發(fā)揮;第二,資金來源渠道單一,依靠國家和政府的投資不能完全發(fā)揮其地理上的優(yōu)勢作用。內(nèi)蒙古自治區(qū)應(yīng)進(jìn)一步完善口岸建設(shè),充分發(fā)揮其口岸作用,在俄羅斯、蒙古與中國之間形成促進(jìn)過境貨物通關(guān)便利化的重要橋梁。應(yīng)當(dāng)從改善稅收等財(cái)政制度出發(fā),在尊重民族習(xí)俗與文化的基礎(chǔ)上,加大對民族自治地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,加強(qiáng)對其通關(guān)制度的完善。

    [1]李伯牙.中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊 開辟東北開放新通道[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道,2015-03-26.

    [2]中俄經(jīng)貿(mào)合作簡況(截至2013年3月)[EB/OL].(2013-05-29)[2015-04-18]. http://ru. mofcom.gov. cn/article/zxhz/tjsj/201305/20130500144219. shtml.

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