產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中地方政府環(huán)境法治失靈的表象及匡正

[摘 ?要]從江西承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的問題入手，分析了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對江西生態(tài)環(huán)境的負(fù)面效應(yīng)，以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中地方政府環(huán)境法治的失靈。這種法治失靈突出的表現(xiàn)在：環(huán)境立法的失靈、環(huán)境執(zhí)法的失靈和環(huán)境司法的失靈。對此，從完善相關(guān)法律政策體系、創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法機(jī)制和推進(jìn)環(huán)境司法進(jìn)程三個方面予以了匡正 。

[關(guān)鍵詞]產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移;法治失靈;地方政府

[中圖分類號]F269.27 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0461（2015）04-0038-05

目前，在國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略與多項(xiàng)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策的推動下，江西承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的規(guī)模不斷提升。江西充分發(fā)揮資源豐富、要素成本低、市場潛力大的優(yōu)勢，積極承接國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，這不僅加快了江西新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，也推動了東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。然而，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移在給江西經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來加速的同時，也使得江西承擔(dān)著污染轉(zhuǎn)移的代價。

污染轉(zhuǎn)移是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的負(fù)面效應(yīng)，參照西方環(huán)境保護(hù)“法律+科學(xué)+管理”的成功經(jīng)驗(yàn)，回歸法律本身，審視我國的環(huán)境法治。作為解決環(huán)境污染重要手段之一的法律，為什么在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中失靈，未能有效將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的環(huán)境污染拒之門外？以至于人們提起產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移都會聯(lián)想到污染轉(zhuǎn)移，甚至兩者劃等號。為此，學(xué)者們做出了“市場失靈”和“政府失靈”的研判。也有學(xué)者提出了“環(huán)境法治失靈”，將我國環(huán)境法治中存在著環(huán)境立法有數(shù)量無質(zhì)量、環(huán)境行政受制于地方政府、環(huán)境司法對環(huán)境執(zhí)法的支持不足和對污染被害者救濟(jì)不利的問題，稱之為“環(huán)境法治失靈”。[1]的確，接踵而至的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所導(dǎo)致的環(huán)境公害事件和環(huán)境質(zhì)量不斷惡化的事實(shí)表明，環(huán)境法治失靈是導(dǎo)致環(huán)境治理效果不佳的重要原因?；诖耍疚臄M在分析江西承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移問題的基礎(chǔ)上，就地方政府環(huán)境法治失靈及其匡正展開討論。

一、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對生態(tài)環(huán)境的負(fù)面效應(yīng)

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是把“雙刃劍”，既能披荊斬棘又會傷及自身。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對生態(tài)環(huán)境的負(fù)面效應(yīng)主要表現(xiàn)在對產(chǎn)業(yè)承接地環(huán)境容量的消耗和環(huán)境資源的掠奪。由于任何產(chǎn)業(yè)都會排污，都會消耗環(huán)境資源，因此這種負(fù)面效應(yīng)是客觀存在的，不會隨著產(chǎn)業(yè)技術(shù)的升級和環(huán)境技術(shù)的改良而消除。

（一）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移消耗了承接地的環(huán)境容量

環(huán)境容量是環(huán)境資源的一種，是環(huán)境所具有的凈化和容納污染的能力，即環(huán)境的承載力。[2] 當(dāng)某一區(qū)域污染物的排放低于該區(qū)域所能承受最大的環(huán)境承載力時，生態(tài)系統(tǒng)保持平衡。反之，生態(tài)系統(tǒng)出現(xiàn)紊亂、生態(tài)功能退化，造成生態(tài)危機(jī)。2007年太湖藍(lán)藻事件就是因?yàn)榕湃胩奈廴疚镞h(yuǎn)遠(yuǎn)大于太湖的環(huán)境容量，從而造成藍(lán)藻的爆發(fā)。產(chǎn)業(yè)從一個區(qū)域轉(zhuǎn)移到另一個區(qū)域，隨之將污染物質(zhì)也從一個區(qū)域轉(zhuǎn)移到另一個區(qū)域。對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地而言，優(yōu)化了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，節(jié)約了當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境容量。而對產(chǎn)業(yè)承接地來說，破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，消耗了當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境容量，使當(dāng)?shù)卣途用癯惺苤h(huán)境污染的代價。

根據(jù)2008～2011年江西統(tǒng)計(jì)年鑒顯示：江西在承接國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中以制造業(yè)為主。[3]具體包括：機(jī)械電子設(shè)備制造業(yè)、化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)，黑色金屬冶練及壓延、紡織服裝業(yè)、水泥產(chǎn)業(yè)。根據(jù)中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示[4]：我國歷年廢水排放量最多的行業(yè)依次是：化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)，金屬制造業(yè)，造紙業(yè)，食品煙草飲料制造業(yè)，采礦業(yè)，機(jī)械電子設(shè)備制造業(yè)。歷年廢氣排放量最多的行業(yè)依次是：非金屬礦物制造業(yè)，金屬制造業(yè)，化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)，機(jī)械電子設(shè)備制造業(yè)，食品煙草飲料制造業(yè)以及造紙業(yè)。歷年工業(yè)固體廢物排放量最多的行業(yè)依次是：采礦業(yè)，金屬制造業(yè)，化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)，食品煙草飲料制造業(yè)。數(shù)據(jù)顯示① ，2003～2010年江西工業(yè)廢氣排放增長181.3%，工業(yè)廢水排放增長169.0%，工業(yè)固體廢棄物產(chǎn)生量增長145.2%。由此可見，隨著江西承接產(chǎn)業(yè)的規(guī)模增大，江西工業(yè)廢水、廢氣和固體廢棄物的排放量也隨之增加，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加劇了江西環(huán)境容量的消耗。

（二）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移消耗了承接地能源和資源

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移除了考慮區(qū)位交通、人力資本和土地成本、政府優(yōu)惠政策生產(chǎn)成本等因素外，也重視能源和資源因素。工業(yè)革命推動了產(chǎn)業(yè)進(jìn)程的加快，人類對于能源和資源的消耗也是與日俱增，前所未有。從蒸汽機(jī)的出現(xiàn)、電氣時代的到來及新經(jīng)濟(jì)的興起，能源和資源成為了經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要支撐。因此，能源和資源是影響產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵因素，產(chǎn)業(yè)從一個區(qū)域轉(zhuǎn)移到另一個區(qū)域，不可避免的將消耗承接地的能源和資源。

江西有著充足的能源儲備和豐富的資源，是中國主要的有色、稀有、稀土礦產(chǎn)基地之一。從江西近年來承接產(chǎn)業(yè)的行業(yè)來看② ，多為資源勞動密集型企業(yè)，在很大程度上依賴著江西的土地、礦業(yè)資源。目前江西有99個工業(yè)園，其中國家開發(fā)區(qū)3個，省級開發(fā)和工業(yè)園區(qū)10個，市級工業(yè)園區(qū)86個。③從園區(qū)的土地使用情況來看，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以來，各地區(qū)用地需求增長，園區(qū)土地出讓速度過快、土地閑置問題突出，開發(fā)效益低下，造成了大量土地資源的浪費(fèi)。另外轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)對礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用來看，由于技術(shù)落后，不僅資源消耗量大利用率低，而且造成環(huán)境污染。同比2003年江西的能源消耗，2011年增長了71.2%。① 因此，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不單單帶來了機(jī)遇，還有合理利用資源與能源的挑戰(zhàn)。

二、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中地方政府環(huán)境法治失靈的表象

自法律誕生之日起，就一直存在著法治失靈。這種法治失靈既有法律本身的失靈，也有執(zhí)法的失靈和司法的失靈。從本質(zhì)上看，法律失靈的根源主要在于法律的滯后性及其自身局限性，[5]執(zhí)法失靈的根源主要是執(zhí)法機(jī)制的單一和執(zhí)法體制的不暢，司法失靈的根源主要在于具體法律制度不夠健全和社會監(jiān)督不足。在社會調(diào)控中，環(huán)境法治也毫不例外，呈現(xiàn)出失靈的現(xiàn)象。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，帶來了環(huán)境污染，也折射出產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中地方政府環(huán)境法治的缺失和不足。

（一）環(huán)境立法缺失導(dǎo)致污染產(chǎn)業(yè)“合法”準(zhǔn)入endprint

地方環(huán)境立法，是指省級、省級政府所在地的市以及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會及其同級政府，在不與憲法和現(xiàn)行環(huán)境行政法律法規(guī)相抵觸的情況下，依照法定程序制定、修改和廢止各種在本行政區(qū)域內(nèi)具有普遍約束力的地方性環(huán)境法規(guī)和規(guī)章的活動。[6]地方環(huán)境立法是生態(tài)發(fā)展的需要，必須著[于地方經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等諸多因素，在不違反上位法的情況下，妥善處理環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系，科學(xué)立法。對此，《國務(wù)院關(guān)于中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見》專門提出了要“將資源承載能力、生態(tài)環(huán)境容量作為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要依據(jù)，加強(qiáng)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)”的要求，這是指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的專門規(guī)范文件。基于文件要求，江西省下發(fā)了《江西省承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范基地創(chuàng)建工作實(shí)施方案》和江西省《關(guān)于積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移促進(jìn)加工貿(mào)易發(fā)展的意見》兩個文件，對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移設(shè)置了資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的條款。但實(shí)際的執(zhí)行效果，卻并不樂觀。

截止2010年底，江西現(xiàn)行有效環(huán)境法規(guī)規(guī)章76件，涉及了污染防治（3件）、資源保護(hù)（33件）、生態(tài)保護(hù)（22件）以及循環(huán)發(fā)展（18件）四個方面。[7] 對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所帶來的環(huán)境污染相關(guān)的法律文件主要有：《江西省環(huán)境污染防治條例》、《江西省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)條例》、《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》、《江西省生活飲用水水源污染防治辦法》、《江西省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件分級審批規(guī)定》、《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評審批的通知》和《江西省水污染物排放許可證實(shí)施方案》等。從這些法律文件來看，存在諸多立法缺失，導(dǎo)致污染產(chǎn)業(yè)“合法”準(zhǔn)入。一是污染防治類法規(guī)文件明顯不足，與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移相關(guān)的法律文件對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的或可能帶來的環(huán)境污染規(guī)制不夠;二是土壤污染、農(nóng)業(yè)面源污染、化學(xué)品污染等存在立法空白，對轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的環(huán)境污染無法可依;三是缺少轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)入制度，不能從源頭保護(hù)環(huán)境、預(yù)防污染，為污染產(chǎn)業(yè)提供了可乘之機(jī);四是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)過低，致使一些高污產(chǎn)業(yè)“合法”轉(zhuǎn)移。

由此可見，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的環(huán)境污染，不完全是一個政策問題，應(yīng)該也是一個法律問題。江西地方政府相關(guān)環(huán)境立法的缺失是導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來環(huán)境污染的重要原因。憲法第99條、100條、107條賦予了地方政府制定地方法律規(guī)章的權(quán)利，因此地方政府有義務(wù)制定完善地方法律規(guī)章，促進(jìn)地方生態(tài)文明法治建設(shè)。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中地方政府環(huán)境規(guī)制的缺失，直接說明了地方政府的環(huán)境立法失靈。

（二）環(huán)境執(zhí)法不力致使污染排放居高不下

完備的法律制度，需要嚴(yán)格的執(zhí)行，才能實(shí)現(xiàn)其價值。環(huán)境執(zhí)法是保障國家環(huán)境法律規(guī)范實(shí)施的主要途徑，是環(huán)境法治的中心環(huán)節(jié)。環(huán)境執(zhí)法的不力將無法遏制環(huán)境污染，嚴(yán)重影響環(huán)境立法的效果。當(dāng)下，我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中環(huán)境執(zhí)法不力的原因主要有三：一是執(zhí)法體制不暢，現(xiàn)有的統(tǒng)管與分管的環(huán)境管理體制，致使地方政府存在著重復(fù)執(zhí)法、相互推諉和執(zhí)法“盲區(qū)”的現(xiàn)象;二是執(zhí)法機(jī)制單一，以行政處罰為主，執(zhí)法效果不明顯;三是地方政府重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕環(huán)境保護(hù)，致使環(huán)境法律政策不能有效落實(shí)，如環(huán)評、污染監(jiān)測、公眾參與等制度。

目前，江西圍繞環(huán)境執(zhí)法制定了一系列的法規(guī)文件，如《關(guān)于調(diào)整委托省環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)行政處罰權(quán)限的意見》（2005），《江西省環(huán)境和資源綜合利用行政執(zhí)法暫行規(guī)定》（2005），《江西省環(huán)境違法行為掛牌督辦實(shí)施辦法》（2006），《江西省環(huán)境保護(hù)行政處罰自由裁量權(quán)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（2008）等。這些法規(guī)文件進(jìn)一步規(guī)范了江西的環(huán)境行政執(zhí)法，但執(zhí)法體制和執(zhí)法機(jī)制依然單一，缺乏創(chuàng)新。以2006年江西省“環(huán)境執(zhí)法年”活動為例，全省行政處罰案件1 475起，處罰金額1 521萬元，較上年分別增長20%和250%。其中省環(huán)保局直接下達(dá)處罰案件51起，處罰金額255萬元，分別是上年的3.4倍和2.8倍。[8]從執(zhí)法方式來看，江西的環(huán)境執(zhí)法以日常監(jiān)督為基礎(chǔ)、以專項(xiàng)執(zhí)法檢查活動為主線，公眾和輿論的社會監(jiān)督方式還未形成。如2006年江西開展了“環(huán)境執(zhí)法年”活動、2011年江西省水利廳下發(fā)了《開展水資源專項(xiàng)執(zhí)法檢查活動實(shí)施計(jì)劃》、2012年全面開展了水資源專項(xiàng)執(zhí)法檢查、2013年上饒市水利局印了《上饒市開展河湖專項(xiàng)執(zhí)法檢查活動實(shí)施計(jì)劃》等。同時在環(huán)評、排污監(jiān)測監(jiān)督等方面也存在執(zhí)法不到位的現(xiàn)象。以吉安市為例，2005年全市共有41家造紙企業(yè)，其中約有3/5來自浙江和福建，有10多家企業(yè)存在嚴(yán)重污染現(xiàn)象。而根據(jù)江西環(huán)保部門的統(tǒng)計(jì)，吉安市這些小造紙企業(yè)都通過了環(huán)評?？梢姡h(huán)評執(zhí)法存在不力。另外江西樂平工業(yè)園區(qū)建成8年未通過環(huán)保驗(yàn)收，卻一直正常運(yùn)轉(zhuǎn)，環(huán)境監(jiān)管存在缺失。

在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中，嚴(yán)格的執(zhí)法有助于從源頭預(yù)防污染產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移;嚴(yán)格的進(jìn)行環(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)督，有助于防止轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的違法排污;嚴(yán)格落實(shí)排污產(chǎn)業(yè)的法律責(zé)任，對污染產(chǎn)業(yè)有一定的威懾作用。然而，江西地方政府環(huán)境執(zhí)法的失靈，未能落實(shí)現(xiàn)有環(huán)境法律政策，對污染產(chǎn)業(yè)“零容忍”，致使污染產(chǎn)業(yè)依然正常生產(chǎn)，排污居高不下 。

（三）環(huán)境司法滯后造成遏制環(huán)境污染和環(huán)境犯罪缺乏司法保障

環(huán)境司法是生態(tài)文明建設(shè)的重要手段和基礎(chǔ)，是化解環(huán)境問題的最后一道防線。然而，中國的環(huán)境司法實(shí)踐表明，這最后一道防線也失靈了。首先環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境司法沒有形成聯(lián)動機(jī)制，環(huán)境行政處罰案件的執(zhí)行到位率也比較低。環(huán)保部門對環(huán)境違法行為給予處罰，企業(yè)如果不執(zhí)行，環(huán)保部門只能請求法院執(zhí)行，法院受環(huán)境執(zhí)行收益較小因素的考慮，致使很多環(huán)境行政處罰很難落實(shí)。[1]其次受起訴難、舉證難、審理難、執(zhí)行難的困擾，進(jìn)入司法渠道的環(huán)境糾紛很少。最后很少有污染者被追究刑事責(zé)任，反而很多以暴力抗污的人被追究刑事責(zé)任。[1]環(huán)境污染事故一般隱含于環(huán)境污染事件之中，由于環(huán)境立法沒有具體規(guī)定事件與事故的定性標(biāo)準(zhǔn)，因而人為的執(zhí)政因素便成為是否追究責(zé)任以及追究何種性質(zhì)責(zé)任的決定性因素，與“污染無罪”相反的是，抗污有罪。[1]這就導(dǎo)致了環(huán)境污染事件中受害人的基本權(quán)利無從保障，得不到救濟(jì)。endprint

截止2012年，江西設(shè)立了5個基層法院。④ 2007～2011年，江西省法院共審理各類資源與環(huán)境保護(hù)案件5 463件。其中，刑事案件2 635件，占48.2%;民事案件75件，占1.38%，行政案件1 793件，占32.8%。自然資源保護(hù)非訴執(zhí)行案件960件，占17.7%。[9]在案件類型上，涉及生態(tài)環(huán)境、維護(hù)環(huán)境污染受害人基本權(quán)利的案件很少，沒有1起案件與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所帶來的環(huán)境污染致害事件有關(guān)。這與江西承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的環(huán)境污染現(xiàn)狀極其不符。如2011年江西德興市多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)從浙江承接了150家生產(chǎn)水晶球產(chǎn)品的作坊，帶來的廢水、噪聲、粉塵、廢渣等超標(biāo)排放，對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村環(huán)境和人身健康造成較大危害。該產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的環(huán)境污染事件，最終依賴政府行政權(quán)力得以解決，未能進(jìn)入司法程序。

三、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中地方政府環(huán)境法治失靈的匡正

（一）完善相關(guān)法律政策體系

針對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中環(huán)境立法的失靈問題，地方政府應(yīng)當(dāng)抓緊制定和修訂相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合地方環(huán)境保護(hù)的實(shí)際，為預(yù)防產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的環(huán)境污染提供更加完備、有效的法制保障。

首先，對接新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，與環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域“基本法”保持一致。新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，更新了立法理念、強(qiáng)化了政府責(zé)任、擴(kuò)大了環(huán)境公益訴訟主體范圍、確立了生態(tài)補(bǔ)償制度、加強(qiáng)了信息公開和公眾參與、確立了“按日計(jì)罰”制度?！督魇…h(huán)境污染防治條例》作為地方的環(huán)境保護(hù)的基本法，應(yīng)當(dāng)適時修訂，避免與上位法的沖突。如若《江西省環(huán)境污染防治條例》能及時修訂，不僅有助于預(yù)防產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中環(huán)境污染問題，還有利于江西生態(tài)文明建設(shè)。

其次，適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的大背景，增加污染轉(zhuǎn)移的防治條款，完善相關(guān)法律法規(guī)。盡快形成以《江西省環(huán)境污染防治條例》為地方環(huán)境保護(hù)基本法，將第4條第5款修改為：“縣級以上人民政府在環(huán)境污染防治方面，根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策，禁止污染轉(zhuǎn)嫁，禁止將產(chǎn)生嚴(yán)重污染的項(xiàng)目轉(zhuǎn)嫁給沒有污染防治能力的單位和個人，依法強(qiáng)制淘汰落后工藝技術(shù)、設(shè)備和生產(chǎn)能力”，增加防止污染轉(zhuǎn)移的相應(yīng)條款。并完善土壤污染、農(nóng)業(yè)面源污染、化學(xué)品污染等方面的法規(guī)規(guī)章;完善礦產(chǎn)資源、水資源、森林資源等方面的法規(guī)規(guī)章;完善重點(diǎn)水域，如鄱陽湖，仙女湖、贛江等相關(guān)法規(guī)規(guī)章。[10]另外加強(qiáng)高污染行業(yè)的相關(guān)立法，遏制電力、水泥、造紙、化工等高耗能高污染行業(yè)排污增長，適時建立高污染行業(yè)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險制度，及時有效保護(hù)污染受害者權(quán)益。[11]

最后，建立完善“政策環(huán)境影響評價制度”、“環(huán)境準(zhǔn)入制度”和“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度”。對轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)一律實(shí)行環(huán)境影響評價，對可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行評估，綜合考慮環(huán)境損害的程度、污染治理的技術(shù)、技術(shù)投入等指標(biāo)，決定是否承接該項(xiàng)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，對于符合承接條件的產(chǎn)業(yè)，做好項(xiàng)目的跟蹤，同時配套監(jiān)督“三同時”制度的落實(shí)。參照浙江省的做法，建立“以生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃為依據(jù)、以規(guī)劃環(huán)評為載體、以項(xiàng)目環(huán)評為重點(diǎn)，全面強(qiáng)化空間、總量和項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入，實(shí)施專家評估與公眾全程監(jiān)督的結(jié)合”的環(huán)境準(zhǔn)入體系。依照國家《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》，對限制類項(xiàng)目，嚴(yán)格準(zhǔn)入控制;對淘汰類項(xiàng)目一律不得引進(jìn)。加大江西環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的建立，重點(diǎn)完善大氣、水體、固體廢物、土壤等環(huán)境要素領(lǐng)域的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，同時制定一些特殊行業(yè)的污染排放標(biāo)準(zhǔn)。[10]

（二）創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法機(jī)制

當(dāng)前，憲制格局下確立的國家行政機(jī)關(guān)的橫向與縱向權(quán)力的分配體制，限制了環(huán)境執(zhí)法主體的權(quán)限。對此，學(xué)界也提出了將環(huán)保行政主管部門“人、財、物”的控制權(quán)由地方上收到國家或上一級環(huán)保部門，建立起上級環(huán)保部門對下級環(huán)保部門的垂直管理關(guān)系，旨在破除地方政府對環(huán)保工作施加的不當(dāng)影響，解決基層環(huán)保執(zhí)法的做法。[12] 但由于國家行政機(jī)關(guān)的橫向與縱向權(quán)力分配體制關(guān)系到國家政治體制與國家機(jī)構(gòu)的改革，其在穩(wěn)定推進(jìn)的改革步調(diào)下難以在短期內(nèi)取得重大進(jìn)展，寄托以環(huán)境執(zhí)法主體及其執(zhí)法權(quán)限構(gòu)的環(huán)境執(zhí)法體制的重大改革在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)突破。[13]因此，江西地方政府應(yīng)當(dāng)回避環(huán)境執(zhí)法體制、創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法機(jī)制是實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法目標(biāo)的途徑。

首先，建立環(huán)境執(zhí)法的聯(lián)動機(jī)制。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移涉及多個部門，必須樹立大環(huán)保的理念，建立環(huán)境保護(hù)跨部門聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制。新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第20條規(guī)定：“國家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施。”這為建立環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制提供了法律依據(jù)。同時，山西、江蘇等地方政府也有了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因此，江西應(yīng)在上級政府部門指導(dǎo)下，匯集環(huán)保、發(fā)改委、建設(shè)、國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、工商等有關(guān)部門建立各部門執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制;各級檢察院、法院、公安部門對重大環(huán)境違法行為實(shí)行強(qiáng)制執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊各類環(huán)境犯罪;各級政府都要協(xié)調(diào)建立跨流域區(qū)域環(huán)境質(zhì)量考核管理辦法，定期召開跨區(qū)域、跨界、跨流域聯(lián)席會議，預(yù)防跨省界、跨轄區(qū)污染事件發(fā)生。

另外，建立環(huán)境執(zhí)法激勵機(jī)制和績效考核機(jī)制。新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第26條規(guī)定“國家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度”，第27、67、68條，強(qiáng)化了政府環(huán)境責(zé)任，規(guī)定了上級政府及主管部門對下級部門或工作人員工作監(jiān)督的責(zé)任，并且對違反相關(guān)規(guī)定的政府直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員明確了行政處分。為此，江西應(yīng)當(dāng)從3個方面創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法激勵機(jī)制和績效考核機(jī)制。一是對完成環(huán)境執(zhí)法目標(biāo)責(zé)任的單位或個人、在環(huán)境保護(hù)中做出重要貢獻(xiàn)的單位或個人進(jìn)行物質(zhì)和精神激勵，激發(fā)執(zhí)法者的積極性。二是將環(huán)境執(zhí)法納入到執(zhí)法主體和個人的考核中，對環(huán)境監(jiān)管存在失職、瀆職， 發(fā)生重大環(huán)境污染事故或造成區(qū)域環(huán)境質(zhì)量惡化的單位或個人，根據(jù)情況進(jìn)行政處分。三是建立起公眾對政府環(huán)境執(zhí)法，上級政府機(jī)關(guān)對下級政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督。在這方面可以借鑒嘉興市環(huán)保部門所構(gòu)建的環(huán)保聯(lián)合會、環(huán)保市民檢查團(tuán)、市民評審團(tuán)、專家服務(wù)團(tuán)等 “一會三團(tuán)”的公眾參與環(huán)境執(zhí)法的模式。[14]endprint

（三）推進(jìn)環(huán)境司法進(jìn)程

中國環(huán)境保護(hù)的司法保障體系尚未完全建立，推進(jìn)地方政府的環(huán)境司法進(jìn)程，有利于開創(chuàng)環(huán)保司法工作的新局面。到目前為止，我國已有11個省市（9省2市）、37個市縣成立了環(huán)境法庭、審判庭、合議庭和巡回法庭，其中有10市縣成立環(huán)境與資源庭（或生態(tài)資源庭）。[15]這些環(huán)境法庭審結(jié)了一批污染環(huán)境、破壞生態(tài)、侵害百姓環(huán)境權(quán)益等案件，另外江蘇常州、云南昆明還創(chuàng)新了環(huán)境司法與行政執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制，發(fā)揮了環(huán)境司法在依法保護(hù)環(huán)境中的保駕護(hù)航作用。

新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記和專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織可以向人民法院提起訴訟。”這擴(kuò)大了公益訴訟的主體范圍，將有助于環(huán)境司法的專門化發(fā)展。因此，江西地方政府應(yīng)當(dāng)從3個方面著手。一是完善環(huán)保民事維權(quán)機(jī)制，探索環(huán)境公益訴訟制度，擴(kuò)大環(huán)境污染侵權(quán)訴訟原告范圍，支持符合訴訟主體的社會組織作為原告提起公益訴訟，解決長期以來因缺乏適格原告而維權(quán)不暢的問題。二是針對生態(tài)環(huán)境案件專業(yè)性強(qiáng)、處理難度大的特點(diǎn)，積極探索創(chuàng)新環(huán)境資源審判機(jī)制，努力建立具有全國適用性和可行性的環(huán)境資源審判新模式，推動環(huán)境司法的專門化。三是應(yīng)當(dāng)積極借鑒常州和昆明的環(huán)境司法與執(zhí)法的聯(lián)動模式，在公安局設(shè)立環(huán)境保護(hù)分局，以“環(huán)保警察”專門打擊環(huán)境保護(hù)方面的違法犯罪;在市人民檢察院設(shè)立環(huán)境保護(hù)檢察處，負(fù)責(zé)辦理涉嫌環(huán)境保護(hù)方面的犯罪案件起訴，職務(wù)犯罪案件偵查、起訴;在市中級人民法院設(shè)立環(huán)境保護(hù)審判庭，負(fù)責(zé)審理涉及環(huán)境保護(hù)的刑事、民事、行政和執(zhí)法案件。[16] [注 釋]

① 根據(jù)2002年、2011年中國統(tǒng)計(jì)年鑒中工業(yè)廢氣、廢水、廢渣的排放情況統(tǒng)計(jì)所得。http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/。

② 根據(jù)2008～2011年江西統(tǒng)計(jì)年鑒顯示：江西在承接國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中以制造業(yè)為主。具體包括：機(jī)械電子設(shè)備制造業(yè)、化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)，黑色金屬冶練及壓延加工業(yè)、紡織服裝業(yè)、水泥產(chǎn)業(yè)。

③ 詳見江西省工業(yè)和信息化委員會，http：//www.jxciit.gov.cn/Category_1296/Index.aspx。

④ 2010年8月，九江中院組織境內(nèi)修河流域沿岸的修水、武寧、永修、共青城4個基層法院，成立了“修河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)合議庭”，專司與修河流域生態(tài)環(huán)境相關(guān)的刑事、民商事和行政案件的審理。鄱陽縣法院于今年年初經(jīng)縣編委批準(zhǔn)，設(shè)立了環(huán)保法庭。

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[16] 昆明率全國之先創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制[E8/OL]. http：//www.yn.xinhuanet.com/newscenter/2008-11/06/content_14849528.htm.endprint