淺論土地復(fù)墾問(wèn)題及管理創(chuàng)新

張彥嵐

（廣西國(guó)土資源信息中心 廣西南寧 530022）

黨的“十八大”制定了中國(guó)發(fā)展的戰(zhàn)略藍(lán)圖，土地資源的開(kāi)發(fā)與利用成為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要支撐。同時(shí)，中國(guó)作為一個(gè)具有13億人口的大國(guó)，糧食的自給水平直接關(guān)系到國(guó)家安全。中國(guó)第一個(gè)中長(zhǎng)期糧食安全規(guī)劃《國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要（2008—2020年）》強(qiáng)調(diào)，今后我國(guó)糧食自給率要穩(wěn)定在95%以上。而土地作為糧食生產(chǎn)的最重要要素，到2020年，耕地面積保有量不得低于18億畝紅線。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，土地資源一方面作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最重要支撐而被大規(guī)模地加以開(kāi)發(fā)利用，同時(shí)土地資源又作為保障國(guó)家糧食資源的最重要生產(chǎn)要素而處于最嚴(yán)厲的保護(hù)當(dāng)中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與糧食安全保障在土地問(wèn)題上的土地需求處于嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性矛盾之中。因此，土地資源的開(kāi)發(fā)利用，尤其是土地綜合復(fù)墾就成為保障土地增量的最重要措施。探索土地復(fù)墾中存在的問(wèn)題及管理創(chuàng)新并努力實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展具有十分重要的作用。

1 當(dāng)前土地復(fù)墾中存在的問(wèn)題

土地復(fù)墾是土地綜合治理中的重要環(huán)節(jié)，土地復(fù)墾的質(zhì)量和水平對(duì)于土地資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用具有決定性的影響。綜觀全國(guó)各地土地復(fù)墾工作，主要存在以下幾個(gè)方面問(wèn)題：

1.1 土地復(fù)墾墾好不墾差，為腐敗預(yù)留下制度漏洞

地復(fù)墾墾好不墾差是當(dāng)前土地復(fù)墾管理工作中存在的重要問(wèn)題。一是具有實(shí)際工作量需要連片土地開(kāi)發(fā)的土地由于多方面原因往往無(wú)法進(jìn)行立項(xiàng)進(jìn)行建設(shè)。二是一些地力條件較好、土地等級(jí)較高并且沒(méi)有足夠?qū)嶋H工作量的土地往往被納入復(fù)墾范圍，土地復(fù)墾造成零星分散的這種現(xiàn)狀，必然不利于土地的綜合治理和規(guī)模開(kāi)發(fā)以及土地的長(zhǎng)遠(yuǎn)利用和集約經(jīng)營(yíng)，對(duì)土地整體質(zhì)量的提升更加無(wú)法發(fā)揮更大的實(shí)際提升效果。三是土地復(fù)墾管理墾好不墾差現(xiàn)象十分明顯，一方面，一些亟待整理的土地?zé)o人予以關(guān)注，致使需要大額財(cái)政資源支持的連片土地復(fù)墾工作無(wú)法進(jìn)行整理，大量真正有利于提升地力的項(xiàng)目往往無(wú)法獲得立項(xiàng)；另一方面，一些條件良好并且根本不需要進(jìn)行復(fù)墾的土地持續(xù)投入財(cái)政資金進(jìn)行投資建設(shè)，這樣的土地復(fù)墾現(xiàn)狀既嚴(yán)重耗費(fèi)了公共財(cái)政資源，同時(shí)也為土地治理和復(fù)墾腐敗留下了伏筆，更嚴(yán)重?fù)p害了土地資源及開(kāi)發(fā)利用的良性發(fā)展。

1.2 土地復(fù)墾項(xiàng)目中，土地改良與附屬設(shè)施項(xiàng)目本末倒置

土地復(fù)墾的根本目的在于地力的提升，而要實(shí)現(xiàn)地力的提升從根本上看就是實(shí)施土壤改良。但在土地復(fù)墾工作中，多數(shù)的土地復(fù)墾項(xiàng)目實(shí)際都是屬于對(duì)土地中道路、水渠以及化整為零的連片整理。其中，用于土地平整尤其是土壤改良項(xiàng)目在全部項(xiàng)目當(dāng)中所占比重不高，造成土地復(fù)墾過(guò)于注重對(duì)土地附屬工程的建設(shè)而忽視土地本身提性改良的后果。更為嚴(yán)重的是，在土地復(fù)墾工作中，多數(shù)的土地附屬工程實(shí)際上已經(jīng)客觀存在，這些附屬工程的立項(xiàng)原因僅僅是由于原來(lái)存在于地塊當(dāng)中的這些附屬項(xiàng)目的規(guī)格和標(biāo)準(zhǔn)較低，存在可以提升的空間。而在土地復(fù)墾的可行性研究當(dāng)中，一些基層單位人為降低現(xiàn)存土地附屬設(shè)施的數(shù)量和實(shí)際規(guī)格，在獲得立項(xiàng)條件加以立項(xiàng)，形成虛假的土地復(fù)墾工程，從而損害了國(guó)家和社會(huì)的利益。而對(duì)于土地平整和土壤改良等重要內(nèi)容，由于其實(shí)際建設(shè)成本較大，一些建設(shè)單位不愿意將真實(shí)的建設(shè)成本用于土壤改良，從而有意或無(wú)意地忽略了對(duì)土壤改良的實(shí)際投入，進(jìn)而造成對(duì)土地附屬設(shè)施上投資過(guò)高的結(jié)果，使財(cái)政資金并沒(méi)有真正地用于土地質(zhì)量的提升上，造成土地復(fù)墾本末倒置的嚴(yán)重后果。

1.3 土地復(fù)墾建設(shè)項(xiàng)目程序不完整

土地復(fù)墾項(xiàng)目建設(shè)程序不完整主要表現(xiàn)為：一是在項(xiàng)目的立項(xiàng)初期，由于基層國(guó)土部門(mén)對(duì)于項(xiàng)目是否可以實(shí)際立項(xiàng)不夠明確，所以項(xiàng)目對(duì)擬立項(xiàng)目的實(shí)際情況尤其是三維地理數(shù)據(jù)的準(zhǔn)備并不十分充分，導(dǎo)致可行性研究報(bào)告的相關(guān)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性不足。這種可行性研究不足在項(xiàng)目被立項(xiàng)后，必然會(huì)對(duì)項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)成本造成嚴(yán)重影響；二是在項(xiàng)目建設(shè)完成后，項(xiàng)目的驗(yàn)收也存在著走過(guò)場(chǎng)的情形，土地復(fù)墾項(xiàng)目在數(shù)據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格、材質(zhì)、工藝、時(shí)間、空間等項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)上的能否嚴(yán)格與可行性報(bào)告和項(xiàng)目設(shè)計(jì)保持一致性并沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的測(cè)量，聘請(qǐng)的社會(huì)中介組織也未嚴(yán)格履行相關(guān)程序，從而使項(xiàng)目管理上的潛在風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，第三方監(jiān)督不到位造成項(xiàng)目建設(shè)結(jié)果脫離原有計(jì)劃的情況也時(shí)有發(fā)生。

1.4 原始地理信息不全嚴(yán)重影響到項(xiàng)目建設(shè)成本的可靠性

土地復(fù)墾項(xiàng)目的三維地理信息是土地復(fù)墾項(xiàng)目建設(shè)成本計(jì)算的原始依據(jù)。原始地理三維信息不全是土地復(fù)墾項(xiàng)目建設(shè)成本核定中的重要安全隱患。前述說(shuō)明，由于在可行性研究階段，項(xiàng)目能否最后立項(xiàng)存在著較大的不確定性，而項(xiàng)目可行性報(bào)告中的原始地理信息需要通過(guò)前往項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地測(cè)量后獲得，其中所需要的項(xiàng)目前期成本較大。為此，一些基層項(xiàng)目申報(bào)單位為了節(jié)約該項(xiàng)支出，往往按照一個(gè)較為寬松的設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)作為實(shí)際地理三維數(shù)據(jù)進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)，這就直接影響到項(xiàng)目建設(shè)成本的真實(shí)性。項(xiàng)目立項(xiàng)后，由于沒(méi)有程序要求對(duì)既已立項(xiàng)項(xiàng)目進(jìn)行原始三維數(shù)據(jù)的再次核對(duì)，所以其建設(shè)成本就是建立在一個(gè)不真實(shí)的設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)之上。待項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)工后，項(xiàng)目的原始地理信息被破壞，致使項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)成本無(wú)法再行核實(shí)，從而造成項(xiàng)目建設(shè)成本失真。因此，原始地理信息不全成為土地復(fù)墾項(xiàng)目中的重大缺陷。

2 土地復(fù)墾項(xiàng)目建設(shè)問(wèn)題的原因分析

2.1 土地復(fù)墾管理工作中存在著體制弊端

當(dāng)前的土地復(fù)墾體制可以概括描述為：政府主導(dǎo)，財(cái)政出資，國(guó)土實(shí)施。所謂政府主導(dǎo)，是指全部的土地復(fù)墾項(xiàng)目的組織實(shí)施均以政府名義組織施工，但在事實(shí)上幾乎所有的土地復(fù)墾項(xiàng)目的所有程序都是在國(guó)土部門(mén)的主導(dǎo)下完成的，而其他部門(mén)甚至括財(cái)政部門(mén)都沒(méi)有充分地參與到項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程當(dāng)中。由此，上述土地復(fù)墾體制從實(shí)質(zhì)上看幾乎都是由國(guó)土部門(mén)負(fù)責(zé)規(guī)劃、組織、實(shí)施和驗(yàn)收，國(guó)土部門(mén)在土地復(fù)墾工作中的權(quán)力失去了監(jiān)督和制衡，因此，這一體制不可避免地滋生了各種問(wèn)題，不利于從更宏觀和科學(xué)的角度，有效提高土地復(fù)墾的最佳效果，更不利于從效益、監(jiān)督的角度提高財(cái)政資金的使用效益。

2.2 土地復(fù)墾問(wèn)題中的機(jī)制原因

土地復(fù)墾管理工作中的機(jī)制原因是體制問(wèn)題在機(jī)制層面上的反映。一方面，土地復(fù)墾對(duì)象地塊的數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)嚴(yán)重滯后，對(duì)象目標(biāo)不明確，相關(guān)地塊數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，土地復(fù)墾缺乏必要的數(shù)據(jù)庫(kù)支撐，致使土地復(fù)墾的可行性研究報(bào)告存在嚴(yán)重的數(shù)據(jù)漏洞，為項(xiàng)目建設(shè)的中后期管理、目標(biāo)管理、成本管理帶來(lái)巨大隱患。另一方面，由于土地復(fù)墾管理工作數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)嚴(yán)重滯后，短期項(xiàng)目所選定的復(fù)墾地塊缺少必要的橫向?qū)Ρ龋瑢?dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目的科學(xué)性、合理性無(wú)法進(jìn)行橫向比較，對(duì)土地復(fù)墾的宏觀效果帶來(lái)負(fù)面影響。再一方面，自下而上的項(xiàng)目申請(qǐng)機(jī)制也存在著重要缺陷，反映出土地復(fù)墾過(guò)程中的宏觀性、統(tǒng)一性標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有得到充分的考慮。同時(shí)，在機(jī)制層面還由于地區(qū)間平衡的需要，所以一些地區(qū)超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)不需要復(fù)墾治理的土地繼續(xù)進(jìn)行復(fù)墾，而另一些地區(qū)未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)的大量土地又無(wú)法得到較好的復(fù)墾治理。

2.3 利益鏈條影響到土地復(fù)墾的最終效果

土地復(fù)墾是建筑工程領(lǐng)域中的一個(gè)重要細(xì)分市場(chǎng)，其中包含著十分重要的正常的市場(chǎng)利益。但是，在土地復(fù)墾細(xì)分市場(chǎng)當(dāng)中，政府在采購(gòu)?fù)恋貜?fù)墾服務(wù)時(shí)，國(guó)土部門(mén)存在著形式上尤其是事實(shí)上的支配權(quán)，外部有效監(jiān)督制約機(jī)制較少，權(quán)力制衡不明確，因此，在土地復(fù)墾建筑工程市場(chǎng)當(dāng)中很容易形成相關(guān)的利益鏈條，這些利益鏈條的存在，對(duì)工程項(xiàng)目的實(shí)施、質(zhì)量監(jiān)控、驗(yàn)收等諸多環(huán)節(jié)都會(huì)產(chǎn)生重要的影響，從而導(dǎo)致土地復(fù)墾項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的各種問(wèn)題的發(fā)生。

3 土地復(fù)墾管理的創(chuàng)新對(duì)策

3.1 完善體制建設(shè)，形成權(quán)力制衡，促進(jìn)土地復(fù)墾市場(chǎng)健康發(fā)展

加強(qiáng)對(duì)土地復(fù)墾管理工作的最重要措施是完善土地復(fù)墾工作的體制和機(jī)制建設(shè)。從體制角度看，必須在土地復(fù)墾管理中引入更多的權(quán)力制衡因素，尤其是來(lái)自土地管理系統(tǒng)以外的制衡因素。這些制衡因素既要來(lái)自紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)，但更需要來(lái)自于相對(duì)對(duì)立的專業(yè)部門(mén)。非專業(yè)部門(mén)作為制衡機(jī)制的參與人，存在著土地復(fù)墾專業(yè)知識(shí)不足等諸多不便，從而使土地復(fù)墾工作中的制衡目標(biāo)無(wú)法真正得以實(shí)現(xiàn)。因此，只有專業(yè)部門(mén)的參與，土地復(fù)墾管理工作才能夠真正克服盲區(qū)和死角。從程序上看，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督缺失都可能導(dǎo)致土地復(fù)墾工作的不透明，因此，制衡因素必須體現(xiàn)在土地復(fù)墾過(guò)程的每一個(gè)專業(yè)環(huán)節(jié)，因此，專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)土地復(fù)墾工作的全方位和全程鑲?cè)耄拍軌蛟诿恳粋€(gè)環(huán)節(jié)上體現(xiàn)出制衡因素的存在及其價(jià)值。

3.2 加強(qiáng)土地復(fù)墾機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)土地復(fù)墾制度的不斷完善

加強(qiáng)土地復(fù)墾管理的機(jī)制建設(shè)，是推動(dòng)土地復(fù)墾制度不斷完善的重要保證。一方面，土地復(fù)墾管理工作必須堅(jiān)持宏觀、統(tǒng)籌原則，從總體上把握一個(gè)地區(qū)的現(xiàn)狀，明確標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行土地復(fù)墾的科學(xué)規(guī)劃和統(tǒng)一管理。各級(jí)政府尤其是土地管理部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)協(xié)調(diào)，形成?。▍^(qū)）與縣級(jí)土地部門(mén)的良性互動(dòng)。在立項(xiàng)管理工作中，應(yīng)該借鑒部門(mén)預(yù)算二上二下的成功經(jīng)驗(yàn)，由省區(qū)一級(jí)優(yōu)先發(fā)布土地復(fù)墾的方向、規(guī)模條件等限制性因素，基層土地復(fù)墾單位根據(jù)省區(qū)一級(jí)的規(guī)劃進(jìn)行初次申報(bào)；省區(qū)一級(jí)國(guó)土部門(mén)根據(jù)初次申報(bào)情況，結(jié)合當(dāng)期的土地復(fù)墾政策進(jìn)行初次篩選，從而得出擬立項(xiàng)土地復(fù)墾項(xiàng)目的初步名單；在此基礎(chǔ)上，縣一級(jí)國(guó)土部門(mén)應(yīng)該根據(jù)初步名單進(jìn)行詳細(xì)的可行性研究，最主要的是核實(shí)相關(guān)擬立項(xiàng)項(xiàng)目的地理數(shù)據(jù)信息，為項(xiàng)目的資金安排提供可靠的依據(jù)。

在土地復(fù)墾市場(chǎng)化的過(guò)程中，土地復(fù)墾項(xiàng)目必須面向市場(chǎng)進(jìn)行透明的市場(chǎng)化操作，并予以制度性保證。競(jìng)標(biāo)單位必須獨(dú)立核實(shí)項(xiàng)目對(duì)象的地理信息數(shù)據(jù)，并據(jù)此提出項(xiàng)目的建設(shè)成本。由于在土地復(fù)墾項(xiàng)目的初始信息中，已經(jīng)包含了建設(shè)的相關(guān)確定性信息，項(xiàng)目的建設(shè)時(shí)間，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)都不再具有彈性，因此，在建設(shè)項(xiàng)目的市場(chǎng)化過(guò)程中，其最為核心的僅僅是建設(shè)成本的問(wèn)題。同時(shí)，由于各競(jìng)標(biāo)單位需要獨(dú)立核實(shí)項(xiàng)目的地理信息，也為其他體制內(nèi)的權(quán)力制衡主體提供了相關(guān)的參考依據(jù)，從而更加有效地促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)的透明度，為項(xiàng)目的廉政建設(shè)打下了良好基礎(chǔ)。

3.3 大力推動(dòng)國(guó)土信息化建設(shè)，為土地復(fù)墾精細(xì)化管理提供良好的技術(shù)保障

在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景下，土地復(fù)墾管理工作實(shí)際上是土地資源信息化下的一項(xiàng)常規(guī)工作任務(wù)。土地資源的信息化建設(shè)水平直接關(guān)系到土地復(fù)墾工作的質(zhì)量和水平。首先，土地復(fù)墾項(xiàng)目的信息化水平?jīng)Q定著土地復(fù)墾工作的科學(xué)性。項(xiàng)目建設(shè)對(duì)象信息是確定項(xiàng)目分布、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)條件，更是宏觀決策的重要依據(jù)。項(xiàng)目建設(shè)對(duì)象的信息的有或無(wú)，少或多，充分或者不足，都對(duì)宏觀決策的水平產(chǎn)生直接的影響。其次，建設(shè)對(duì)象的地理信息數(shù)據(jù)，尤其是項(xiàng)目建設(shè)對(duì)象的三維空間信息更是決定建設(shè)成本的基礎(chǔ)信息。三維信息的有無(wú)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的進(jìn)度管理、質(zhì)量管理以及建成后的檢查、驗(yàn)收以及第三方的監(jiān)督甚至廉政建設(shè)都具有十分重要的作用的意義。再次，信息化建設(shè)是完善土地復(fù)墾政策的基本依據(jù)，對(duì)土地復(fù)墾工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和發(fā)展具有決定性影響，甚至對(duì)于一級(jí)財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)都具有重要影響。因此，國(guó)土資源信息化建設(shè)是事關(guān)土地復(fù)墾管理工作的重要基礎(chǔ)；而包含在信息化建設(shè)過(guò)程中的土地復(fù)墾項(xiàng)目信息化建設(shè)，更是信息化建設(shè)過(guò)程中必須關(guān)注和解決的核心問(wèn)題。土地復(fù)墾項(xiàng)目的原始地理數(shù)據(jù)采集與保證，必須要以相關(guān)的法律和制度建設(shè)為基礎(chǔ)并保證實(shí)施。

3.4 努力加強(qiáng)對(duì)土地復(fù)墾的質(zhì)量監(jiān)管，大力提升財(cái)政資金的使用效益

在土地復(fù)墾可行性研究報(bào)告真實(shí)可靠的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)土地復(fù)墾過(guò)程的監(jiān)督管理，是提高土地復(fù)墾質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。一方面，要加強(qiáng)對(duì)工程材料的質(zhì)量監(jiān)督，為項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量提供基本保障；另一方面，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)工程建設(shè)的工程技術(shù)監(jiān)督，尤其是涉及土地提性改良以外的土地間道路、水渠的工程質(zhì)量建設(shè)工藝，必須加強(qiáng)對(duì)建設(shè)過(guò)程的監(jiān)督管理，確保施工工藝符合項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求；再一方面，必須加強(qiáng)對(duì)隱蔽工程、砌體、澆注體的體積、厚度等項(xiàng)目的測(cè)量檢測(cè)，確保符合項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

加強(qiáng)對(duì)建成項(xiàng)目的驗(yàn)收檢查是加強(qiáng)土地復(fù)墾質(zhì)量監(jiān)管的重要內(nèi)容?？茖W(xué)、合理、有效的土地復(fù)墾權(quán)力制衡機(jī)制在項(xiàng)目的驗(yàn)收檢查中應(yīng)該發(fā)揮重要作用。一是政府的有關(guān)監(jiān)督檢查部門(mén)應(yīng)該介入對(duì)項(xiàng)目的驗(yàn)收檢查；二是專業(yè)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)應(yīng)該在項(xiàng)目的驗(yàn)收檢查中承擔(dān)相關(guān)的技術(shù)性把關(guān)工作，確保項(xiàng)目建設(shè)結(jié)果符合相關(guān)技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)；三是國(guó)家的相關(guān)機(jī)構(gòu)或者社會(huì)中介機(jī)構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)起建設(shè)成本的審核工作。對(duì)于上述各方面的工作，應(yīng)該有體制、機(jī)制和制度方面的保障，以確保相關(guān)工作的開(kāi)展有制度性的基礎(chǔ)。同時(shí)，還應(yīng)該努力加強(qiáng)法制建設(shè)，以法律為基礎(chǔ)，不斷提高相關(guān)部門(mén)在土地復(fù)墾管理工作中的法律責(zé)任。

3.5 不斷優(yōu)化土地復(fù)墾項(xiàng)目支出結(jié)構(gòu)，努力提升土地等級(jí)的核心要素

土地復(fù)墾的目的在于提高土地的綜合產(chǎn)出能力，其核心要素是提升和改良土壤的質(zhì)量。由于當(dāng)前的土地復(fù)墾工作存在著土壤改良與土地間附屬設(shè)施建設(shè)本末倒置的問(wèn)題，所以，合理安排土壤改良與土地間附屬設(shè)施建設(shè)的投資比例，形成良好的土壤承載力與土地間配套設(shè)施科學(xué)合理的配置是土地復(fù)墾的重要目標(biāo)。一方面，應(yīng)該切實(shí)加大對(duì)土壤改良的投入，努力提高土壤改良在土地復(fù)墾項(xiàng)目?jī)?nèi)的投資比重，體現(xiàn)土地復(fù)墾的根本目標(biāo)；另一方面，附屬設(shè)施的建設(shè)在土地復(fù)墾中的比重應(yīng)該科學(xué)合理，對(duì)于土地等級(jí)過(guò)差的地塊以及規(guī)模過(guò)小的地塊不應(yīng)該安排作為土地復(fù)墾項(xiàng)目；再一方面，附屬設(shè)施之間項(xiàng)目結(jié)構(gòu)也應(yīng)該科學(xué)合理，供水、道路以及其他設(shè)施應(yīng)該以保證基礎(chǔ)和根本需要為目標(biāo)，減少不必要的道路項(xiàng)目支出，從而提升財(cái)政資金的使用效益。