公共政策過(guò)程中的公共利益與政府利益關(guān)系問(wèn)題研究

公共政策過(guò)程中的公共利益與政府利益關(guān)系問(wèn)題研究

劉金梅1，付浩海2

(1.長(zhǎng)春工程學(xué)院 國(guó)際教育學(xué)院；2.計(jì)算機(jī)技術(shù)與工程學(xué)院，長(zhǎng)春 130021)

摘要：公共政策的問(wèn)題從本質(zhì)上說(shuō)是公共利益的問(wèn)題，而公共利益內(nèi)部又孕育著政府利益，本文從公共利益與政府利益的相互關(guān)系開(kāi)始分析，進(jìn)而分析政府利益擴(kuò)張的根本原因，最后提出了克服政府自利性行為的有效途徑。強(qiáng)調(diào)政府的根本職責(zé)是制定和實(shí)施有效的公共政策以實(shí)現(xiàn)公共利益，探索在公共政策過(guò)程中實(shí)現(xiàn)公共利益與政府利益互惠與公正的基本路徑，規(guī)避不適的政府利益對(duì)公共政策效果的影響。

關(guān)鍵詞：公共政策；公共利益；政府利益

在公共政策的過(guò)程中，政府作為公共政策的制定者和執(zhí)行者，要?jiǎng)訂T大量的人力和物力資源，無(wú)可避免地影響到大多數(shù)人的利益，公共利益與政府利益既有一致的一面，也有相互沖突的一面，其實(shí)現(xiàn)都離不開(kāi)各自對(duì)自身利益主體的利益最大化的追求，而政府作為公共政策的主體，在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的過(guò)程中，其“公共性”的缺失和“自利性”的膨脹扭曲了公共政策的真實(shí)目的。

一、公共利益與政府利益相互關(guān)系分析

(一)公共利益與政府利益的互惠

公共政策是政府政策的體現(xiàn)，它是為了滿(mǎn)足國(guó)家的各種需要而設(shè)立的，也是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)治目的而采取的一系列的措施。公共政策是政府存在的基本條件和前提，政府在制定和實(shí)施公共政策時(shí)要與國(guó)家制定的總體的目標(biāo)相一致。但是社會(huì)綜合資源是有限的，國(guó)家在制定和執(zhí)行公共政策時(shí)應(yīng)有一個(gè)先后順序。在整個(gè)過(guò)程中，政府在考慮自身利益的同時(shí)會(huì)優(yōu)先選擇符合社會(huì)整體利益的方面。政府會(huì)綜合和協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，將社會(huì)公共利益與其他利益相區(qū)分開(kāi)來(lái)，在公共政策過(guò)程中，公共利益實(shí)現(xiàn)的同時(shí)表現(xiàn)出來(lái)也在兼顧社會(huì)其他利益的實(shí)現(xiàn)。

政府利益與公共利益是相對(duì)而言的，且政府利益的擴(kuò)張影響著公共政策的制定和執(zhí)行。這就會(huì)涉及到政府自身利益與公共利益的關(guān)系問(wèn)題，政府在實(shí)現(xiàn)公共利益的面紗下去實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，表面上是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，實(shí)質(zhì)上是政府在實(shí)現(xiàn)自身的利益。然而，政府本身利益的實(shí)現(xiàn)過(guò)程又和社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)過(guò)程是同時(shí)進(jìn)行的。政府自身利益的實(shí)現(xiàn)是伴隨著公共利益的實(shí)現(xiàn)而同時(shí)實(shí)現(xiàn)的，這樣一來(lái)政府利益的實(shí)現(xiàn)伴隨著公共利益的實(shí)現(xiàn)過(guò)程合理地實(shí)現(xiàn)了。相反，如果政府自身利益無(wú)法得以實(shí)現(xiàn)，政府本身沒(méi)有動(dòng)力實(shí)現(xiàn)公共利益，那么就不利于公共利益的實(shí)現(xiàn)。所以，政府自身利益與社會(huì)公共利益是一種辨證統(tǒng)一的關(guān)系。

(二)公共利益與政府利益的沖突

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府作為多元化利益主體之一，在實(shí)現(xiàn)公共利益的同時(shí)，也追求著自身利益的最大化。政府作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)組織，是由若干部門(mén)和成員組成的，每個(gè)部門(mén)和成員的利益以及他們追求的公共利益都是通過(guò)政府機(jī)構(gòu)和制定的政策來(lái)實(shí)現(xiàn)的。所以政府在制定公共政策時(shí)，總是考慮那些與政府實(shí)現(xiàn)自身利益最大化相一致的方面。

在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，政府往往以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，以追求公共利益最大化為契機(jī)，制定公共政策干預(yù)和矯正社會(huì)問(wèn)題，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷。但在現(xiàn)實(shí)生活中，公共政策在制定和執(zhí)行過(guò)程中偏偏或多或少地偏離了追求公共利益的目標(biāo)。因?yàn)樵诠舱咧贫ê蛯?shí)施過(guò)程中存在一種尋“租”現(xiàn)象，“租”在這里泛指政府干預(yù)或行政管制市場(chǎng)而形成的一種級(jí)差收入。在公共政策執(zhí)行過(guò)程中廣泛的尋租活動(dòng)造成了社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)，是公共政策的執(zhí)行偏離了以追求社會(huì)利益最大化為目標(biāo)的價(jià)值取向。公共政策是政府為分配和增進(jìn)公共利益而制定和維護(hù)市場(chǎng)秩序的規(guī)則，有效的公共政策最好能從政府與市場(chǎng)的供求關(guān)系上兼顧公平與效率，一方面政府通過(guò)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)控克服市場(chǎng)缺陷，另一方面政府通過(guò)公共政策合理配置市場(chǎng)資源。公共政策要以實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值為目標(biāo)，是衡量公共利益實(shí)現(xiàn)效果的衡量標(biāo)準(zhǔn)。但在現(xiàn)實(shí)中，政府的決策過(guò)程在某種程度上表現(xiàn)為利益的交換過(guò)程，公共政策在不同的利益主體之間周旋，不同的利益主體會(huì)對(duì)政策產(chǎn)生不同的影響。公共政策難免受到勢(shì)力較強(qiáng)的那部分利益主體的主要影響。那么政府是公共利益的代表就遭到了質(zhì)疑，這樣勢(shì)必引發(fā)政府利益與公共利益之間的沖突。

二、公共政策過(guò)程中政府利益擴(kuò)張的原因分析

(一)制度不健全

在一個(gè)相對(duì)完善的公共政策系統(tǒng)的過(guò)程中，政策中明確對(duì)公務(wù)人員的行為、責(zé)任和權(quán)力有詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)政策行為有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和懲戒措施，為政府行為提供了控制手段和依據(jù)。相反，長(zhǎng)期的制度不健全現(xiàn)象容易導(dǎo)致政府自身利益的擴(kuò)張行為的無(wú)限膨脹。在這種制度下制定的公共政策必然不能保證公共政策的公平性、公正性、民主性和科學(xué)性，更無(wú)法制約政府利益的無(wú)度擴(kuò)張行為。公共政策的制定和實(shí)現(xiàn)很大程度上依賴(lài)于決策者的決策水平價(jià)值取向，這樣的一個(gè)政策制定過(guò)程必然要受到政策決策者們的價(jià)值取向和自身利益的影響，決策者要綜合很多要素來(lái)考慮制定符合政策目標(biāo)和現(xiàn)狀的、可行的和恰當(dāng)?shù)恼撸@里避免不了受到?jīng)Q策者個(gè)人偏好和自身利益傾向的影響，那么就很難保證政策的合理、合法化，這樣就造成了公共政策效益的偏差，體現(xiàn)了決策者的個(gè)人意志。在公共政策的過(guò)程中，決策者和執(zhí)行者憑借國(guó)家公共權(quán)力，動(dòng)用的是國(guó)家公共資源，但由于公共政策公務(wù)人員責(zé)任的不明確性和模糊性，政策過(guò)程出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，責(zé)任很難追究到個(gè)人，最后大家承擔(dān)或者不了了之，這樣的政策行為助長(zhǎng)了政府公務(wù)人員濫用權(quán)力為自身謀利的行為。

(二)缺乏利益激勵(lì)機(jī)制

公共政策是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，從而忽視了政府官員的個(gè)人利益，這使得他們經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)受到了限制，當(dāng)他們自身的利益無(wú)法通過(guò)正當(dāng)?shù)姆绞降玫綕M(mǎn)足和實(shí)現(xiàn)時(shí)，那么他們就采用非法手段來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的利益：一方面，在利益的誘惑下，公務(wù)人員利用政府本身的優(yōu)勢(shì)和公務(wù)人員的職務(wù)便利，占用公共資源，濫用公共權(quán)力，想方設(shè)法獲得非法的經(jīng)濟(jì)收入，謀求自身利益，出現(xiàn)尋租、腐敗和違法亂紀(jì)行為，實(shí)現(xiàn)了一個(gè)政府自身成本最低、利益最大化的過(guò)程。另一方面，在政策過(guò)程中，國(guó)家也針對(duì)某些政府部門(mén)出現(xiàn)的自利性行為采取了一系列的整治措施，很大部分是通過(guò)整頓的方式進(jìn)行的，最后不了了之，出現(xiàn)處罰力度小，有些整治措施反而強(qiáng)化了政策權(quán)力，缺乏廣泛、深入的配套體制改革措施，沒(méi)有建立一套嚴(yán)格有效的利益激勵(lì)機(jī)制，沒(méi)有從制度改革出發(fā)來(lái)遏制政府不斷擴(kuò)張的政府自身利益，使政府自利性不斷滋長(zhǎng)蔓延。

(三)社會(huì)監(jiān)督不力

政策評(píng)估是評(píng)價(jià)政策合理與否的關(guān)鍵，但在政策評(píng)估的過(guò)程中，政府為了維護(hù)自身利益，借著政策評(píng)估的機(jī)會(huì)，強(qiáng)調(diào)政策效果不佳是由于客觀(guān)條件原因，要求政策投入更多的資源，包括人員和經(jīng)費(fèi)等等。民眾的意見(jiàn)根本無(wú)法通過(guò)正常的途徑反映出來(lái)，變成了討論要出臺(tái)的政策而提不出實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題，使失誤的政策繼續(xù)進(jìn)行下去，維護(hù)了決策者自身的利益，損害了政府的形象，危害了社會(huì)公共利益。如想改變這一狀況，必須要加強(qiáng)政策過(guò)程的監(jiān)督，提高社會(huì)監(jiān)督的透明度，提高聽(tīng)證會(huì)等的民主性和透明度，使民眾的意見(jiàn)可以通過(guò)這樣一個(gè)平臺(tái)順利地反映出來(lái)，使公共政策真正符合民意、維護(hù)社會(huì)公共利益。

三、克服政府利益無(wú)度擴(kuò)張的有效途徑

(一)加強(qiáng)公共政策活動(dòng)的制度建設(shè)

公共政策活動(dòng)的規(guī)范化要求公共政策從制定、執(zhí)行到政策評(píng)估，都要以制度和法律為依據(jù)，規(guī)范化進(jìn)行，防止政策過(guò)程中公務(wù)人員主觀(guān)隨意性，減少人為干擾的因素，保證公共政策過(guò)程的公正、公平和民主，提高公共政策的質(zhì)量和效率。實(shí)現(xiàn)政策程序的合法化，不僅要規(guī)定整個(gè)政策的過(guò)程步驟，還要對(duì)過(guò)程步驟的每一個(gè)環(huán)節(jié)做出具體的規(guī)定，按照政策制定的規(guī)定，將政策過(guò)程分為若干個(gè)階段，每一個(gè)階段都有專(zhuān)人對(duì)其進(jìn)行政策分析，都有專(zhuān)人負(fù)責(zé)，避免某個(gè)程序階段的制定受到個(gè)人意志、意愿的影響，從而使公共政策建立在合法、科學(xué)、正義的基礎(chǔ)上。科學(xué)、合法化的程序應(yīng)有一套有效的制約政策制定者的約束機(jī)制，既有利于增強(qiáng)政策決策者的責(zé)任心，也有利于不合理的政策責(zé)任追究到個(gè)人，有利于建立一套科學(xué)、合法化的公共政策。在公共政策的過(guò)程中，必須要明確政府的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)，要增強(qiáng)政府的責(zé)任感，把權(quán)力和責(zé)任有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，防止權(quán)力導(dǎo)致腐敗。建立一套合理有效的政府政策責(zé)任制度，應(yīng)從以下兩方面入手：首先，建立責(zé)任政府，明確責(zé)任。其次，政府政策獎(jiǎng)懲嚴(yán)格分明。激勵(lì)和鞭策公務(wù)人員認(rèn)真做好本職工作，維護(hù)社會(huì)公眾利益，避免政府利益對(duì)公共政策的影響。

(二)健全合理的政府利益結(jié)構(gòu)機(jī)制

滿(mǎn)足政府自身合理的利益激勵(lì)既包括物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)。一方面，提高政府公務(wù)人員的物質(zhì)待遇和工資水平，實(shí)行住房和醫(yī)療保障制度，安頓好退休養(yǎng)老問(wèn)題，使較高的物質(zhì)收益增加政府公務(wù)人員自身利益擴(kuò)張的機(jī)會(huì)成本。另一方面，要加強(qiáng)政府公務(wù)人員的優(yōu)良作風(fēng)建設(shè)和樹(shù)立正確的職業(yè)道德意識(shí)。政府公務(wù)人員的作風(fēng)直接影響到他們?cè)趶V大人民群眾心目中的形象，政府部門(mén)的作風(fēng)直接影響到其公職人員的工作行為，影響到工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，所以養(yǎng)成一個(gè)良好的作風(fēng)行為是至關(guān)重要的。從利益問(wèn)題出發(fā)對(duì)公共政策的過(guò)程建立利益約束機(jī)制，加大對(duì)政府公務(wù)人員自身失常利益的懲戒力度，包括沒(méi)收非法財(cái)產(chǎn)收入、實(shí)行罰款、撤銷(xiāo)公職和追究責(zé)任等等。

(三)加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，增強(qiáng)公共政策參與的有效性

要擴(kuò)大公民對(duì)政策過(guò)程參與的廣度和深度，使公民在公共政策的過(guò)程中，能夠充分地表達(dá)自己的合法利益。這就要求我們?cè)谧鹬胤珊蛻椃ǖ那疤嵯乱?guī)定公共政策權(quán)力，建立法律規(guī)章制度，依據(jù)法律規(guī)定公眾參與公共政策的方式、內(nèi)容以及范圍。做到有法可依、有法必依，用法律制度規(guī)定規(guī)范公眾的公共政策參與，實(shí)現(xiàn)人民群眾依法參與公共政策過(guò)程。要想真正提高人民群眾參與公共政策的力度和水平，必須要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高人民的生活水平，降低他們參與公共政策的成本，為公民參與公共政策提供條件。公共政策的每一個(gè)環(huán)節(jié)都與人民群眾有密切的關(guān)系，加強(qiáng)人民群眾對(duì)政策活動(dòng)的監(jiān)督也是人民主權(quán)的體現(xiàn)，加強(qiáng)公眾對(duì)政策活動(dòng)的監(jiān)督，必須通過(guò)相關(guān)法律制度規(guī)定來(lái)強(qiáng)化公眾對(duì)政策活動(dòng)過(guò)程的監(jiān)督，將公眾政策參與的監(jiān)督制度落到實(shí)處，保證公共政策過(guò)程的合法性、公正性和有效性，有效開(kāi)展公共政策活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)公共政策的價(jià)值目標(biāo)。政務(wù)公開(kāi)工作主要是明確了政府的職權(quán)和職能及其運(yùn)作過(guò)程，辦事公開(kāi)主要指的是要求在處理事務(wù)中要透明化和公開(kāi)化。首先，確保公民知情權(quán)的法律保障。其次，把政務(wù)公開(kāi)工作真正落到實(shí)處。

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DOI:10.3969/j.issn.1009-8976.2015.01.016

收稿日期：2014-09-30

基金項(xiàng)目：吉林省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào)：2014B272)

作者簡(jiǎn)介：劉金梅(1979—)，女(漢)，山東安丘，講師主要研究行政管理。

中圖分類(lèi)號(hào)：D630

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-8976(2015)01-0055-03

Research on public interests and government interests relationship problems in the process of public policy

LIU Jin-mei，et al.

(ChangchunInstituteofTechnology，TheInstituteofInternationalEducation，Changchun130021，China)

Abstract：The problem of the public policy is essentially the problem of public interests，and public interests and government interests within breeds，began to analyze the relationship from the public interests and government interests，government interests expansion and root cause analysis，finally puts forward the effective way to overcome the government self benefit behavior.It emphasizes that the fundamental responsibility of the government’s public policy formulation and implementation of effective in order to achieve the public interest，to explore the basic way to achieve public interests and government interests reciprocity and fairness in the public policy process，influence to avoid discomfort government interests in public policy effect.

Key words：public policy；public interests；government interests