法治政府建設下的依法行政原則問題解析

郭　錦

(上海政法學院，上海　201701)

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法治政府建設下的依法行政原則問題解析

郭錦

(上海政法學院，上海201701)

摘要：當前，我國法治政府建設已進行了將近九個年頭，雖然取得了一些進步，但距離真正法治政府的目標還很遠?？偨Y諸如北京、廣州等眾多省份建設法治政府的經(jīng)驗，對于實現(xiàn)這一目標迫切而關鍵的基礎是堅持依法行政原則。正確處理依法行政原則中的一系列問題，建立法治政府，恰當解決與人民群眾利益沖突的問題，才能盡快將我國建設成為法治國家，切實實現(xiàn)人民民主，真正構建和諧社會。

關鍵詞：法治政府建設；依法行政原則；法治；行政文化；監(jiān)督

2004年國務院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，對我國法治政府建設提出了十年的時間表。綱要的地位相當于行政法通則，是行政法實施的綱領性文件，全面確立了依法行政的重要性。時至今日，已經(jīng)過了十個年頭，政府立法質量顯著提高，行政管理總體上實現(xiàn)了有法可依；政府職能逐步轉變，行政管理方式不斷創(chuàng)新；行政執(zhí)法體制和方式加大改革，行政執(zhí)法行為受到嚴格規(guī)范；行政監(jiān)督制度進一步完善，對行政行為的監(jiān)督不斷強化；行政機關工作人員特別是領導干部依法行政的意識和能力顯著提高，但是，暴力拆遷、剝蝕土地、征收補償款等一系列問題，總脫不開地方政府甚至相關領導的影子，導致很多悲劇的發(fā)生，這既暴露了我國法治政府建設過程中依法行政原則在實踐中的缺失，也說明了我國法治政府建設道路的任重道遠，顯示了我國法治政府建設堅持依法行政原則的重要性。

一、法治政府建設進程

(一)法治政府內涵

法治政府應是政府從決策到執(zhí)行及監(jiān)督的全過程依照法制化軌道運行，權力與職責相統(tǒng)一，集陽光政府、有限政府、誠信政府、責任政府于一身，將決策、執(zhí)行、公告等環(huán)節(jié)用信息公開、權力限制、公信力以及職責范圍等法律機制嚴加約束。廣義的法治政府是指狹義的法治國家,即全國國家機關體系,包括國家立法機關、行政機關和司法機關在法律的統(tǒng)治、管理和規(guī)范之下都嚴格依法行使職權。憲法層面所說的法治政府和法治國家就是指廣義的法治政府。[1]狹義的法治政府的基本內涵是指作為行使國家行政權力的各級政府及其組成單位根據(jù)憲法和法律產(chǎn)生和建立,其職權和職責由法律來規(guī)定,其行使權力的方式和程序由法律來確定,其是否越權和濫用權力由法律來評價,其權力的行使過程及其結果受到法律的監(jiān)督和控制。[1]此處是指狹義的法治政府。

現(xiàn)代意義上的法治政府理念，主要見于程燎原教授的三層面主張:1.法治政府是依法組成并依法治理、依法行使政府權力的政府;2.法治政府是三權分立、權力制衡的政府;3.法治政府是以彰顯自由、保障權利為主旨的政府。[2]具體來說,法治政府具有下列概念規(guī)定性。[1]第一,法治政府是有限政府。第二,法治政府是服務政府。第三,法治政府是陽光政府。第四,法治政府是誠信政府。法治與誠信都是政府實現(xiàn)其目的應具備的政治品質，相輔相成。[3]第五,法治政府是依法治理的政府。第六,法治政府是責任政府。

(二)法治政府建設實踐

我國提出法治政府建設，采取規(guī)劃的方式推進政府改革；通過分解法治實現(xiàn)過程中的步驟和措施，制定戰(zhàn)略規(guī)劃。各個省份先后開展了工作，推進法治政府建設進程。以下是2004年到2012年近十年法治政府建設取得的成就。第一，國務院法制辦共向全國人大常委會提交法律議案63件，制定行政法規(guī)211件。第二，國務院高度重視推動行政審批制度改革，國務院部門經(jīng)過5次清理，共取消和調整行政審批事項2183項，占原有總數(shù)的60.6%；各省、自治區(qū)、直轄市本級共取消和調整行政審批事項36986項，占原有總數(shù)的68.2%。第三，全國各地區(qū)、各部門已經(jīng)制定規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法相關的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和部門規(guī)章200多件，其中，地方性法規(guī)38件、地方政府規(guī)章144件、部門規(guī)章24件。第四，自2008年以來，國務院法制辦在部分地方組織開展行政復議委員會試點。截至2011年底，試點工作已經(jīng)擴大到19個省份108家單位。第五，近3年來，全國每年通過行政復議處理的行政爭議約9.1萬件，其中通過撤銷、變更、確認違法、責令履行法定職責等方式直接糾錯的比例為8.66%，通過撤回申請、和解、調解等方式間接糾錯的比例約為23.1%，有效糾正了違法和不當?shù)男姓袨椤?/p>

但是，媒體仍然暴露出很多諸如房屋拆遷、土地征收補償之類的糾紛存在解決不當?shù)膯栴}，更不用說那些深埋于基層，不為人知的行政不當行為?？梢姡覈姆ㄖ握ㄔO進程中，仍需加大科學決策、規(guī)范執(zhí)法的力度，促進依法行政。理解法治政府是有限政府、效率政府、服務政府、誠信政府的內涵, 以及依法行政在政府管理中得到切實的踐行, 卻仍然是一個任重道遠的現(xiàn)實課題。[4]此次十八大報告中也強調了要加大推進依法行政力度，來促進2020年法治政府目標的實現(xiàn)：以忠誠人民為第一道義，以奉法踐諾為政治責任，以使人民幸福為最終目標，成為全社會奉法誠信的表率。[3]

二、依法行政原則基本理論

依法行政這一概念歷史悠久。自從行政權從國家總權力中分離出來成為一種獨立的國家權力時，便有了行政法的產(chǎn)生，隨之亦有了依法行政概念的出現(xiàn)。[5]144自我國80年代末提出將這一概念作為基本原則以來，我國行政法的理論基礎得到了進一步夯實。伴隨著改革開放發(fā)展起來的我國經(jīng)濟民主和政治民主，為行政管理必須依法行使權力奠定了基礎。[6]然而，“依法行政”隨著社會的發(fā)展，其名稱已有所改變。[5]144現(xiàn)代國家的行政法中，“行政合法性原則”是對“依法行政”最廣泛且適當?shù)拿Q替換，但其重要性卻并未有所減退，反而日益受到公眾乃至整個社會的重視。

(一)依法行政原則的概念

依法行政是指行政機關必須根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定設立，并依法取得和行使其行政權力,對其行政行為的后果承擔相應責任的原則。盧梭在《社會契約論》中闡述，我們無須問君主是否超乎法律之上，因為君主也是國家的成員。換而言之，即政府當然也要嚴格遵守法律，而不能超越法律。[7]對行政機關提出依法行政的要求，與我國國家性質密不可分。我國是人民民主專政的社會主義國家，行政機關的設置是為了更好的管理社會，服務于人民，這就對行政機關行使行政權力、管理公共事務提出了一些原則性限制。

依法行政原則從更深層次來講，可以細化為兩項子原則：法律優(yōu)先和法律保留。法律優(yōu)先原則的基本含義在于行政行為或其他一切行政活動， 均不得與法律相抵觸；法律保留原則，即某些事項只能由法律予以規(guī)定(即法律的專屬范圍)，或者必須在法律明確授權的情況下行政機關才有權予以規(guī)定?！胺o授權即禁止”就是對法律保留原則另一面的闡釋，超出法律的授權范圍的行政行為將被確定為無效法律行為或違法行為。

(二)依法行政原則的內涵

根據(jù)我國的基本情況，依法行政原則應當具體化為以下方面。[6]第一，依法行政的主體是行政機關及其公務員。第二，行政機關及其公務員行使行政權力，即行政機關的行政行為，必須嚴格遵循依法行政的原則。第三，行政機關行使行政權力時，必須依據(jù)法定程序。第四，在行政系統(tǒng)內部實施的監(jiān)督，包括審計與行政監(jiān)察，以及行政機關上下級之間的監(jiān)督等等，也都屬于行政活動的范疇。第五，行政訴訟法、國家賠償法等法律制度，是依法行政的司法保障，對行政機關依法行政的行為，法院將予以維護，必要時提供司法強制；對違反依法行政的行為，法院將予以撤銷和糾正，由此保障行政機關必須依法行政。

在法治的要求下，對于依法行政原則的堅持與落實，就必須從行政管理的各個方面入手，來保障法治的全面實現(xiàn)。從行使行政權的主體，到行政管理的對象；從行政權的獲取，到行政權行使的程序；從行政行為的實施，到對行政行為的監(jiān)督；從行政權到行政職責。每一步的邁出都必須有堅實的法律依據(jù)，有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。應松年說，依法行政就是要求行政機關做到“有權必有責，用權受監(jiān)督，侵權要賠償”，以此來切實保護公民權利。可以說，依法行政的本質就是“治官”和“治權”。[8]

三、法治政府建設下的依法行政原則問題

1995年，江澤民同志提出依法治國的方針，作為依法治國極為重要的組成部分，依法行政已成為國家機關行使權力的基本準則。[6]依法行政原則的內容隨著社會形態(tài)的發(fā)展而豐富。自法治政府建設的目標提出后，依法行政則成為其實現(xiàn)的一項關鍵因素。在當今建設法治政府進程不斷向前推進的情況下，對依法行政原則提出了更加嚴格的要求。

(一)堅持在法治的大前提下進行法治政府建設

在法治社會中，最高的和最終的支配力量不是政府的權力而是法律。[9]因此，在建設法治政府時，必須堅持依法行政，而非依行政權行政。

1．全國法治

對于法治政府建設所堅持的依法行政原則，應該在全國推行法治建設的大前提下才能更有效地實現(xiàn)。法治本身是一種“控權”機制，法律在賦予公權力機關國家權力的同時，也一并確立了其權力的界限、責任、行使程序。[10]我國的行政體制是中央集權制，行政機關遍布全國各地。要實現(xiàn)法治政府，則必須覆蓋所有行政機關，那么，依法行政原則的落實，也必然要求在全國推行法治建設的大背景下，才能行之有效。

2．依法行政之“法”的內容

依法行政之“法”，從廣義上講，更應該包括憲法這項根本大法在內。憲法是行政法的重要淵源，法治政府建設必須在憲法這個大的法治環(huán)境中落實發(fā)展，因為“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施”?！耙缿椥姓奔染哂袘椃▽嵤┞窂蕉嘣剿鞯姆e極意義，又具有實現(xiàn)行政法治模式擴展的功能期待。[11]

依法行政之“法”，從狹義上講，包括狹義的法律、行政法規(guī)、規(guī)章。我們要特別警惕脫離法律的“依法規(guī)”行政，或“依規(guī)章”行政，現(xiàn)實生活中以法規(guī)或規(guī)章代替法律、架空法律的情況普遍存在，“突出的事例是稅收立法和大量的經(jīng)濟立法基本掌握在國務院手中”，“從我國的立法規(guī)模來看，國務院是立法權限最大、任務最重的一個部門”，“規(guī)章的數(shù)量之多，影響力之大，也大大超出人們的想象”。[12]“事實上，依法行政正是行政訴訟制度建立起來以后才提出的。這是提出依法行政原則的法律條件。是法制建設本身發(fā)展的規(guī)律性體現(xiàn)。1996年3月通過的《行政處罰法》，充分體現(xiàn)了依法治國、依法行政的精神。在我國行政管理中影響極為巨大的行政處罰領域，從行政處罰的設定權、實施主體和處罰程序等幾個方面，保證行政機關在行政管理中必須依法行政的方針，把我國依法行政實踐提高到一個新的水平。”[6]

法治政府建設的關鍵在于將政府的所有行為置于法律的規(guī)范之下并有效控制；不僅要為政府行使職權提供法律依據(jù)，而且通過法律、決定和決議等規(guī)范政府的日常工作特別是決策執(zhí)行工作，控制政府在工作中發(fā)生的每一行為。[13]法治政府建設要求行政機關依法行政，也對依法行政之“法”提出了要求。

首先，依法行政之“法”應該是良法。 既然法治是依法治理，那么，只有良法才能最大限度地得到民眾的認同，才能最大限度地發(fā)揮法治的效力。[10]

何謂良法？筆者認為，良法具有兩方面的內容。其一，良法應該能夠給社會帶來公平正義，實現(xiàn)“法律面前人人平等”，通過合理配置社會資源，保障人民安居樂業(yè)、幸福安康。 法治政府的實質是強調法治政府建設必須秉承人本理念,即強調法治政府的最終目的是實現(xiàn)人的自由、尊嚴和權利;政府一切行為必須以人為出發(fā)點和歸宿,把人的自由、尊嚴和權利的實現(xiàn)放在最高的地位,作為終結的價值來追求。[14]這就要求我國在實現(xiàn)法治政府建設進程中，在立法、執(zhí)法、司法過程中，應該以創(chuàng)建服務型政府為理念，應該加大人民參與力度，體現(xiàn)人民民主精神，必須尊重和保障公民的尊嚴、權利的實現(xiàn)，保護公民的合法利益。其二，良法應該具有超前指導性。法屬于思想意識的范疇，受制于社會發(fā)展狀況。在物質社會發(fā)生變化的情況下，法往往無法及時做出相應變更，即法具有滯后性。但是良法則應具備超前指導的功能，以適應不斷變化的物質社會的發(fā)展，及時調整新現(xiàn)象。

其次，依法行政之法應該是有效統(tǒng)一并且能夠有效落實的。符合法治要求，維護法制統(tǒng)一。立法必須嚴格遵守憲法和立法法的規(guī)定，按照法定權限及程序，并加強合法性審查，做到上位法和下位法有效統(tǒng)一，保證法律、法規(guī)的連續(xù)性、穩(wěn)定性。各地方和部門更應該維護國家整體利益，自覺執(zhí)行中央決策和國家法律；加強對規(guī)章和規(guī)范性文件的本案審查，發(fā)現(xiàn)問題，及時做出合理的處理；整合人民提出審查有關規(guī)章和規(guī)范性文件的建議。另外，法必須具有可實施性，能夠得到有效落實。我國法律法規(guī)體系龐大，若主體不依法實施行政行為，法律法規(guī)則形同虛設，法治政府建設也只能是空談。

(二)增強行政文化建設

1.增強行政主體意識

建設法治政府，依法行政，最根本的是規(guī)范行政權力和政府工作人員履行其行政職權的行為，根本上是“ 依法治權”、“ 以法治官”。[15]在此，很有必要提高行政主體的意識，主要包括三個方面。第一，行政主體的服務意識。隨著市場導向的經(jīng)濟體制改革不斷深入，轉變政府職能、建設服務型政府，就成為完善行政管理、健全行政法制的重大課題。第二，行政主體的法治意識。行政主體作為我國的主要執(zhí)法機關，要作遵法守法的表率，要帶頭遵守各項法律法規(guī)和法定程序，帶頭依法辦事，為全社會營造良好的法治環(huán)境。第三，行政主體的責任意識。對于違反法定程序、損害群眾利益、造成嚴重后果的，法律應該確定責任制度，促使行政主體能夠規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。

2.增強人民法治意識

人民作為行政相對人存在于行政管理活動中，將管理國家公共事務權力讓渡給了行政機關，因而使自己從國家主人的優(yōu)勢地位轉向了被管理者的弱勢地位。隨著時間的推移，賦予行政主體權力的豐富，人民則對自己的主體地位趨于淡忘，乃至于淡化了自己管理國家公共事務的責任，以致在面對某些不法管理行為時無所適從。

但是，在法治政府建設推進，依法行政原則逐漸落實的過程中。人民更應堅定自己的主人翁立場，提高人民民主意識，主要包括三個方面。第一，主體意識。憲法規(guī)定，國家的一切權力屬于人民。人民才是國家真正的主人，具有管理國家事務的權力。第二，法治意識。我國的法治政府建設是“政府推進”的，人民實現(xiàn)管理國家公共事務的權力，就必須了解我國的法制狀況，提高自身法治意識。第三，責任意識。人民作為國家的主人，管理國家公共事務，既是權力，也是職責。只有每個人都擔負起這項責任，處處以身作則，社會矛盾沖突才會隨之減少。

3.調和行政主體與人民群眾間利益沖突

行政管理工作難免對行政相對人造成傷害，也多發(fā)行政主體與人民群眾間的利益沖突。然而，調和這些沖突的最有益的途徑便是救濟。首先要倚靠行政機關工作人員的法治意識、服務意識以及責任意識。出現(xiàn)問題后，善待行政原告，并通過行政申告、行政復議、行政訴訟、行政賠償?shù)榷喾N救濟渠道，依法及時高效地解決人民訴求，就是在人民和行政機關之間搭建了一座橋梁，對于維護兩者間的友好關系，具有重要意義。

(三)行政機構建設

行政機構建設，是硬件的建設。結構完備、體系堅實的硬件設施是建設法治政府必不可少的部分，是依法行政的行政主體的堅實后盾。那么，什么樣的行政機構才符合法治政府標準呢？筆者認為，應該具備以下幾個方面的內容。

1.精簡政府

政府機構以及人員的設置必須依據(jù)行政機關組織法來安排，根據(jù)實際需求設定職位以及人員數(shù)額，保障政府機構精干簡單，祛除繁冗復雜部分，促進資源合理有效利用，促使人盡其用，才盡其能。

2.有限政府

有限政府是法治政府的必然結果。法治最重要的政治職能就是鏟除無限政府，確立和維護一個在權力、作用和規(guī)模上都受到嚴格法律限制的“有限的政府”。沒有限制的權力，容易導致對權力的濫用，進而破壞國家的能力。

3.行政裁量權基準制度

行政裁量權雖然屬于行政合理性原則的范圍，但是應為其設定一定的法律標準，行政主體應該嚴格按照該基準行使行政權，提高行政執(zhí)法水平和能力，保障人民群眾的合法利益和權利。

(四)監(jiān)督體制及監(jiān)督反饋體系的完善

1.完善群眾舉報投訴制度

規(guī)范權力的運行，要靠法制和監(jiān)督。溫家寶總理在2010年8月27日的全國依法行政工作會議上指出：“人民滿意不滿意，是評價政府一切行為的最高標準?！比嗣袢罕妼φ闹苯颖O(jiān)督，是憲法規(guī)定的人民的一項基本權利，是通過權利來制約權力的基本途徑，對法治政府建設具有重要意義。完善群眾舉報投訴制度，拓寬群眾監(jiān)督渠道，積極引導人民群眾通過法定渠道反映訴求、解決糾紛，是政府依法行政、樹立陽光形象，建設法治政府的最有效途徑。

2.支持新聞媒體曝光違法或不當行政行為

當今社會是信息時代，媒體的快速傳播，對于法治政府建設具有不可替代的作用，我們也已經(jīng)有多項網(wǎng)絡反腐的案例。對于違法或不當?shù)男姓袨?，敢于、勇于通過媒體反映出來，是法治政府建設的一道高坎。邁過去了，政府在人民群眾心目中的公信力便會得到有效的提升。

3.自我監(jiān)督

我國的行政機關之間分為領導關系和指導關系。在行政機關作出行政行為時，行政主體具有獨立性，不僅其自身有自我監(jiān)督的義務，其上下級機關均對其具有監(jiān)督義務。自我監(jiān)督實質上依賴于公務人員和行政機關的責任觀念?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，行政主體將其依法公平?jīng)Q策的過程、結果主動置于人民群眾的面前，是對其自身廉潔的有力澄清，反腐倡廉的提升，是一劑提高政府公信力的高效催化劑。監(jiān)督的形式多種多樣，行政復議行政機關是對下級機關的監(jiān)督，行政訴訟是司法部門對行政機關的監(jiān)督，還有審計、監(jiān)察監(jiān)督。

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(責任編輯：陳紹志)

作者簡介：郭錦(1988-)，女，陜西渭南人，上海政法學院2012級憲法與行政法學專業(yè)碩士研究生。

收稿日期：2014-12-31

中圖分類號：D625

文獻標志碼：A

文章編號：1009-2080(2015)01-0052-05

doi：10.3969/j.issn.1009-2080.2015.01.012