少數(shù)民族地區(qū)公益訴訟制度探析——以新《民事訴訟法》第55條

王 玲

（西南政法大學，重慶 401120）

2012年我國新《民事訴訟法》第55條明確規(guī)定了公益訴訟制度，這標志著公益訴訟在我國立法上的確立。隨著新法的頒布以及2015年最高院關(guān)于適用《中華人民共和國民事訴訟法》的解釋的推行，公益訴訟制度在理論界和實務(wù)界都掀起了熱議的高潮。隨著近年來侵犯少數(shù)民族地區(qū)公共利益案件的增多，民事公益訴訟制度在少數(shù)民族地區(qū)也呈現(xiàn)出適用的必要性。以新《民事訴訟法》對公益訴訟的確立為視角，探索踐行少數(shù)民族地區(qū)公益訴訟的具體化路徑就成為本文的研究重點。

一、少數(shù)民族地區(qū)民事公益保護的現(xiàn)狀

公共利益，是指為廣大公民所能享受的利益。此處的廣大公民為特定范疇，既包含全國性的廣大、也包含地區(qū)性的廣大。具體到少數(shù)民族地區(qū)，則指稱我國少數(shù)民族地區(qū)的廣大公民所享有的權(quán)益。在少數(shù)民族地區(qū)，逐漸增多的準民事公益訴訟案件，昭示著我國少數(shù)民族對其公共利益日益重視與維護。

“烏蘇里船歌案”是迄今為止最為著名的少數(shù)民族文化權(quán)利保障糾紛案，雖對于該案是否屬于公益訴訟仍有爭議，但其已含有準公益訴訟的性質(zhì)。可以說，烏蘇里船歌案具有劃時代的意義，開啟了我國少數(shù)民族地區(qū)公益訴訟制度的探索之路。

2010年的內(nèi)蒙古扎蘭屯水泥廠污染致癌案，再次深化了少數(shù)民族地區(qū)公益訴訟制度的改革與完善。在該案中，水泥廠所排放的有害物質(zhì)損害了當?shù)厣贁?shù)民族的公共利益，而公民個人是無力負擔公益訴訟的，只有通過有關(guān)組織向法院起訴，才可能有效維護當?shù)鼐用竦暮戏?quán)益。有學者指出，內(nèi)蒙古扎蘭屯水泥廠污染致癌案，開啟了我國環(huán)境保護公益訴訟之門。[1]

我國少數(shù)民族通常分布在陸地邊疆地區(qū)，經(jīng)濟較為落后。近年來，隨著我國現(xiàn)代化與城市化的大力推進，少數(shù)民族地區(qū)也迎來了新的發(fā)展契機。但隨之而來，我國少數(shù)民族地區(qū)的文化權(quán)利、消費權(quán)益、生態(tài)環(huán)境權(quán)等則面臨著潛在的危險。文化權(quán)利遭受破壞、侵害消費者權(quán)益、環(huán)境污染等事件不斷增多。這些事件與糾紛不但給當?shù)鼐用裨斐衫_，而且危害到少數(shù)民族地區(qū)的公共利益，甚至可能引發(fā)群體事件，造成社會的不穩(wěn)定。從上述兩個案件也可以看出，針對侵害少數(shù)民族公共利益的行為，僅靠私力和個人訴訟是遠遠不夠的，如何通過具體的訴訟制度來維護當?shù)氐墓怖鎰t是必須考量的一個問題。

二、少數(shù)民族地區(qū)公益訴訟的必要性

（一）少數(shù)民族地區(qū)公共利益訴訟保護的重要性

在我國少數(shù)民族地區(qū)的文化權(quán)利、生態(tài)環(huán)境、消費者權(quán)益等諸多方面都涉及到該地區(qū)民眾所享有的公共利益。我國少數(shù)民族的文化權(quán)利既包含其成員享受文化成果的權(quán)利，更包含少數(shù)民族發(fā)展和完善其固有生活方式與文化特性的權(quán)利。因此，保護少數(shù)民族的文化權(quán)利即為保護其生活方式，甚至保護整個民族。[2]少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟與社會發(fā)展，在一定程度上是依賴于當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的。近年來，隨著我國城市化進程的加快，少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境卻由于各種原因而遭受不同程度的破壞。我國少數(shù)民族地區(qū)的消費環(huán)境與理念都比較落后，一些商品生產(chǎn)者與經(jīng)營者為了牟取不當利益，將劣質(zhì)、殘次商品銷往少數(shù)民族地區(qū)。民族地區(qū)的消費問題關(guān)乎民族生活安全、民族健康與生存，對其予以消費者權(quán)益保護具備重要性與緊迫性。

（二）運用公益訴訟保護少數(shù)民族公共利益的必要性

民族地區(qū)公共利益的公共性與整體性決定了運用公益訴訟對其予以保護的必要性。就公共性而言，無論是少數(shù)民族的文化權(quán)利，還是生態(tài)環(huán)境權(quán)抑或消費者權(quán)益，都是當?shù)鼐用袢巳怂碛械臋?quán)利。它們的實施即便不是全部，也在很大范圍內(nèi)和他人相關(guān)，對于少數(shù)人群來說更為如此。首先我們應(yīng)當重視對少數(shù)人權(quán)益保護的群體向度，這就要求國家應(yīng)當對作為整體的少數(shù)人群體的權(quán)利承擔保護義務(wù)。因而運用公益訴訟方式來保護少數(shù)民族地區(qū)公共利益，符合其權(quán)利的集體性與公共性特征。就整體性而言，少數(shù)民族的文化權(quán)利、生態(tài)環(huán)境權(quán)利以及消費者權(quán)益都是不可分割的，具有整體性。它們是基于少數(shù)民族整體而產(chǎn)生的，對其予以侵害，即意味著對該權(quán)利所涵蓋的少數(shù)民族整體的侵害。而分散與個別的民族成員在面臨整體性權(quán)利被侵害時是無助的，只有通過公益性的司法救濟途徑，才能對少數(shù)民族的公共利益予以有效和徹底的維護。

公益訴訟自身的特性也有利于民族地區(qū)公共利益的維護。首先，公益訴訟起訴主體范圍廣泛。它在不排斥利益主體不進入訴訟仍能享受訴訟利益的基礎(chǔ)上，采取適格當事人范圍擴張的方式使得更多的主體通過訴訟手段來保護本地區(qū)的公共利益。其次，不同于私益訴訟的程序機制。在公益訴訟中，當事人的處分權(quán)受到限制，法官依職權(quán)查明案件事實，更多地運用非訟法理。少數(shù)民族地區(qū)的公共利益具備較強的政治內(nèi)涵，且侵害常呈現(xiàn)非顯見性，因而更加要求法院依職權(quán)查明事實并依法裁判。最后，公益訴訟能夠形成訴訟的規(guī)?；?yīng)。通常情況下，公民個人不會為了集體利益而投入時間、金錢、精力等訴訟成本。但若將若干權(quán)利請求集合為集團訴訟，那么集團訴訟的標的是可以支付訴訟成本的，訴訟的預期收益才可能大于成本并獲得勝訴。公益訴訟正是將單獨的、個別的民族地區(qū)成員的分散的訴訟利益集合起來，避免民族地區(qū)公益保護的缺失。

三、我國民事公益訴訟制度解析

公益訴訟源于羅馬法，與私益訴訟相對，是指國家機關(guān)、社會組織和個人，依法律授權(quán)，對侵害國家、社會利益或不特定人利益的行為，向法院起訴并依法追究法律責任的活動。在民事訴訟中，與訴訟具有直接利害關(guān)系的人通?？梢宰鳛樵嫦蚍ㄔ浩鹪V，大陸法系以此為基礎(chǔ)發(fā)展出一套當事人適格理論。當事人適格，是指有資格以自己的名義成為原告或被告，并受判決拘束的當事人。隨著社會的發(fā)展，私益性的民事關(guān)系越來越呈現(xiàn)出公益性特點，不特定的多數(shù)人的公共利益日漸增多且存在被侵害的風險。順應(yīng)社會化程度的提高，現(xiàn)代法治提倡權(quán)利觀從個人本位向社會本位轉(zhuǎn)變，民眾要求對公共利益予以司法保護的呼聲也日漸高漲?；诖?，在面對環(huán)境污染、消費者權(quán)益受損等大規(guī)模侵害糾紛時，僅依靠當事人適格理論提起私益訴訟是遠遠不夠的，只有依靠當事人適格要件的擴張，由法律規(guī)定的機關(guān)、組織或個人向法院提起公益訴訟，才能全面且有效地保護公益，公益訴訟也因此獲得了存在的正當性基礎(chǔ)。

具體到我國，2012年的新民事訴訟法明確規(guī)定了公益訴訟制度，而在此之前，我國也已存在探索保護社會公益的司法實踐。在一些涉及環(huán)境污染、國有資產(chǎn)流失以及產(chǎn)品質(zhì)量等侵害社會公共利益的案件中，依據(jù)已有的代表人訴訟、支持起訴等理論以及所積累的處理民事公益糾紛的經(jīng)驗，采取一定程度上的變通措施來促進我國民事公益訴訟實踐的發(fā)展。如前文所述的“烏蘇里船歌案”、“內(nèi)蒙古扎蘭屯水泥廠污染致癌案”，都已具備“準”公益訴訟的性質(zhì)。

依我國新《民事訴訟法》第55條的規(guī)定，對于污染環(huán)境、侵害消費者權(quán)益等危害社會公益的行為，有關(guān)機關(guān)與組織可提起公益訴訟。在我國，提起公益訴訟的前提是不法行為損害了公共利益。該公共利益指稱一定社會條件下或一定范圍內(nèi)的不特定的多數(shù)人的利益，如“烏蘇里船歌案”中所侵害的赫哲族的文化權(quán)利、“內(nèi)蒙古扎蘭屯水泥廠污染致癌案”中所侵害的少數(shù)民族地區(qū)不特定多數(shù)人的健康權(quán)利。我國民事公益訴訟的起訴主體為法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織。立法機關(guān)在本次民事訴訟法修改過程中，基于管理體制與減少濫訟風險考慮，認為公益訴訟起訴主體范圍不宜過寬，最終確定只有“法律規(guī)定的”機關(guān)與組織有權(quán)提起公益訴訟。[3]具體到哪些機關(guān)和組織享有原告資格，目前立法并未對此作出詳細解釋，學界多認為應(yīng)包含檢察機關(guān)、法律規(guī)定的行政機關(guān)以及符合一定條件的有關(guān)組織。我國民事公益訴訟的適用范圍在立法上采取了列舉加概括的方式，對于環(huán)境污染以及侵犯眾多消費者權(quán)益的糾紛，明確規(guī)定可適用公益訴訟制度，而對于未列舉出的領(lǐng)域，則有待完善與細化。由此可見，雖然我國民事訴訟法確立了公益訴訟，但規(guī)定較為簡單，仍需要理論界與實務(wù)界的不斷探索。

四、踐行少數(shù)民族地區(qū)公益訴訟的具體化路徑

（一）少數(shù)民族地區(qū)公益訴訟的適用范圍

我國新民事訴訟法明確列舉了環(huán)境污染、侵害消費者權(quán)益領(lǐng)域的公益訴訟，在我國少數(shù)民族地區(qū)涉及這兩個領(lǐng)域的侵害事件也是頻頻發(fā)生，因而自然屬于少數(shù)民族地區(qū)公益訴訟的范疇。除此以外，對于侵害少數(shù)民族文化權(quán)利的案件，筆者認為也應(yīng)明確納入公益訴訟的適用范圍。

少數(shù)民族文化權(quán)利屬于少數(shù)民族人權(quán)中舉足輕重的權(quán)利，包含語言文字權(quán)利、文學藝術(shù)權(quán)利、民族節(jié)日權(quán)利、歷史遺址以及民族生活習慣權(quán)利等內(nèi)容。它屬于集體權(quán)利，要求國家和社會承擔積極的保障義務(wù)。我國的少數(shù)民族文化權(quán)利內(nèi)容豐富，具備較高的文化價值與社會價值，但當前的保護力度不足，且由于其形成的歷史性與特殊性，使得某些權(quán)利主體難以認定，在一定程度上增加了保護的難度。若依據(jù)私益訴訟的當事人適格理論來確定訴訟主體資格，將會使眾多的少數(shù)民族文化權(quán)利在受到侵害后無法獲得司法救濟，因而運用當事人適格要件的擴張理論，由法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織提起民事公益訴訟是極為必要的。將侵害少數(shù)民族文化權(quán)利的不法行為納入公益訴訟適用范圍內(nèi)，不但能夠保護民族文化權(quán)利的長遠發(fā)展，而且彰顯了民族尊重與平等，推動了整個國家文化事業(yè)的進步。

（二）少數(shù)民族地區(qū)公益訴訟的適格原告

我國新《民事訴訟法》確立了由法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織向人民法院提起公益訴訟，但對于具體哪些機關(guān)和組織享有訴訟主體資格，現(xiàn)行立法并未對此作出說明。筆者認為，在少數(shù)民族地區(qū)，檢察機關(guān)、少數(shù)民族地區(qū)的一級政府機構(gòu)和民族事務(wù)主管機構(gòu)、符合一定條件的有關(guān)組織均可以提起少數(shù)民族地區(qū)公益訴訟。

2014年十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決議》中提到，探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。檢察機關(guān)提起少數(shù)民族地區(qū)公益訴訟具備以下優(yōu)勢：首先，檢察機關(guān)依法獨立行使法律監(jiān)督權(quán)，不受干涉，享有更多的主動權(quán)；其次，檢察機關(guān)內(nèi)部擁有眾多的法律精英，具備專業(yè)的法律知識，能夠為少數(shù)民族地區(qū)的公共利益保護提供強有力的支持；再次，檢察機關(guān)作為國家的公權(quán)力機關(guān)，能夠更好地調(diào)動少數(shù)民族內(nèi)部、文化學術(shù)機構(gòu)等各方力量，為民族地區(qū)公益訴訟提供幫助與支持；最后，相較于有關(guān)組織、個人的起訴，檢察機關(guān)提起公益訴訟能獲得法院的高度重視，更好地維護少數(shù)民族公共利益。

在我國行政機關(guān)中，涉及到少數(shù)民族事務(wù)管理的機關(guān)包含當?shù)卣块T、文化部門、民族事務(wù)主管部門以及文物保護部門等，基于公益訴訟起訴主體的法定性以及當前階段我國公益訴訟不宜過度放開等考慮，筆者認為少數(shù)民族地區(qū)的一級政府機構(gòu)和民族事務(wù)主管機構(gòu)有權(quán)提起公益訴訟。當少數(shù)民族地區(qū)公共利益遭受侵害時，通常而言，當?shù)匦姓C關(guān)可采取行政處罰等行政管理權(quán)予以救濟。但由一級政府機構(gòu)和民族事務(wù)主管機構(gòu)在行政救濟的范圍之外提起公益訴訟，能夠全面地保護少數(shù)民族地區(qū)的公共利益，并具備良好的警示作用。

對于機關(guān)而言，采取職能相關(guān)性原理就能確定某類機關(guān)作為公益訴訟的起訴主體，但組織卻與之不同。我國的組織與社會團體數(shù)量眾多，且其活動宗旨與范圍具有同類性，是不能通過法律設(shè)定唯一性的，需要對其設(shè)定一定的條件來作出特別要求。[4]作為享有主體資格提起少數(shù)民族地區(qū)公益訴訟的有關(guān)組織，須具備以下幾個條件：設(shè)立目的的非營利性；代表利益的廣泛性；提起公益訴訟所追求的利益與組織的宗旨相一致；組織的成立與開展符合其宗旨的活動年限要求。

（三）少數(shù)民族地區(qū)公益訴訟的前置程序

侵害少數(shù)民族地區(qū)公共利益的不法行為常會產(chǎn)生嚴重后果，具有較大的社會危害性。而提起公益訴訟的方式屬于事后救濟，往往是在危害結(jié)果發(fā)生后才向人民法院尋求保護，并且公益訴訟的啟動、審理直至裁判整個過程都十分復雜，耗時耗力。為了盡快且充分地保護少數(shù)民族地區(qū)的公共利益，在提起公益訴訟前，可設(shè)置通知和舉報程序。

檢察機關(guān)、少數(shù)民族地區(qū)的一級政府機構(gòu)和民族事務(wù)主管機構(gòu)、符合一定條件的有關(guān)組織在發(fā)現(xiàn)有侵害少數(shù)民族地區(qū)公共利益的不法行為時，可向不法行為人發(fā)出書面通知，要求停止侵害、排除妨害、消除危險、恢復原狀。若不法行為人在法定期限內(nèi)不作為或采取的補救措施不足以維護民族地區(qū)公益的，檢察機關(guān)、少數(shù)民族地區(qū)的一級政府機構(gòu)與民族事務(wù)主管機構(gòu)可直接向法院提起公益訴訟。對于符合一定條件的有關(guān)組織而言，此時首先應(yīng)向民族地區(qū)的一級政府和民族事務(wù)主管機構(gòu)舉報，督促其采取行政措施予以救濟。若行政機關(guān)決定提起公益訴訟的，則有關(guān)組織不得重復起訴。只有在行政機關(guān)對于舉報事項不作為時，符合條件的有關(guān)組織才可提起公益訴訟。

（四）發(fā)揮少數(shù)民族習慣法的作用

少數(shù)民族習慣法是依據(jù)少數(shù)民族或民族地區(qū)的社會組織的權(quán)威而形成的，調(diào)整其民族內(nèi)部的社會關(guān)系，受到民眾的推崇與信賴。國家立法機關(guān)所制定的司法規(guī)則對于少數(shù)民族而言，屬于移植性規(guī)則，尤其在涉及少數(shù)民族利益保護時，難以避免民族群眾內(nèi)心對其不信任與忽視。作為國家的主體制度，司法規(guī)則與司法程序應(yīng)當在全國范圍內(nèi)得到尊重與適用。但同時，在司法程序中，應(yīng)當重視少數(shù)民族習慣法的運用。[5]

少數(shù)民族習慣法通常由民間權(quán)威操作運行，在少數(shù)民族地區(qū)公益訴訟中援引少數(shù)民族習慣法，可以看作是對其法律地位的認可。在訴訟中，法院靈活發(fā)揮少數(shù)民族習慣法的作用，既能尊重少數(shù)民族的生活習慣與固有觀念，又能促使民族地區(qū)糾紛順利解決，更好地維護少數(shù)民族地區(qū)公共利益。諸如在訴訟中可邀請少數(shù)民族寨老等權(quán)威人士作為專家輔助人出庭、在調(diào)解過程中充分發(fā)揮少數(shù)民族習慣法的效用。

[1]孫 蕊.論公益訴訟與少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境保護的關(guān)系[J].湖北經(jīng)濟學院學報（人文社會科學版），2014，(10).

[2]丁彩霞，張 生.論少數(shù)民族文化權(quán)利的法律保護[J].中央民族大學學報（哲學社會科學版），2014，(6).

[3]全國人大常委會法制工作委員會民法室.民事訴訟法修改決定條文釋解[M].北京：中國法制出版社，2012，(56).

[4]郭雪慧.論公益訴訟主體確定及其原告資格的協(xié)調(diào)[J].政治與法律，2015，(1).

[5]田 艷.少數(shù)民族文化風險及其法律規(guī)制研究[J].貴州民族研究，2011，(4).