農(nóng)民工隨遷子女普惠性民辦校發(fā)展的困境與政策應(yīng)對(duì)

劉善槐 鄔志輝

(東北師范大學(xué) 農(nóng)村教育研究所， 吉林 長(zhǎng)春 130024)

農(nóng)民工隨遷子女普惠性民辦校發(fā)展的困境與政策應(yīng)對(duì)

劉善槐 鄔志輝

(東北師范大學(xué) 農(nóng)村教育研究所， 吉林 長(zhǎng)春 130024)

通過(guò)對(duì)我國(guó)4個(gè)東部城市農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)問(wèn)題的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前城市義務(wù)教育承載力正面臨前所未有的挑戰(zhàn)，規(guī)范并支持農(nóng)民工隨遷子女普惠性民辦校發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，它能夠有效緩解流入地政府的財(cái)政與教育用地壓力，合理化解流入地政府“財(cái)政供養(yǎng)人口只減不增”的師資配置困局，靈活應(yīng)對(duì)隨遷子女的非預(yù)期流動(dòng)。但它同時(shí)也面臨著諸多發(fā)展困境，包括財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持有限與價(jià)格管控過(guò)緊，師資隊(duì)伍不穩(wěn)定與發(fā)展動(dòng)力不足以及隨遷子女升學(xué)路徑不暢與流動(dòng)過(guò)頻等。為此，應(yīng)科學(xué)核算隨遷子女民辦校的辦學(xué)成本，政府以購(gòu)買學(xué)位方式提供足額的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼；推進(jìn)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，流入地教育部門提供辦學(xué)指導(dǎo)與教育資源支持；流入地教育部門嚴(yán)格監(jiān)測(cè)教育質(zhì)量，逐步淘汰低層次學(xué)校。

新型城鎮(zhèn)化； 教育承載力； 農(nóng)民工隨遷子女； 普惠性民辦校； 政策調(diào)整

隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，向城市流入的農(nóng)民工隨遷子女?dāng)?shù)量龐大、增速空前且分布集中，我國(guó)城市義務(wù)教育正面臨前所未有的挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對(duì)這一逐漸嚴(yán)峻化的挑戰(zhàn)，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》在強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“兩為主”、完善“兩納入”的同時(shí)明確定位了普惠性民辦校在保障隨遷子女就學(xué)上的作用，提出對(duì)未能在公辦學(xué)校就學(xué)的農(nóng)民工隨遷子女，保障其在普惠性民辦學(xué)校接受義務(wù)教育的權(quán)利。2014年7月30日至31日，教育部召開(kāi)專題會(huì)議就保障隨遷子女平等接受義務(wù)教育作出部署，提出要支持民辦隨遷子女校發(fā)展，提高其辦學(xué)質(zhì)量并規(guī)范其辦學(xué)行為。①2003年提出的“兩為主”政策明確了流入地政府的主體責(zé)任，許多城市已經(jīng)把隨遷子女納入教育發(fā)展規(guī)劃中，積極擴(kuò)容教育資源，讓公辦學(xué)校最大限度地接受隨遷子女。據(jù)教育部公布的數(shù)據(jù)，截至2014年底，全國(guó)隨遷子女在公辦學(xué)校就學(xué)比例保持在80%。但是，隨遷子女在全國(guó)各城市的分布并不均衡，隨遷子女主要集中于長(zhǎng)三角、珠三角等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，這些城市的隨遷子女?dāng)?shù)量遠(yuǎn)超預(yù)期，有的城市甚至出現(xiàn)了戶籍學(xué)生與隨遷子女?dāng)?shù)量倒掛的現(xiàn)象。以廣東省為例，2013年非戶籍學(xué)生入讀義務(wù)教育學(xué)校的比例達(dá)到52.4%，珠三角9市中有5市非廣東戶籍學(xué)生就讀比例超過(guò)50%②。此外，隨著“單獨(dú)二孩”政策的落實(shí)，城市學(xué)齡人口也有了新的增長(zhǎng)預(yù)期，城市公共教育資源必然要變得更加緊缺，城市新增的學(xué)齡人口有可能從公辦校中“擠出”部分隨遷子女。城市中學(xué)齡人口分布過(guò)密與教育資源承載力不足之間的矛盾日益凸顯，流入地政府不得不直面一個(gè)問(wèn)題：公辦學(xué)校學(xué)位的新增速度趕不上隨遷子女遞增的速度，城市學(xué)校容納能力雖然接近飽和但依然還有許多隨遷子女未能進(jìn)入公辦學(xué)校就讀，全國(guó)義務(wù)教育階段約有400萬(wàn)隨遷子女未能進(jìn)入公辦學(xué)校就讀，占義務(wù)教育階段隨遷子女總數(shù)的20%，某些城市這一比例甚至達(dá)到40%。而那些未能進(jìn)入公辦學(xué)校就讀的隨遷子女，恰恰是這一群體中最為弱勢(shì)的部分，是城市教育的“邊緣化群體”。③在就學(xué)需求的驅(qū)動(dòng)下，城市中出現(xiàn)了許多專門接收隨遷子女的民辦校，如東莞市這類學(xué)校占義務(wù)教育階段學(xué)校的比例已經(jīng)達(dá)到48.16%，而深圳市已經(jīng)達(dá)到64.86%，這些學(xué)校在保障隨遷子女就學(xué)上發(fā)揮了積極的作用。當(dāng)意識(shí)到公辦學(xué)校學(xué)位數(shù)量與隨遷子女?dāng)?shù)量存在較大差距時(shí)，流入地政府逐漸認(rèn)識(shí)到民辦校應(yīng)是公辦校不可或缺的補(bǔ)充，并且正通過(guò)“委托管理”、“購(gòu)買服務(wù)”等多種方式與之積極合作。但受諸多不利因素的影響，許多民辦校陷入了“三低”(低成本、低收費(fèi)、低質(zhì)量)的發(fā)展境地，甚至有部分學(xué)校因入不敷出而被迫關(guān)停，迫使部分未能進(jìn)入公辦學(xué)校就讀的隨遷子女只能返鄉(xiāng)就讀，成為農(nóng)村的留守兒童。因此，如何使隨遷子女普惠性民辦學(xué)校在保證教育質(zhì)量的前提下實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展，讓隨遷子女在民辦校也能夠接受有質(zhì)量的免費(fèi)義務(wù)教育是我們當(dāng)前需要研究的重要課題。

一、農(nóng)民工隨遷子女普惠性民辦校發(fā)展的現(xiàn)實(shí)意義

如果要保證城市公辦學(xué)校能有充足的學(xué)位接收隨遷子女，流入地政府可以采用擴(kuò)容學(xué)校和新建學(xué)校兩種方式進(jìn)行應(yīng)對(duì)。前者易導(dǎo)致公辦學(xué)校超容招生。我們的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，某些公辦校的招生規(guī)模甚至已經(jīng)達(dá)到建設(shè)設(shè)計(jì)規(guī)模的2倍，各類功能室已全部變成教室，甚至連田徑場(chǎng)上也建上了教學(xué)樓。這種做法會(huì)對(duì)公辦校正常的教育教學(xué)活動(dòng)產(chǎn)生諸多不利影響，使其受場(chǎng)地的影響而壓縮許多必要的教育環(huán)節(jié)，最終不利于學(xué)生的全面發(fā)展，導(dǎo)致教育質(zhì)量下滑。而受許多條件的限制，在城市大規(guī)模興建學(xué)校并不現(xiàn)實(shí)，并且一旦大量隨遷子女隨父母遷移將帶來(lái)城市學(xué)校教育資源的浪費(fèi)。為了緩解學(xué)位壓力，公辦校只能提高入學(xué)門檻，這一做法導(dǎo)致許多隨遷子女要么選擇返鄉(xiāng)就讀，要么選擇進(jìn)入民辦校就讀。隨遷子女民辦校的興起分擔(dān)了流入地政府的學(xué)位壓力，并且降低了大規(guī)模教育投入帶來(lái)的資源浪費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)。如果政府能夠與隨遷子女民辦校加強(qiáng)合作，為其辦學(xué)提供資源支持以保證隨遷子女能夠免費(fèi)就學(xué)，那么這類學(xué)校的發(fā)展對(duì)于解決隨遷子女的入學(xué)問(wèn)題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(一)隨遷子女普惠性民辦校能夠有效緩解流入地政府的財(cái)政與教育用地壓力

隨遷子女的快速涌入給流入地政府帶來(lái)了巨大的財(cái)政壓力，雖然近年來(lái)流入地政府的財(cái)政收入在逐年增加，但其速度卻未能趕上隨遷子女增加的速度。以廣州市天河區(qū)為例，2013年全區(qū)農(nóng)民工隨遷子女為5.93萬(wàn)人，如果全部進(jìn)入公辦學(xué)校就讀，那么至少需要新建學(xué)校59所(按每校1000人測(cè)算)，用于征土地、學(xué)校建設(shè)和教師工資等項(xiàng)目的基本費(fèi)用至少需要380億，而全區(qū)的可支配財(cái)政收入僅有50多億元，資金缺口巨大。教育用地壓力是流入地政府面臨的另一棘手問(wèn)題。財(cái)政壓力能夠通過(guò)中央、省級(jí)財(cái)政或市級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付獲得緩解，但土地卻是不可再生資源，學(xué)齡人口的增加只會(huì)使其變得越來(lái)越緊缺，雖然城市中也有一小部分預(yù)留土地能夠被批準(zhǔn)為教學(xué)用地，但這部分土地的地理位置與學(xué)齡人口的集中區(qū)域并不對(duì)應(yīng)，并且有些是溝渠、山丘或位于城中村，土地清理難度過(guò)大，費(fèi)用過(guò)高。以東莞市為例，近幾年每年新增4萬(wàn)多名隨遷子女，按照1000名學(xué)生的規(guī)模建設(shè)學(xué)校，每年至少需要興建40所學(xué)校，如果按照縣一級(jí)小學(xué)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算(占地30畝)，那么每年需要提供建校用地1200畝，當(dāng)?shù)馗緵](méi)有那么多預(yù)留土地用于新建學(xué)校。而隨遷子女民辦校的辦學(xué)資金來(lái)源于社會(huì)多元主體，包括個(gè)人、企業(yè)和慈善機(jī)構(gòu)等，不同主體的辦學(xué)目的有所差別，有的是為了獲得一定的經(jīng)濟(jì)收益，有的是為了滿足企業(yè)職工子女的就學(xué)需求，也有一小部分是出于做慈善的目的。如果政策引導(dǎo)得當(dāng)，將有充足的社會(huì)資源流向民辦教育，在一定程度上分擔(dān)政府的資源壓力。民辦?？沙浞掷檬袌?chǎng)機(jī)制獲取土地和校舍。土地可通過(guò)購(gòu)買或租賃獲得，而校舍可通過(guò)自建、廠房改建和租用村已建學(xué)校等多種形式獲得。隨遷子女民辦校利用社會(huì)資源辦學(xué)校，分流了公辦校的隨遷子女生源，可以有效緩解流入地政府的財(cái)政和教育土地壓力。

(二)隨遷子女普惠性民辦校能夠合理化解流入地政府“財(cái)政供養(yǎng)人口只減不增”的師資配置困局

2013年11月1日，地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作電視電話會(huì)議在北京召開(kāi)，會(huì)議提出要嚴(yán)控地方政府機(jī)構(gòu)編制總量，確保財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增。④按照這一指導(dǎo)原則，流入地政府不可能大幅增加公辦校教師編制以應(yīng)對(duì)不斷涌入的隨遷子女，這最終會(huì)導(dǎo)致流入地公辦校師資緊缺。以蘇州市高新區(qū)為例，2014年新增隨遷子女7000余人，如果全部納入公辦校的話，按照當(dāng)?shù)氐木幹茦?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算，那么至少需要新增公辦教師450名，但鑒于教師屬于財(cái)政供養(yǎng)人口，其編制需要進(jìn)行控制，即使在財(cái)政經(jīng)費(fèi)允許的條件下也不能隨意增加教師。如此一來(lái)，如果當(dāng)?shù)亟逃块T想把這些學(xué)生全部納入公辦校的話就需要聘用大量的代課教師。公辦校系統(tǒng)內(nèi)會(huì)產(chǎn)生有編制的教師和代課教師兩類群體，待遇也會(huì)有兩套標(biāo)準(zhǔn)，這必然要引發(fā)許多新的問(wèn)題。“同工不同酬”會(huì)使代課教師產(chǎn)生在公辦校是“二等公民”的感覺(jué)，進(jìn)而嚴(yán)重挫傷他們的工作積極性并對(duì)教育質(zhì)量的提升產(chǎn)生負(fù)面影響。此外，代課教師的工資無(wú)財(cái)政經(jīng)費(fèi)作保障，只能從學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)中支出，這必然會(huì)使學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)中用于某些必要的項(xiàng)目支出減少，從而影響學(xué)校的運(yùn)轉(zhuǎn)水平。而隨遷子女民辦校對(duì)所有教師一視同仁，采用的是靈活的聘用合同制，合同期短則1年，長(zhǎng)則幾年，根本不存在編制限制的問(wèn)題，能夠根據(jù)學(xué)生數(shù)量的變化來(lái)確定增加或減少教師的數(shù)量，從而避免相關(guān)問(wèn)題。

(三)隨遷子女普惠性民辦校能夠靈活應(yīng)對(duì)隨遷子女的非預(yù)期性流動(dòng)

流動(dòng)性是隨遷子女的一個(gè)典型特征。我們的調(diào)查顯示，隨遷子女的流動(dòng)率普遍高于15%。隨遷子女?dāng)?shù)量穩(wěn)定的變化趨勢(shì)并不會(huì)對(duì)流入地教育產(chǎn)生很大的沖擊，原因在于流入地政府能夠提前預(yù)測(cè)并制定相應(yīng)的教育規(guī)劃，但大規(guī)模的非預(yù)期性流動(dòng)卻會(huì)破壞流入地的教育供需平衡，從而引發(fā)許多問(wèn)題。導(dǎo)致隨遷子女大規(guī)模非預(yù)期性流動(dòng)的原因通常有兩種，第一種原因是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化使城市對(duì)外來(lái)勞動(dòng)力需求發(fā)生改變，外來(lái)務(wù)工人員出現(xiàn)短期聚集或者大量流走的現(xiàn)象，從而使隨遷子女?dāng)?shù)量快速遞增或遞減。隨遷子女在短期內(nèi)大量增加將會(huì)導(dǎo)致城市公辦校學(xué)生總量超載，出現(xiàn)大班大?，F(xiàn)象，從而影響學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量；而隨遷子女在短期內(nèi)急劇減少將會(huì)導(dǎo)致城市學(xué)校教育資源的巨大浪費(fèi)，局部地區(qū)出現(xiàn)硬件設(shè)施閑置，教師重新安置困難等問(wèn)題。第二種原因是，許多城市學(xué)校教育質(zhì)量遠(yuǎn)高于周邊農(nóng)村地區(qū)，并且對(duì)隨遷子女設(shè)置的入學(xué)條件較為寬松，周邊農(nóng)村地區(qū)家長(zhǎng)為了讓其子女接受更好的教育把他們帶到城市，從而產(chǎn)生“教育洼地”效應(yīng)，也即城市隨遷子女教育解決得越好，隨遷子女向城市聚集的人數(shù)越多，最終的結(jié)果是公辦學(xué)校新增的學(xué)位數(shù)總是小于新增的隨遷子女?dāng)?shù)量。而隨遷子女民辦校的辦學(xué)模式使其具有靈活性的優(yōu)勢(shì)，能夠從容應(yīng)對(duì)隨遷子女的數(shù)量變化。當(dāng)隨遷子女?dāng)?shù)量銳減時(shí)，其能迅速處理校產(chǎn)并按照勞動(dòng)合同減少續(xù)聘的教師，當(dāng)隨遷子女劇增時(shí)又能及時(shí)增聘教師并擴(kuò)容學(xué)校。

二、農(nóng)民工隨遷子女普惠性民辦校面臨的發(fā)展困境

并非城市中所有的民辦校都能夠成為普惠性民辦校。城市中的高端民辦校由于其數(shù)量少且辦學(xué)成本高、收費(fèi)高而難以成為普惠性的民辦校，而城市中的大部分隨遷子女民辦校由于收費(fèi)較低使得絕大部分未能進(jìn)入公辦校的隨遷子女受益。與城市中“高收費(fèi)、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量”的高端民辦校形成鮮明對(duì)比，隨遷子女民辦校辦學(xué)水平參差不齊，教育質(zhì)量普遍不高。當(dāng)前這些學(xué)校在經(jīng)費(fèi)、師資等方面正面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，并且這些方面互相影響并產(chǎn)生交互效應(yīng)，嚴(yán)重威脅其生存和發(fā)展。面對(duì)不利的生存與發(fā)展環(huán)境，隨遷子女民辦校的淘汰率極高，有些城市的隨遷子女民辦校甚至陷入了“劣幣驅(qū)逐良幣”的惡性競(jìng)爭(zhēng)中，最終生存下來(lái)的僅是一些“低成本、低收費(fèi)、低質(zhì)量”的民辦校。正是受這些發(fā)展困境的限制，當(dāng)前的隨遷子女民辦校與普惠性民辦校理應(yīng)具備的免費(fèi)性、有質(zhì)量的基本屬性還有一定的差距。

(一)財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持有限與價(jià)格管控過(guò)緊

隨遷子女民辦校的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于流入地政府的財(cái)政資金支持和學(xué)生的學(xué)費(fèi)。前者按學(xué)生數(shù)來(lái)?yè)芨?，各地沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，額度的高低取決于流入地政府的財(cái)政能力和對(duì)民辦校的扶持力度，絕大部分地區(qū)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低。調(diào)查顯示，蘇州市高新區(qū)、廣州市天河區(qū)、東莞市民辦小學(xué)能獲得的公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼分別為每個(gè)學(xué)生每年650元、525元和850元；深圳市為民辦校提供每個(gè)小學(xué)生每年5000元的學(xué)位補(bǔ)貼，但要求學(xué)生必須滿足“1+5”條件(父母在深居住1年以上；兒童出生證、兒童及父母戶籍證明、在深居住證或暫住證；父母在深有房、購(gòu)房或租房證明；父母就業(yè)、社保證明；計(jì)生證明；原籍就學(xué)聯(lián)系函)，隨遷子女民辦校中僅有一小部分學(xué)生滿足這一條件。民辦校對(duì)學(xué)生的收費(fèi)必須按照物價(jià)部門根據(jù)學(xué)校辦學(xué)條件出臺(tái)的指導(dǎo)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定。基于進(jìn)入公辦校隨遷子女已全部免費(fèi)的考慮，除了少部分高端學(xué)校外，物價(jià)部門通常不允許隨遷子女民辦校收取較高的學(xué)費(fèi)。蘇州市高新區(qū)隨遷子女民辦校的學(xué)費(fèi)一般為每學(xué)期1900元；廣州天河區(qū)大部分在3600元以下，低的僅為1080元；深圳福田區(qū)最低的只有1300元。這些學(xué)校的學(xué)費(fèi)加上政府的補(bǔ)貼甚至少于公辦校的公用經(jīng)費(fèi)，如深圳市公辦小學(xué)的公用經(jīng)費(fèi)為每生每年4300元，而民辦校學(xué)費(fèi)每生每年最低的僅為2600元。公辦校的公用經(jīng)費(fèi)僅用于日常運(yùn)轉(zhuǎn)支出，而民辦校的收費(fèi)除了維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)外還要支付教師工資、校舍的租賃費(fèi)用等，因此，隨遷子女民辦校運(yùn)轉(zhuǎn)水平要遠(yuǎn)低于普通公辦學(xué)校。近年來(lái)，隨遷子女民辦校的場(chǎng)地和校舍租賃費(fèi)用、教師工資、水電費(fèi)用等支出在不斷上升。學(xué)校周邊的商業(yè)用地和場(chǎng)館的租賃費(fèi)用逐年上漲，這間接推高了民辦校的場(chǎng)地和校舍租賃費(fèi)用；雖然民辦校教師的工資不可能像公辦校那樣隨著工齡的增長(zhǎng)和職稱的晉升而提高，但也必須隨著工作時(shí)間的增長(zhǎng)而有所增加，否則會(huì)有大量教師流失；民辦校的水電費(fèi)用是按照商業(yè)用途征收的，其標(biāo)準(zhǔn)要遠(yuǎn)高于公辦校且也在不斷上漲。不斷上漲的支出與有限的收入使許多民辦校處于低水平運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，只能通過(guò)增加招生數(shù)量來(lái)維持規(guī)模效益，而一旦學(xué)生數(shù)量出現(xiàn)較大幅度下滑則會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)困難，極易被淘汰。

(二)師資隊(duì)伍不穩(wěn)定與發(fā)展動(dòng)力不足

隨遷子女民辦校教師的流失率普遍偏高，有的學(xué)校甚至超過(guò)了20%，民辦校每年需要重新招聘教師。待遇水平低和工作量大是教師流失的主要原因。對(duì)廣州市天河區(qū)的45所民辦校教師工資的調(diào)查顯示，教師月工資最低的僅為2300元，有31%的學(xué)校教師月工資少于3000元，有71%的學(xué)校教師月工資少于4000元；對(duì)深圳市福田區(qū)15所民辦校的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，月工資最低的僅為2600元，有33%的學(xué)校教師月工資少于4000元；而對(duì)蘇州市高新區(qū)民辦學(xué)校的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，教師工資在扣除保險(xiǎn)后僅有2500元左右，這樣的工資僅相當(dāng)于公辦代課教師的一半，公辦正式教師的五分之一。如此低的工資使教師們?cè)诔鞘械纳钏椒浅５?，甚至難以維持基本的生活開(kāi)支。與工資相對(duì)應(yīng)，民辦學(xué)校教師的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)水平也很低，退休后生活沒(méi)有保障。教師數(shù)量不足帶來(lái)了教師工作負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題，有的學(xué)校生師比已經(jīng)達(dá)到26∶1，教師每周的教學(xué)工作量為26節(jié)以上。發(fā)展前景有限也是導(dǎo)致民辦校教師流失的重要原因，他們難以獲得培訓(xùn)機(jī)會(huì)，“國(guó)培計(jì)劃”、“省培計(jì)劃”的名額全部被分配給了公辦校。民辦校教師在職稱評(píng)定時(shí)會(huì)受到限制，有許多學(xué)校只允許他們?cè)u(píng)初級(jí)職稱。對(duì)民辦校教師而言，即使評(píng)上了高一級(jí)的職稱實(shí)際意義也不大，民辦校采用的評(píng)聘分離做法使他們的待遇不能隨著職稱的升高而增加。此外，民辦校學(xué)生流動(dòng)性強(qiáng)、基礎(chǔ)差，教師在教學(xué)中付出很大的努力卻難出成績(jī)，教師極易產(chǎn)生工作挫敗感。因此，他們普遍把在民辦校當(dāng)教師作為臨時(shí)性的工作，一旦有好的就業(yè)機(jī)會(huì)就會(huì)離開(kāi)，未能離開(kāi)的在工作中也沒(méi)有很強(qiáng)的積極性。教師資源是學(xué)校教育質(zhì)量提升的核心要素，教師隊(duì)伍的不穩(wěn)定性以及較為消極的工作態(tài)度使隨遷子女民辦校難以有效提升教育質(zhì)量，也就難以吸引更多更好的生源，最終可能影響其生存和發(fā)展。

(三)隨遷子女升學(xué)路徑不暢與流動(dòng)過(guò)頻

升學(xué)不暢和父母工作的不穩(wěn)定性是造成隨遷子女頻繁流動(dòng)的主要原因。2012年8月30日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了六部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作意見(jiàn)的通知》，大部分省份于2012年底出臺(tái)了具體的升學(xué)方案。但廣東、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口流入大、教育資源豐富省份的考試升學(xué)方案依然存在較高“門檻”或隱含著環(huán)環(huán)相扣的潛在條件。⑤我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然隨遷子女在流入地已經(jīng)有機(jī)會(huì)參加中考，但流入地教育部門對(duì)戶籍學(xué)生和隨遷子女實(shí)行了兩套錄取標(biāo)準(zhǔn)，隨遷子女的中考分?jǐn)?shù)線要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于戶籍學(xué)生。以東莞市為例，2014年公辦普通高中戶籍學(xué)生最低錄取分?jǐn)?shù)線為560分，而非戶籍學(xué)生最低錄取分?jǐn)?shù)線為630分，兩者相差70分，最終能進(jìn)入公辦普通高中的非戶籍學(xué)生僅占總數(shù)的20%。對(duì)大部分隨遷子女而言，若想進(jìn)入公辦普通高中，只能返回原籍參加中考，最終導(dǎo)致大量隨遷子女從初二開(kāi)始就大規(guī)模返鄉(xiāng)，民辦校因升學(xué)政策原因生源流失嚴(yán)重，對(duì)學(xué)校造成了很大的沖擊。民辦校小學(xué)高年級(jí)也面臨相同的生源流失問(wèn)題，公辦普通初中首先要滿足戶籍學(xué)生的就學(xué)需求，多余的學(xué)位才會(huì)招收隨遷子女，最終導(dǎo)致部分隨遷子女返回原籍就讀。城市較少的升學(xué)機(jī)會(huì)易使隨遷子女感覺(jué)即使付出很大的努力也很難升入高一級(jí)的公辦校，這種不公平感會(huì)使他們?cè)趯W(xué)習(xí)上產(chǎn)生消極情緒，從而影響民辦校教育質(zhì)量的進(jìn)一步提升。導(dǎo)致隨遷子女流動(dòng)的另一個(gè)原因是其父母工作的變動(dòng)。有部分進(jìn)城務(wù)工人員帶子女到城市就讀有一定的盲目性，最終使其頻繁變換學(xué)校，大部分民辦校的學(xué)生流動(dòng)率已超過(guò)20%。頻繁的變換學(xué)校會(huì)使隨遷子女始終處于新環(huán)境的適應(yīng)過(guò)程中，并且還需要不斷面對(duì)知識(shí)銜接的問(wèn)題，最終會(huì)影響其學(xué)習(xí)成績(jī)。當(dāng)學(xué)生的流動(dòng)率超過(guò)一定比例時(shí)，民辦校不得不不斷調(diào)整教學(xué)進(jìn)程以讓更多的學(xué)生能夠適應(yīng)，造成學(xué)校教學(xué)節(jié)奏被打亂，教育質(zhì)量難以獲得有效提升。

三、促進(jìn)農(nóng)民工隨遷子女普惠性民辦校發(fā)展的政策建議

為了保證農(nóng)民工隨遷子女普惠性民辦校良性健康發(fā)展，中央、流入地和流出地政府應(yīng)強(qiáng)化合作，營(yíng)造良好的政策環(huán)境，完善升學(xué)政策，保證隨遷子女在民辦校接受義務(wù)教育后能有公平的機(jī)會(huì)升入城市普通高中；提供必要的資源支持，在經(jīng)費(fèi)、信息、管理和師資培訓(xùn)等方面進(jìn)行扶持；同時(shí)，規(guī)范隨遷子女普惠性民辦校的辦學(xué)行為，督促其保證投入水平，通過(guò)加強(qiáng)教研指導(dǎo)、開(kāi)展教師培訓(xùn)等多種途徑幫助其提高教育質(zhì)量。⑥

第一，科學(xué)核算隨遷子女普惠性民辦校的辦學(xué)成本，政府以購(gòu)買學(xué)位的方式提供足額的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。接受免費(fèi)的義務(wù)教育是所有學(xué)生的基本權(quán)利，對(duì)于不能進(jìn)入公辦校就學(xué)的隨遷子女而言，這一權(quán)利可通過(guò)政府向民辦校購(gòu)買學(xué)位的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。隨遷子女教育經(jīng)費(fèi)保障的主體在城市的區(qū)一級(jí)政府，造成區(qū)一級(jí)政府教育的事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱。⑦為了保證有充足的經(jīng)費(fèi)購(gòu)買民辦校的學(xué)位，應(yīng)建立各級(jí)政府的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制。首先，科學(xué)核算民辦校的辦學(xué)成本，并在此基礎(chǔ)上測(cè)算在保證民辦校合理收益率的條件下每個(gè)學(xué)位的標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格。民辦校的辦學(xué)與運(yùn)作成本包括土地購(gòu)置或租賃費(fèi)用、校舍建設(shè)費(fèi)用、教師工資以及維持學(xué)校日常運(yùn)轉(zhuǎn)的水電費(fèi)、辦公費(fèi)等。在核算教師工資時(shí)，為了讓民辦教師能夠聘用較高水平的教師，應(yīng)參考公辦校臨聘教師的工資標(biāo)準(zhǔn)。流入地政府應(yīng)根據(jù)固定資產(chǎn)投資、教師待遇、繳納的各項(xiàng)稅費(fèi)等指標(biāo)確定民辦校的“合理回報(bào)”。⑧其次，客觀評(píng)估流入地政府的財(cái)政能力，確定最高限度的教育支出。教育支出占財(cái)政總支出的比例過(guò)高一直是流入地政府在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)平衡方面面臨的突出問(wèn)題，并且隨著隨遷子女?dāng)?shù)量的增加該問(wèn)題已經(jīng)變得越來(lái)越嚴(yán)重。以蘇州市高新區(qū)為例，這一比例已經(jīng)達(dá)到30%，其中一半用于隨遷子女教育支出。教育支出比例過(guò)高將擠占其他公共服務(wù)支出并對(duì)城市的綜合發(fā)展產(chǎn)生不利影響，為此，應(yīng)確定教育支出的恰當(dāng)比例，使其既能體現(xiàn)流入地政府在解決隨遷子女教育上的努力程度也能考慮城市的綜合發(fā)展需要。再次，建立合理的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制。農(nóng)民工子女義務(wù)教育的“財(cái)”的問(wèn)題實(shí)質(zhì)是“政”的問(wèn)題，是中央與地方、城市與鄉(xiāng)村及不同地方政府之間利益矛盾的表現(xiàn)，必須對(duì)現(xiàn)行的教育投入與管理體制進(jìn)行調(diào)整，合理分?jǐn)傓r(nóng)民工子女的教育成本。⑨隨遷子女的教育經(jīng)費(fèi)保障應(yīng)從“單方責(zé)任主體”逐漸過(guò)渡到“三方協(xié)調(diào)合作”，相關(guān)經(jīng)費(fèi)應(yīng)由中央財(cái)政、流出地政府和流入地政府共同來(lái)承擔(dān)。⑩流出地政府應(yīng)基于全國(guó)電子學(xué)籍管理系統(tǒng)，積極與流入地政府進(jìn)行學(xué)生流動(dòng)狀況信息對(duì)接，保證國(guó)撥教育經(jīng)費(fèi)能“錢隨人走”。對(duì)于省域內(nèi)流動(dòng)的隨遷子女，不足的經(jīng)費(fèi)應(yīng)該由省級(jí)政府和市級(jí)政府共同承擔(dān)，省級(jí)政府應(yīng)至少承擔(dān)一半；對(duì)于跨省流動(dòng)的隨遷子女，不足的經(jīng)費(fèi)應(yīng)該由中央、省級(jí)政府和市級(jí)政府共同承擔(dān)，中央政府應(yīng)至少承擔(dān)一半。最終所有經(jīng)費(fèi)應(yīng)匯總到區(qū)級(jí)政府，由其向民辦校購(gòu)買隨遷子女的學(xué)位。此外，應(yīng)制定隨遷子女民辦校的優(yōu)惠政策，適當(dāng)減輕其各類稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。

第二，推進(jìn)隨遷子女普惠性民辦校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，流入地教育部門提供必要辦學(xué)指導(dǎo)和教育資源支持。學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是保證投入水平和基本辦學(xué)條件的有效途徑，是教育質(zhì)量提升的基本前提。流入地教育部門應(yīng)指導(dǎo)隨遷子女民辦校按照與公辦校一致的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行辦學(xué)并且定期驗(yàn)收。在硬件設(shè)施上，校舍與運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地面積、硬件設(shè)施、房屋安全和衛(wèi)生條件等必須達(dá)到最低配置標(biāo)準(zhǔn)。在招生規(guī)模上，學(xué)校和班級(jí)規(guī)模應(yīng)控制在可容納范圍內(nèi)，絕不允許其為了獲得更多的財(cái)政補(bǔ)貼而超容招生。在師資建設(shè)方面，要求民辦校按照規(guī)定的生師比標(biāo)準(zhǔn)足額配備教師，保證國(guó)家課程和地方課程能夠開(kāi)足開(kāi)齊，并把教師的工作量控制在與公辦教師相當(dāng)?shù)乃缴?；?yán)格核實(shí)每個(gè)教師的從教資格，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行教師聘任、職稱評(píng)定、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)。在學(xué)校管理上，學(xué)校應(yīng)有系統(tǒng)化的管理文件并有明確的責(zé)任主體，確保教學(xué)、安全、衛(wèi)生等方面的管理無(wú)死角。在教育教學(xué)上，必須使用流入地教育部門規(guī)定的學(xué)科教材，并且嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家規(guī)定的課程標(biāo)準(zhǔn)；開(kāi)設(shè)心理課程，加強(qiáng)對(duì)隨遷子女群體心理發(fā)展?fàn)顩r的監(jiān)測(cè)與輔導(dǎo)。對(duì)于驗(yàn)收不達(dá)標(biāo)的學(xué)校，要求其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行整改，整改后仍不達(dá)標(biāo)的應(yīng)取消其辦學(xué)資格。同時(shí)，流入地教育部門應(yīng)幫助民辦校不斷提升辦學(xué)水平。首先，督促民辦校制定學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃，使民辦校能夠不斷進(jìn)行學(xué)校改進(jìn)并逐漸形成自己的辦學(xué)特色。其次，協(xié)助民辦校進(jìn)行教師隊(duì)伍建設(shè)，把隨遷子女民辦校教師納入流入地統(tǒng)一的教師培訓(xùn)體系中，提供各層次的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)機(jī)會(huì)，幫助其逐漸提升教育教學(xué)能力；為教師的成長(zhǎng)搭建平臺(tái)，在職稱晉升、評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)上與公辦教師一視同仁。再次，建立公辦校幫助民辦校發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，通過(guò)“結(jié)對(duì)子”、建立“發(fā)展共同體”、公辦教師派駐、合作教研等多種形式使它們建立起良好的互動(dòng)協(xié)助關(guān)系，鼓勵(lì)公辦學(xué)校教師與隨遷子女民辦校教師進(jìn)行交流輪崗，讓民辦校能夠分享公辦校特別是隨遷子女公辦校的辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)、管理方法和課程資源等。

第三，流入地教育部門嚴(yán)格監(jiān)測(cè)隨遷子女普惠性民辦校的教育質(zhì)量，逐步淘汰低層次學(xué)校。為了避免隨遷子女民辦校以犧牲教育質(zhì)量為代價(jià)過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致隨遷子女只能接受低水平的義務(wù)教育并在升學(xué)時(shí)喪失競(jìng)爭(zhēng)能力，流入地教育部門應(yīng)對(duì)隨遷子女民辦校的教育質(zhì)量進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。質(zhì)量監(jiān)測(cè)應(yīng)體現(xiàn)診斷、改進(jìn)和評(píng)估的基本功能，通過(guò)診斷來(lái)了解隨遷子女入學(xué)時(shí)的知識(shí)結(jié)構(gòu)和薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)而有針對(duì)性的設(shè)計(jì)相應(yīng)的改進(jìn)和提升的教育教學(xué)策略，最終客觀評(píng)估學(xué)校在這一過(guò)程中所發(fā)揮的作用。首先，開(kāi)發(fā)分年段、分學(xué)科的多維度教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)工具，并基于隨遷子女的基本水平研制教育質(zhì)量底線標(biāo)準(zhǔn)；其次，利用監(jiān)測(cè)工具對(duì)隨遷子女入學(xué)時(shí)進(jìn)行前測(cè)并提供全面的診斷結(jié)果和相應(yīng)改進(jìn)建議；再次，在特定周期內(nèi)對(duì)隨遷子女的教育水平進(jìn)行后測(cè)，客觀評(píng)價(jià)學(xué)生的提升狀況以及學(xué)校在這一過(guò)程中所發(fā)揮的作用，全面評(píng)估學(xué)校在管理、教育教學(xué)、教師素質(zhì)和課程資源等方面的整體水平；最后，基于評(píng)估結(jié)果建立隨遷子女民辦校的淘汰機(jī)制，對(duì)于教育質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的學(xué)?！傲咙S牌”，督促其在特定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行改進(jìn)提升，而如果在下一監(jiān)測(cè)周期內(nèi)質(zhì)量仍未有明顯改善則不允許其招收新生，從而逐步淘汰教育質(zhì)量低下的學(xué)校。

注釋

①教育部：《各地應(yīng)根據(jù)戶改要求合理確定入學(xué)政策》，《中國(guó)教育報(bào)》2014年8月1日第1版。

②數(shù)據(jù)來(lái)源于對(duì)廣州市、深圳市、東莞市、蘇州市的調(diào)查，文中未標(biāo)明出處的數(shù)據(jù)均來(lái)自上述問(wèn)卷調(diào)查和訪談。

③聯(lián)合國(guó)教育、科學(xué)及文化組織發(fā)布的《全民教育全球監(jiān)測(cè)報(bào)告2010：普及到邊緣化群體》把“邊緣化群體”定義為教育年限最低、社會(huì)最底層的20%。

④姜潔：《做好政府改革這篇大文章 更多釋放市場(chǎng)活力 更好服務(wù)人民群眾》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月2日第1版。

⑤吳霓、朱富言：《流動(dòng)人口隨遷子女在流入地升學(xué)考試政策分析》，《教育研究》2014年第4期。

⑥雷萬(wàn)鵬：《新生代農(nóng)民工子女教育調(diào)查與思考》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2013年第9期。

⑦范先佐、彭湃：《農(nóng)民工子女教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制構(gòu)想》，《中國(guó)教育學(xué)刊》2009年第3期。

⑧李玲、周興平：《民辦學(xué)?！昂侠砘貓?bào)”標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算及模式探析》，《中國(guó)教育學(xué)刊》2014年第10期。

⑨項(xiàng)繼權(quán)：《農(nóng)民工子女教育：政策選擇與制度保障——關(guān)于農(nóng)民工子女教育問(wèn)題的調(diào)查分析與政策建議》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2005年第5期。

⑩袁振國(guó)等：《農(nóng)民工子女教育問(wèn)題研究》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2012年，第402頁(yè)。

責(zé)任編輯 曾新

On Private Schools for Migrant Workers’ Children in Urban Areas

Liu Shanhuai Wu Zhihui

(Institute of Rural Education, Northeast Normal University, Changchun 130024)

Based on the survey of four eastern cities in China, this paper finds out that the current carrying capacity of urban compulsory education is facing unprecedented challenges , while setting up and regulating private schools for migrant workers’ children in urban areas has important and practical significance which can help alleviating the financial pressure and the land shortage pressure of urban governments, breaking the teachers’ configuration dilemma in urban areas and dealing with the unintended liquidity of migrant children. It also reveals that, private schools for migrant workers’ children in urban areas are faced with developing plights, including that, the private schools could not get enough financial support while the charging price of school fee is under tight control by governments; teaching staff in the private schools are quite unstable without enough motivation to develop further; migrant children in urban areas do not have the same opportunity for advanced education as other urban students and migrant children flow too frequently. This paper suggests that, the running cost of the private schools for migrant workers’ children should be accounted scientifically and governments should provide enough financial support for them in the form of buying quota of students; the standardization of the private schools should be promoted with the educational guidance and resources supporting from local governments; and the educational quality of the private schools should be strictly monitored with the washing out of schools of low educational quality.

new urbanization; educational carrying capacity; private schools for migrant workers’ children in urban areas

2015-07-08

2014年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“‘單獨(dú)二孩’政策實(shí)施后學(xué)校布局調(diào)整研究”(14CSH067)