中國自貿區(qū)法律適用的基本問題＊

（安徽師范大學 法學院，安徽 蕪湖241003）

中國 （上海）自由貿易試驗區(qū)于2013年8月22日經(jīng)國務院批準設立，于同年9月29日掛牌。2014年12月，國家又批準設立了中國 （廣東）、中國 （天津）、中國 （福建）自由貿易試驗區(qū)，并對中國 （上海）自由貿易試驗區(qū)進行擴區(qū)。建立自由貿易試驗區(qū)，是黨中央、國務院作出的重大決策，是在新形勢下推進改革開放的重大舉措。自貿區(qū)是根據(jù)中國法律法規(guī)在中國境內設立的系統(tǒng)性改革試驗區(qū)，既是經(jīng)濟試驗區(qū)，［1］也是法治試驗區(qū)。法治創(chuàng)新是建設中國自由貿易試驗區(qū)的前提和基礎，［2］自貿區(qū)法律適用問題會面臨一系列挑戰(zhàn)，需要積極探討和回應。

一、問題的提出

2013年8月30日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過 《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在中國 （上海）自由貿易試驗區(qū)暫時調整有關法律規(guī)定的行政審批的決定》（自2013年10月1日起施行，以下稱《決定一》），規(guī)定：對國家規(guī)定實施準入特別管理措施之外的外商投資，暫時調整 《中華人民共和國外資企業(yè)法》《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》和 《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》規(guī)定的有關行政審批。調整的行政審批試行期為三年，“對實踐證明可行的，應當修改完善有關法律；對實踐證明不宜調整的，恢復施行有關法律規(guī)定?！痹摏Q定暫時調整了11項審批項目，由行政審批改為備案管理。2014年12月28日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議通過 《全國人大常委會關于授權國務院在中國 （廣東）、中國 （天津）、中國 （福建）自由貿易試驗區(qū)以及中國 （上海）自由貿易試驗區(qū)擴展區(qū)域暫時調整有關法律規(guī)定的行政審批的決定》（自2015年3月1日起施行，以下稱 《決定二》），在調整內容上增加了 《中華人民共和國臺灣同胞投資保護法》規(guī)定的有關行政審批。全國人大常委會在特定區(qū)域授權 “廢法”后，如何處理法律在我國境內的一體遵循？

2013年9月18日， 《中國 （上海）自由貿易試驗區(qū)總體方案》公布，該方案將 “完善法制領域的制度保障”作為自貿區(qū)五大任務之一，并對如何完善法制保障提出：“加快形成符合試驗區(qū)發(fā)展需要的高標準投資和貿易規(guī)則體系。針對試點內容，需要停止實施有關行政法規(guī)和國務院文件的部分規(guī)定的，按規(guī)定程序辦理?！薄吧虾Ｊ幸ㄟ^地方立法，建立與試點要求相適應的試驗區(qū)管理制度?！币恍┤珖苑?、行政法規(guī)、國務院文件的部分內容在自貿區(qū)內不實施，會不會引發(fā)區(qū)內、區(qū)外的法律適用沖突？

十八屆三中全會通過的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》專門指出：“建立中國上海自由貿易試驗區(qū)是黨中央在新形勢下推進改革開放的重大舉措，要切實建設好、管理好，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗。在推進現(xiàn)有試點基礎上，選擇若干具備條件的地方發(fā)展自由貿易園 （港）區(qū)?！薄翱蓮椭?、可推廣”的經(jīng)驗中當然也包括法律適用方面的經(jīng)驗，所以中國 （上海）自由貿易試驗區(qū)的法律適用的探索同樣帶有 “先行先試”的試驗與示范作用。如果中國所有的自貿區(qū)都能突破諸多法律的適用，那么如何處理中國法制的統(tǒng)一性與區(qū)域法治的關系？

2013年9月26日， 《關于在中國 （上海）自由貿易試驗區(qū)暫時調整實施本市地方性法規(guī)有關規(guī)定的決定》由上海市人大常委會通過 （2013年10月1日起施行），決定停止實施 《上海市外商投資企業(yè)審批條例》，這是地方性法規(guī)。2014年7月25日，《中國 （上海）自由貿易試驗區(qū)條例》由上海市人大常委會通過 （2014年8月1日起施行），這也是地方性法規(guī)。2013年9月22日，《中國 （上海）自由貿易試驗區(qū)管理辦法》由上海市政府常務會議通過，這是行政規(guī)章。根據(jù)該管理辦法，上海市成立中國 （上海）自由貿易試驗區(qū)管理委員會作為管理機構，管委會為市政府派出機構，“具體落實自貿區(qū)改革任務，統(tǒng)籌管理和協(xié)助自貿區(qū)有關行政事務”。國家戰(zhàn)略由地方落實，那如何處理國家立法與地方立法的關系？除了新設立的最高人民法院巡回法庭、知識產(chǎn)權法院外，我國法律適用機關通常都是與行政區(qū)劃相對應的，那與自貿區(qū)管委會相對應的法律適用機關是什么？該如何設立？

司法保障是法制保障的最后環(huán)節(jié)，如何完善自貿區(qū)的司法保障是關系自貿區(qū)法制環(huán)境是否規(guī)范的重要問題?！皬姆ㄖ蔚囊暯强?，自貿區(qū)為中國法治建設開啟了新的議題?！保?］不少法律界專家學者主張自貿區(qū) “制度創(chuàng)新”需要法律保障，但是法律保障需要依靠確定的法律機關和明確的法律依據(jù)，所以，對于自貿區(qū)法律保障而言，法律適用機構如何設置、法律適用的依據(jù)怎么確定等是首先需要解決的基本問題。

二、中國自貿區(qū)法律適用機構

法律適用，在廣義上與法的實施同義，在狹義上特指司法機關及人員依法將法律規(guī)范應用于具體案件。本文從狹義上使用這一概念，并探討自貿區(qū)司法適用機構問題。機構，可以泛指機關、團體或其他工作單位，也可以指機關、團體等的內部組織；機關，是指辦理事務的部門?？梢?，“機構”比 “機關”的外延大，有時又可以是同義。比如浦東區(qū)人民法院既可以稱機構，也可以稱機關；而上海自貿區(qū)法庭是浦東區(qū)人民法院的內部組織，通常稱為機構。典型意義上的法律適用機構 （機關）是指各級人民法院和人民檢察院。限于篇幅，也因為法院所具有的最后定分止爭的地位，本部分主要探討自貿區(qū)法律適用機構中的法院或法庭的設立問題。

根據(jù)憲法和法院組織法、檢察院組織法，我國法律適用機關分為四級，以人民法院系統(tǒng)為例，從低到高依次為：基層法院、中級法院、高級法院、最高法院。人民法院是根據(jù)國家的行政區(qū)劃、行政級別相對應設立的，如上海市高級人民法院是與上海市行政區(qū)劃和上海市的行政級別對應的，但到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權，就沒有相應的司法機關了。自貿區(qū)作為一個新生事物，雖然它有區(qū)域范圍，但是其并非行政區(qū)劃，（上海）自貿區(qū)管委會定位于市政府派出機構。由此帶來的一個問題是：與自貿區(qū)管委會相對應的法律適用機構是什么？一審案件由誰管轄？自貿區(qū)成立伊始，這些問題就引起了關注，而且意見分歧較大。就自貿區(qū)制度創(chuàng)新而言，目前最重要的是 “法治的形成，特別是基于司法獨立原則的審判機構的重構”［4］，所以，自貿區(qū)的法律適用機構的設置是一個現(xiàn)實而重要的問題。

（一）自貿區(qū)是設專屬法院還是派出法庭

有人從 “自貿區(qū)的改革深度、廣度及時間長度”，主張在自貿區(qū)設專屬法院，可以是基層法院或中級法院；有人則主張設派出法庭。［5］反對設派出法庭的主要理由是：第一，如果自貿區(qū)只配備一個基層法院的派出法庭，或相關事項還是簡單歸并由屬地基層法院處理，“會妨礙相關民商事糾紛的訴訟解決機制的有效性，令司法力量在自貿區(qū)改革試驗中可能發(fā)揮的角色受到限制，與新時期背景下法院應該在試驗區(qū)的法制環(huán)境的規(guī)范化進程中起到的作用不相稱?！惫识ㄗh最高法院和地方人大不妨審時度勢，“至少在自貿區(qū)設置專屬的基層法院”。第二，新設基層法院與原轄區(qū)所屬基層法院各有分工，前者 “可專注于與自貿區(qū)功能相關的、基于不同的法律規(guī)則背景產(chǎn)生的商事糾紛和行政糾紛，并可以考慮下設商貿、金融、投資、稅務等特別審判庭”，自貿區(qū)內的刑事、普通行政糾紛和普通人身性的民事糾紛仍由原轄地的基層法院受理。第三，自貿區(qū)是設置在上海、廣東、天津、福建等省級行政區(qū)劃的國家級自由貿易區(qū)，司法權由更高級別的法院享有，在現(xiàn)實法治背景下或許更能有效地實現(xiàn)法律和政策的必要平衡。故此，“有權機關可以考慮直接設置具有對前述民商行政糾紛的一審受理權的自貿區(qū)中級法院”。［6］在自貿區(qū)設立專屬法院，涉及政權架構性的組織和職權配置，屬于《人民法院組織法》規(guī)定的事項， “不容地方置喙”［7］。因此，在上位法沒有做出相應調整前，自貿區(qū)難以設立完整建制化的基層法院或更高級別的法院。

主張自貿區(qū)設立較高級別法院者主要是擔心低級別的法院會影響對自貿區(qū)的司法保障效果。不能說此擔心毫無根據(jù)，因為從中國法院的現(xiàn)實看，通常是級別越高，其法官隊伍整體專業(yè)素質與水平也越高，司法力量也越強，自貿區(qū)需要優(yōu)質高效的司法保障。同時，中國的文化講究級別與對等，四個自貿區(qū)是國家批準設立的，屬于“國家級”，而只在原屬地基層法院下設派出法庭（如 “上海自貿區(qū)法庭”只是浦東新區(qū)法院的派出法庭），與自貿區(qū)的 “國家級”不相稱，關鍵是由于級別低而與相關部門的溝通協(xié)調不順暢。

相較于管轄權設定的高度法定化，人民法院審判機構的設立則具有相對的靈活性。例如就有學者認為，在自貿區(qū)試驗期間，設立自貿區(qū)法庭是有可行性的，建議 “在自貿區(qū)內設立商事派出法庭處理認繳資本制下的公司法律糾紛及相關法律爭議”［8］。上海自貿區(qū)成立一個月后的2013年11月5日，上海浦東新區(qū)人民法院自貿區(qū)法庭正式掛牌成立。根據(jù) 《人民法院報》報道，上海自貿區(qū)法庭成立7個月中，共收案243件，其中投資貿易類商事案件204件，金融類14件，知識產(chǎn)權類15件，房地產(chǎn)類9件。 “新類型”“疑難”“獨特”成為這些案件共有的標簽。［9］上海市一中院制定了 《關于為中國 （上海）自由貿易試驗區(qū)提供司法保障的方案》，設立專項合議庭，依法集中審理涉自貿區(qū)相關二審案件及重大一審案件。

自貿區(qū)的改革首先是法律規(guī)則的改革。而目前高級別國家試驗區(qū)與低級別派出法庭的科層機構體系之間確實不相匹配。因為自貿區(qū)管委會不是一級政府，所以設立與之相對應的專屬法院甚至高級別缺乏法理依據(jù)；但自貿區(qū)管委會是市政府的派出機構，自此言之，似乎在原有高級法院而不是基層法院中設置自貿區(qū)派出機構才是合理的，然而根據(jù) 《人民法院組織法》第19條，只有基層法院才可以設立派出法庭。從當下看，“自貿區(qū)人民法院機構建設的重點應放在創(chuàng)新思路、探索司法改革具體措施，以及專業(yè)人才培養(yǎng)、培訓和調查研究上，不應放在增加機構人員和提高級別上?！保?0］且行且探索且研究，這也符合自貿區(qū)作為 “試驗田”的特征。

（二）自貿區(qū)是否設立知識產(chǎn)權法院或者知識產(chǎn)權法庭

我國正在實施創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略，建設國家創(chuàng)新體系。國家通過確立建設創(chuàng)新型國家、科技強國的宏偉目標，確立自主創(chuàng)新、原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新、重點跨越、支撐發(fā)展、引領未來的科技發(fā)展方針，確立加速企業(yè)成為技術創(chuàng)新主體的科技改革的重點與方向，正在加速實現(xiàn)由跟蹤追趕向自主創(chuàng)新的根本性轉變。在這一轉變過程中，知識產(chǎn)權的運用和保護至關重要。自貿區(qū)在建設發(fā)展中，其知識產(chǎn)權海關保護、涉外定牌加工、知識產(chǎn)權執(zhí)法、知識產(chǎn)權保護水平等問題會日益突出。［10］那么為應對挑戰(zhàn)，在知識產(chǎn)權保護的司法適用上，能否建立一個統(tǒng)一的平臺？《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“加強知識產(chǎn)權運用和保護，健全技術創(chuàng)新激勵機制，探索建立知識產(chǎn)權法院”，此項改革目標能否在自貿區(qū)率先實現(xiàn)，受到各方關注?！白再Q區(qū)有必要未雨綢繆，根據(jù) 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的精神，提前規(guī)劃在自貿區(qū)籌建知識產(chǎn)權法院或知識產(chǎn)權專業(yè)法庭?！保?1］“設立專門機構，能充分體現(xiàn)對知識產(chǎn)權保護的重視，以及降低成本、提高效率。”［12］2014年4月29日上海市第一中級人民法院發(fā)布《涉中國 （上海）自由貿易試驗區(qū)案件審判指引（試行）》（2014年5月1日試行），分別就專利權保護、商標權保護、著作權保護、規(guī)范競爭等多個方面，對自貿區(qū)知識產(chǎn)權的保護進行了規(guī)定；對司法實踐中知識產(chǎn)權案件的審理進行了優(yōu)化，如規(guī)定 “嘗試建立法院聘請技術專家輔助查明技術事實的途徑和方法，不斷完善技術事實查明的手段”“探索通過庭前準備程序先行確定權利要求保護范圍的裁判方法，提升專利糾紛的庭審質效和裁判水平”。但是，該 《審判指引》是浦東新區(qū)法院在自貿區(qū)設立派出法庭的框架下“為法官審理相關案件提供思路”的，沒有提及是否設立知識產(chǎn)權法院或知識產(chǎn)權法庭的問題。

從已經(jīng)探討的情形看，基本觀點是在自貿區(qū)設立知識產(chǎn)權法院或知識產(chǎn)權法庭可以提前規(guī)劃。2014年8月31日，全國人大常委會 《關于在北京、上海、廣州設立知識產(chǎn)權法院的決定》的頒布，標志著設立知識產(chǎn)權專門法院的方案正式出臺，同時表明在自貿區(qū)設立知識產(chǎn)權法院既無可能亦無必要，因為知識產(chǎn)權法院跨區(qū)域的管轄模式能包括但不限于自貿區(qū)的知識產(chǎn)權案件。自貿區(qū)若知識產(chǎn)權案件數(shù)量多則可考慮設自貿區(qū)知識產(chǎn)權法庭。北京大學國際知識產(chǎn)權研究中心主任易繼明教授認為，在中國大陸，“設立10至13個跨行政區(qū)劃的相對集中的知識產(chǎn)權專門法院，或許是一個較為合理的布局”［13］。就目前知識產(chǎn)權法院架構與分布看，建議較短時間內在天津自貿區(qū)、福建自貿區(qū)所在地城市新增知識產(chǎn)權法院，統(tǒng)一管轄包括但不限于自貿區(qū)的知識產(chǎn)權案件。

（三）自貿區(qū)一審案件是由基層法院管轄還是由更高級別的法院管轄

有人提出，鑒于自貿區(qū)的重要性，有必要提升涉自貿區(qū)案件的級別管轄，即由中級人民法院或高級人民法院管轄一審案件。有人則反對之，反對的理由是：其一，民事案件的級別管轄系由《民事訴訟法》明文規(guī)定，要提升級別管轄，依照 《立法法》的規(guī)定必須由全國人大予以變更。其二，《民事訴訟法》的 “指定管轄”制度 （上級人民法院有權審理下級人民法院管轄的第一審民事案件），針對的是個案而不是一個區(qū)域內所有案件，實踐中不可能讓中級法院或高級法院采用逐個案件指定管轄的方式提升自貿區(qū)案件的審級。其三，自貿區(qū)需要重點司法保障的政策傾向不能取代基層法院管轄一審案件的司法立場。其四，我國加入WTO之初，最高法院曾經(jīng)發(fā)布司法解釋提升涉外案件的審級、規(guī)范集中管轄制度，但這一司法解釋在經(jīng)歷了數(shù)年后逐漸與我國國情不符，而依舊回歸到基層法院管轄的思路上來。因此，按照 《民事訴訟法》地域管轄的一般原則，自貿區(qū)內案件的一審法院應當由基層法院行使管轄權。［14］此法理分析、現(xiàn)實理由都有其合理性，但其分析均基于民事案件。民商事案件從數(shù)量上說雖然會是自貿區(qū)案件的最主要類型，然而從自貿區(qū)轉變政府職能、負面清單管理模式的推行以及綜合執(zhí)法權設置與運行從而導致的行政訴訟案件也會逐漸增多，還有自貿區(qū)新型經(jīng)濟犯罪案件也不容忽視。在民事、行政、刑事三大類訴訟案件自貿區(qū)都會涉及的情況下，單單只討論一審民事訴訟案件的級別管轄未必合適。筆者認為自貿區(qū)一審案件的級別管轄由基層法院管轄還是更高級別的法院管轄的問題，根據(jù) 《人民法院組織法》和三大訴訟法確定即可，沒有必要突破，同時認為三大訴訟案的一審主要應由基層法院管轄。

三、自貿區(qū)法律適用的依據(jù)

《中國 （上海）自由貿易試驗區(qū)總體方案》提出自貿區(qū)的愿景是 “具有國際水準的投資貿易便利、貨幣兌換自由、監(jiān)管高效便捷、法制環(huán)境規(guī)范的自由貿易試驗區(qū)”，自貿區(qū)又是 “境內關外”，所以自貿區(qū)適用的法律相當一部分會是相關的國際條約、國際規(guī)則與國際慣例。因此，自貿區(qū)派出法庭如何處理國際法與國內法的適用是本部分探討的基本問題之一。全國人大常委會授權國務院在自貿區(qū)暫時調整有關法律規(guī)定的行政審批，由此又引發(fā)了自貿區(qū)法律適用中的國家法與地方法的關系問題。

（一）自貿區(qū)法律適用之國際法與國內法

根據(jù) 《中國 （上海）自由貿易試驗區(qū)管理辦法》（上海市人民政府令第7號），自貿區(qū)積極發(fā)展總部經(jīng)濟，鼓勵跨國公司在自貿區(qū)內設立亞太地區(qū)總部；推動國際貿易、倉儲物流等基礎業(yè)務轉型升級，發(fā)展離岸貿易、國際貿易結算、國際大宗商品貿易、跨境電子商務等新型貿易業(yè)務等。與上述業(yè)務相關的我國已經(jīng)加入的國際條約是要遵循和適用的，沒有國際條約的，要遵照國際慣例。例如，保理業(yè)務我國尚未有相應的法律規(guī)定，這就要尊重國際金融交易的慣例；［15］在知識產(chǎn)權法律適用方面，中國已經(jīng)加入的相關知識產(chǎn)權國際公約是重要的法律依據(jù)。

國際法與國內法的關系既是國際法的理論問題，也是涉及到各國實踐的問題。在國際法與國內法關系的理論上，西方國際法學者自19世紀以來提出了三種主張：即 “一元論”的國內法優(yōu)先說、國際法優(yōu)先說，以及 “二元論”的國際法與國內法平行說。我國學者一般認為，國際法與國內法是法律的兩個體系，但由于國家是國內法的制定者，又是國際法制定的參與者，所以兩者之間聯(lián)系密切，彼此滲透，相互補充，而非互相排斥和對立。國家在制定國內法時要考慮到國際法的規(guī)范要求，在參與制定國際條約時也要注意到其國內法的原則立場。反映到實踐上，一國在國內如何適用國際法、如何履行其承擔的國際義務是處理國際法與國內法關系的核心。此問題又涉及到一國國內法院是否能直接適用國際法，以及當國際法與國內法沖突時如何適用法律的問題。我國憲法對于國際法和條約在國內的效力沒有明文規(guī)定，對條約與國內法的關系也未直接表明。但從憲法關于締結條約的程序規(guī)定以及 《中華人民共和國締結條約程序法》的規(guī)定看，條約和國內法在中國法律體制內有著同等的效力。1986年 《民法通則》第142條規(guī)定：“中華人民共和國締結或者參加的國際條約同中華人民共和國的民事法律有不同規(guī)定的，適用國際條約的規(guī)定，但中華人民共和國聲明保留的條款除外。中華人民共和國法律和中華人民共和國締結或者參加的國際條約沒有規(guī)定，可以適用國際慣例?！钡?05條規(guī)定：“依照本章規(guī)定適用外國法律或者國際慣例的，不得違背中華人民共和國的社會公共利益?！边@表明了我國對國際條約和國際慣例的立法傾向和適用傾向。

但我國現(xiàn)有法律與國際經(jīng)貿規(guī)則，尤其是全球新興的 “自由貿易區(qū)”規(guī)則仍有諸多沖突之處，在涉及國際經(jīng)貿、貨幣、服務業(yè)等方面的法律規(guī)范與國際規(guī)則不統(tǒng)一之處甚多。［16］這是全國人大常委會授權國務院在中國 （上海）自貿區(qū)調整有關法律規(guī)定的重要因由，對此，有研究中國問題30多年的資深學者認為：其一，這顯示了64年來中國法律與國際經(jīng)貿規(guī)則、特別是全球新興的 “自由貿易區(qū)”相沖突；其二，盡管中國改革開放35年，但一些經(jīng)貿規(guī)則依然明顯不兼容。［17］上海自貿區(qū)法庭至2014年7月審理的案件，“多數(shù)涉及國際條約的直接或轉化適用”［9］。因此，從司法機關的現(xiàn)實做法來看，其基本遵循的原則是國際法優(yōu)先。今后，四大自貿區(qū)的國際投資貿易等涉外案件將迅速增長，因此，“必須正確適用國內國際兩種法律淵源，同時積極運用國際私法中的相關規(guī)范公平、公正地確定涉外案件的管轄權、法律適用、判決的承認與執(zhí)行等相關事項”［14］，以維護自貿區(qū)的國際聲譽。在自貿區(qū)處理好國際法與國內法的關系將會面臨一個較長的調適期。

（二）自貿區(qū)法律適用之國家法與地方法

中國自貿區(qū)設立于中國境內，根據(jù)法律適用的理論，全國人大及其常委會制定的法律、國務院頒布的行政法規(guī)，應普遍適用于大陸 （內地）的所有領域。全國人大常委會授權國務院暫時停止部分法律 （條款）的適用，引發(fā)了自貿區(qū)法律適用之國家法與地方法關系的處理問題。

根據(jù) 《立法法》的規(guī)定，涉及 “基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度”以及犯罪等內容時，必須由國家制定法律。經(jīng)全國人大常委會關于自貿區(qū)的 《決定一》與《決定二》的授權，自貿區(qū)實行部分法律豁免。［18］關于這兩個 “決定”，有幾點需要明確：一是 “暫時調整”意即暫時停止實施；二是暫時停止實施的并不是 “三資企業(yè)法”與 《臺灣同胞投資保護法》的整體，只是其中規(guī)定的有關行政審批，并在附錄中明確了哪些行政審批，在此之外的四部法律的內容在自貿區(qū)并沒有暫時調整（停止）適用，亦即繼續(xù)有效；三是 “暫時調整”的 “暫時”以三年為限；四是 “暫時調整”的結果可能是正反兩方面：“對實踐證明可行的，應當修改完善有關法律；對實踐證明不宜調整的，恢復施行有關法律規(guī)定?！痹?《中國 （上海）自由貿易試驗區(qū)總體方案》中國務院根據(jù)全國人大常委會授權批準了三資企業(yè)法中有關行政審批的暫時調整適用。從法理上看，除了上述四部法律的部分內容暫時調整適用外，其他國內法都應該在自貿區(qū)內適用，但實際情況比較復雜，比如因為自貿區(qū)實行特殊的外匯管理制度，因此逃匯罪在很多情況下不適用，類似的情形在2014年11月3日上海市人民檢察院發(fā)布的 《上海檢察機關涉中國 （上海）自由貿易試驗區(qū)刑事法律適用指導意見 （一）》中予以了明確。

停止某些法律 （條款）在某地區(qū)適用，是否有立法依據(jù)，是否會破壞國家法制統(tǒng)一？會不會對其他地區(qū)產(chǎn)生不良影響？這也是關注的熱點。全國人大常委會授權國務院決定在自貿區(qū) “暫停法律實施”的行為是否存在合法性？ 《立法法》第9條規(guī)定，“本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)”。第8條的事項是中央專屬立法事項，第9條是授權國務院“立”法，而關于自貿區(qū)是授權國務院 “廢”法。此 “廢”法授權有無依據(jù)呢？《憲法》第89條對國務院職權在具體列舉了17項之后，第18項規(guī)定了 “全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會授予的其他職權”，據(jù)此開放式規(guī)定，只要全國人大及其常委授權后，國務院便可獲得相應權利，因此授權本身是有法律依據(jù)的，而且此次有關自貿區(qū)的授權并非是開 “廢”法之先河，已在自貿區(qū)之先的 《關于授權國務院在廣東省暫時調整部分法律規(guī)定的行政審批的決定》于2012年由第十一屆全國人大常委會第三十次會議上通過，授權國務院在廣東省暫時調整部分法律規(guī)定的25項行政審批目錄。

《中國 （上海）自由貿易試驗區(qū)總體方案》由上海市政府和商務部聯(lián)合遞交，經(jīng)由國務院批準，是自貿區(qū)的基礎性法律文件。但它不是由國務院制定而是由國務院批準的，所以其法律效力如何，不是很明確。由于自貿區(qū)先行先試的是國家事權，非經(jīng)國務院同意不能運行，所以該方案應當定位于商務部和上海市政府共同制定的行政規(guī)章，又由于其經(jīng)過了國務院的批準，所以其與通常意義上的行政規(guī)章又有所不同。此規(guī)章與地方性法規(guī)又是什么關系？根據(jù) 《立法法》，它們法律位階相同，若發(fā)生沖突，則需由國務院審定。因此，涉及到具體問題時，如何處理國家法與地方法、地方性法規(guī)與政府規(guī)章的關系并不十分清楚明了。

2013年9月26日上海市第十四屆人大常委會通過的 《關于在中國 （上海）自由貿易試驗區(qū)暫時調整實施本市有關地方性法規(guī)規(guī)定的決定》規(guī)定：對國家規(guī)定實施準入特別管理措施之外的外商投資，停止實施 《上海市外商投資企業(yè)審批條例》。同時還規(guī)定了一個概括性的條款，即“凡法律、行政法規(guī)在中國 （上海）自由貿易試驗區(qū)調整實施有關內容的，本市有關地方性法規(guī)作相應調整實施”；上海市 “其他有關地方性法規(guī)中的規(guī)定，凡與 《中國 （上海）自由貿易試驗區(qū)總體方案》不一致的，調整實施?！边@是節(jié)省立法資源的表現(xiàn)，隨著自貿區(qū)發(fā)展的推進，全國人大及其常委會如果有新的授權國務院調整法律（條款）的事項，上海市地方立法則無需出臺相應規(guī)定了。此立法經(jīng)驗可供其他自貿區(qū)復制。

2014年8月1日起施行的 《中國 （上海）自由貿易試驗區(qū)條例》共有9章57條，全面規(guī)范了自貿區(qū)的管理體制、投資、貿易、金融服務與稅收管理，以及綜合監(jiān)管、法治環(huán)境等。預留制度創(chuàng)新空間，處理好法規(guī)適時性與改革的階段性之間的關系是其亮點之一，通過 “列舉加概括”的方式增強立法的前瞻性和包容性。該條例被譽為自貿區(qū) “基本法”，是自貿區(qū)最重要的地方性法規(guī)。隨著實踐的深入，自貿區(qū)會在各領域形成一些新的法規(guī)規(guī)章，如果經(jīng)過三年的試驗證明可行，將來則可能上升為法律，由此為中國加入TPP掃除法律上的障礙，“為與美國歐盟等發(fā)達國家和地區(qū)開展自貿區(qū)談判提供參考，進而為我國參與全球治理提供理論支撐”［16］。因此，關于自貿區(qū)，不管是國家立法還是地方立法，任務都很繁重。

如何在自貿區(qū)理順國家立法和地方立法的關系是一個無法回避的問題，基本原則是：既要尊重 《立法法》的基本原理，又要在不與上位法抵觸的前提下充分發(fā)揮地方立法的作用。自貿區(qū)的先行先試，對維護國家的法制統(tǒng)一提出了挑戰(zhàn)，在邊行邊試中尚需要繼續(xù)研究，以便為自貿區(qū)法律問題的處理積累經(jīng)驗。

自治區(qū)法治建設是法治中國建設的組成部分，同樣面臨法律體系仍需完善、依法行政水平有待提高、司法體制改革滯后于發(fā)展要求等一系列重大挑戰(zhàn)。［19］然自貿區(qū)的法治創(chuàng)新實踐，構成了當代中國區(qū)域法治發(fā)展的鮮活樣本，進而提出了國家法律局部性的因地調整的重大法律課題。［20］自貿區(qū)法律適用的基本問題同樣關涉法治中國建設進程中國家法治統(tǒng)一性與區(qū)域法治特色性的重大法治課題。自貿區(qū)是中國法治建設的先導區(qū)，是全面推進依法治國的先行者，在落實國家法治發(fā)展戰(zhàn)略、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中具有示范作用。

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［3］ 鄭少華.論中國（上海）自由貿易試驗區(qū)的法治新議題［J］.東方法學，2013，（6）.

［4］ 季衛(wèi)東.金融改革與“法律特區(qū)”——關于上海自貿區(qū)研究的一點芻議［J］.東方法學，2013，（6）.

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［6］ 繆因知.上海自貿區(qū)可設級別較高法院［N］.法制晚報，2013－10－11（A43）.

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［11］ 尹鋒林，等.上海自貿區(qū)知識產(chǎn)權保護：挑戰(zhàn)與對策［J］.電子知識產(chǎn)權，2014，（2）.

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