游 燕
(中國人民銀行福州中心支行,福建 350003)
增值稅制度誕生于法國,之后迅速在歐共體成員國間發(fā)展。1977年,歐共體首次以規(guī)范性文件定義了消費(fèi)型增值稅,并規(guī)定所有成員國都實(shí)行消費(fèi)型增值稅,構(gòu)建了現(xiàn)代化的增值稅制度,成為世界各國增值稅制度的標(biāo)桿。
歐盟增值稅指在歐盟增值稅區(qū)的國家所采用的增值稅制度,其中歐盟增值稅區(qū)國家并不等同于歐盟國家,它由部分歐盟成員國和特定非成員國組成。其中,特定非成員國包括曼島及摩洛哥(休達(dá)、梅利利亞地區(qū)除外)。此外,并非所有成員國的地區(qū)都包括在歐盟增值稅區(qū)中,有三類區(qū)域不實(shí)行歐盟增值稅。第一類是德國的赫利哥蘭德島(Heligoland)、布西根地區(qū)(Busingen);意大利的利議格諾(Livigno)、盧加諾湖(Lake Lugano)的意大利水域、位于瑞士境內(nèi)的外飛地金皮庸(Campione)。第二類是關(guān)稅同盟①為推進(jìn)歐洲經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程,1958年歐洲經(jīng)濟(jì)共同體各國締結(jié)關(guān)稅同盟,對(duì)內(nèi)減免關(guān)稅和貿(mào)易限制,對(duì)外統(tǒng)一關(guān)稅和外貿(mào)政策。的組成區(qū)域,如希臘的圣山、西班牙的加納利群島(the Canary Islands)、英屬海峽群島、芬蘭的奧蘭群島(Landskapet Aland)以及法國的海外領(lǐng)地。第三類是直布羅陀海峽、塞浦路斯政府管轄區(qū)外的區(qū)域②參考The VAT Directive 2006/112/EC.。
1.實(shí)施全面的消費(fèi)型增值稅,征稅對(duì)象涵蓋所有商品和勞務(wù)
歐共體第6號(hào)指令規(guī)范了消費(fèi)型增值稅的基本內(nèi)涵,即歐盟增值稅是全面的消費(fèi)型增值稅,以銷售收入扣除投入生產(chǎn)的中間性產(chǎn)品價(jià)值和固定資產(chǎn)價(jià)值后的余額為稅基,也是目前世界上最主要和最先進(jìn)的增值稅類型。最初加入歐盟的15個(gè)老成員國全行業(yè)課征增值稅,2003年之后加入的12個(gè)國家的征收范圍不含農(nóng)業(yè)。
在歐盟增值稅區(qū)一切提供、進(jìn)口商品和勞務(wù)的單位及個(gè)人都是增值稅納稅人。當(dāng)納稅人全年收入少于起征點(diǎn),不用繳納增值稅。征稅對(duì)象是納稅人提供的勞務(wù)與貨物、成員國從另一成員國獲得的勞務(wù)和貨物以及從歐盟外的第三國(領(lǐng)域)進(jìn)口的貨物等。
2.統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)稅率及低稅率征收范圍,稅率逐年走高致貨物勞務(wù)稅①貨物勞務(wù)稅包括增值稅和消費(fèi)稅組成。在歐盟各國中,增值稅是貨物勞務(wù)稅最主要的組成部分,消費(fèi)稅是對(duì)部分行業(yè)開征,用于補(bǔ)充財(cái)源。占比趨高
為避免各成員國稅率差異過大而影響商品及勞務(wù)的價(jià)格、破壞歐洲統(tǒng)一市場(chǎng),歐盟試圖統(tǒng)一稅率,目前已統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)稅率和低稅率征收范圍。當(dāng)前歐盟稅率有標(biāo)準(zhǔn)稅率(15%-25%)、低稅率(不得低于5%)、較低稅率(嚴(yán)格限定范圍)和零稅率(主要為出口產(chǎn)品)四個(gè)檔次。其中較低稅率多用于勞動(dòng)密集型行業(yè)及有顯著地域特點(diǎn)的服務(wù)業(yè),如餐飲、理發(fā)、小件物品修理、家政服務(wù)、個(gè)人護(hù)理等(見表1)。
2008年歐債危機(jī)以來,為增加財(cái)政收入,歐盟各成員國普遍提高了增值稅稅率(增值稅較所得稅稅基廣,提高稅率的增收效果更顯著)。2008年至今,共有16個(gè)歐盟國家提高標(biāo)準(zhǔn)稅率,標(biāo)準(zhǔn)稅率平均提高2.8個(gè)百分點(diǎn),而匈牙利、愛爾蘭、羅馬利亞分別提高7.0個(gè)、5.0個(gè)、5.0個(gè)百分點(diǎn)。受稅率提高推動(dòng),在各成員國總體稅負(fù)下降的同時(shí),貨物勞務(wù)稅占比走高。歐盟15個(gè)老成員國中,2011年稅收平均占GDP的21.6%,較2000年下降1.2個(gè)百分點(diǎn),而貨物勞務(wù)稅平均占稅收收入的49.2%,較2000年提高1.8個(gè)百分點(diǎn)(見表2)。
3.實(shí)行來源地和目的地課稅雙原則,致力于促進(jìn)商品自由流通
當(dāng)前歐盟增值稅制度實(shí)行過渡期政策③2007年12月4日,各成員國達(dá)成課稅方式過渡期協(xié)議,將從2015年推行改革,2015-2018年為過渡期,2019年完成改革。,消除海關(guān)但保留財(cái)政邊界,增值稅管轄權(quán)同時(shí)使用來源地和目的地原則,以降低全部實(shí)行來源地原則導(dǎo)致的高昂清算成本,同時(shí)促進(jìn)成員國之間商品的自由流通。如果交易的產(chǎn)品確定在某國消費(fèi),則按目的地原則課稅;一般應(yīng)稅勞務(wù)按來源地原則課稅,即由服務(wù)提供方征稅,但實(shí)踐中對(duì)勞務(wù)的管轄權(quán)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)較復(fù)雜,比如不動(dòng)產(chǎn)、客貨運(yùn)輸、文化、藝術(shù)、體育、科學(xué)、教育、娛樂、電子商務(wù)、衛(wèi)星電視、網(wǎng)絡(luò)電話等服務(wù)一般在實(shí)際發(fā)生服務(wù)消費(fèi)的國家征稅。
表1 歐盟國家增值稅制度概況
1954年以前,歐共體成員國實(shí)行多環(huán)節(jié)課征的全值流轉(zhuǎn)稅。后來法國率先引入增值稅制度,使得法國產(chǎn)品在國際貿(mào)易中表現(xiàn)出較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),引發(fā)了法國和德國鋼鐵貿(mào)易沖突。當(dāng)時(shí)德國認(rèn)為法國課征19%的進(jìn)口稅,而德國只有4%,由于德國對(duì)邊境稅收沒有調(diào)整,如沒能對(duì)出口企業(yè)實(shí)行退稅,實(shí)際上德國生產(chǎn)的鋼鐵承擔(dān)更高稅負(fù),從而導(dǎo)致德國鋼鐵在法國市場(chǎng)上面臨不平等競(jìng)爭(zhēng)。為解決這個(gè)爭(zhēng)端,歐洲煤鋼聯(lián)盟(ECSC)提出“關(guān)于共同市場(chǎng)中采用不同流轉(zhuǎn)稅制度所引發(fā)問題的報(bào)告”,即丁伯根報(bào)告(Tinbergen Report,1953年),引發(fā)關(guān)于商品稅課稅原則的爭(zhēng)論,并推動(dòng)各成員國思考商品稅協(xié)調(diào)方式。
表2 歐盟15個(gè)老成員國稅負(fù)比較
1958年,根據(jù)《羅馬條約》①《歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》(Treaty establishing the European Economic Community)和《歐洲原子能聯(lián)營條約》(Treaty establishingthe European Atomic Energy Community)合稱《羅馬條約》;之后《馬斯特里赫特條約》對(duì)它進(jìn)行修改,修改后的條約稱為歐洲共同體條約(ECTreaty)。,歐洲經(jīng)濟(jì)共同體(EEC)成立。雖然《羅馬條約》未明確如何協(xié)調(diào)國際商品稅,但其第95條至101條對(duì)間接稅作了原則性規(guī)定,對(duì)以后的間接稅協(xié)調(diào)起關(guān)鍵作用。如強(qiáng)調(diào)禁止成員國對(duì)外國產(chǎn)品征收超過國內(nèi)同類產(chǎn)品所征收的稅額;禁止以國內(nèi)稅收的形式對(duì)其產(chǎn)品提供間接保護(hù)或?qū)鴥?nèi)出口產(chǎn)品的退稅額超過國內(nèi)征稅額等?!读_馬條約》及其后的《馬斯特里赫特條約》構(gòu)成歐盟稅收一體化的法律基礎(chǔ)。
20世紀(jì)60年代初,為促成各國流轉(zhuǎn)稅制的統(tǒng)一,歐共體財(cái)政與金融委員會(huì)主席紐曼對(duì)歐共體流轉(zhuǎn)稅進(jìn)行考察后,于1963年遞交了紐曼報(bào)告(Neumark Report)。它推薦采用增值稅代替全值流轉(zhuǎn)稅,主張拆除歐共體內(nèi)部的“稅收邊境”,并建議采用來源地原則來征收歐共體稅收,成為歐洲稅收協(xié)調(diào)進(jìn)程中的里程碑文件。
據(jù)紐曼報(bào)告,1967年歐共體發(fā)布關(guān)于增值稅的第1號(hào)指令及第2號(hào)指令,要求成員國在1970年1月1日前全部實(shí)行增值稅。但由于各國國情不同,實(shí)施難度有差異,經(jīng)第3、4、5號(hào)指令修改,批準(zhǔn)比利時(shí)延期至1972年1月1日、意大利延期至1973年1月1日?qǐng)?zhí)行。1973年以后所有的歐共體成員國全部實(shí)行消費(fèi)型增值稅制度。1977年5月歐共體發(fā)布了增值稅歷史上里程碑式指令—第6號(hào)指令,構(gòu)建了現(xiàn)代消費(fèi)型增值稅制度的總體框架,并要求各國從1978年1月1日起逐步協(xié)調(diào)增值稅征管辦法,為實(shí)現(xiàn)內(nèi)部統(tǒng)一市場(chǎng)清除障礙。之后歐共體發(fā)布的增值稅相關(guān)法律性文件均是對(duì)第六號(hào)指令的修訂,迄今已修訂20多次。
1985年、1987年歐共體委員會(huì)兩次提議消除財(cái)政邊界,取消邊境稅,實(shí)施來源地原則,協(xié)調(diào)增值稅稅率,但均未獲通過。1991年后上述提議形成一個(gè)妥協(xié)方案,即從1993年起實(shí)施4年的過渡期政策。
這個(gè)階段各成員國協(xié)調(diào)的焦點(diǎn)是統(tǒng)一增值稅稅率。1992年,歐共體成員國達(dá)成協(xié)議,規(guī)定除特殊行業(yè)外,標(biāo)準(zhǔn)稅率不超過25%,不低于15%。1997年歐盟取消進(jìn)出口環(huán)節(jié)的增值稅,1999年對(duì)部分勞動(dòng)密集型服務(wù)行業(yè)試點(diǎn)增值稅低稅率政策(但不得低于5%),后來試點(diǎn)的有效期延長(zhǎng)至2010年12月31日。2003年歐委會(huì)提出新的適用低稅率的商品和服務(wù)清單,但未獲認(rèn)可,至今仍有爭(zhēng)議。
2007年各成員國終于達(dá)成一致的歐盟增值稅改革方案,通過了歐盟增值稅指令——The VAT Directive(2006/112/EC)。該指令是第6號(hào)指令的一次重構(gòu),將第6號(hào)指令和其他指令包括在一個(gè)文本中,涵蓋了目前歐盟生效的所有增值稅法律。
為充分發(fā)揮增值稅中性特征,多數(shù)成員國采用1檔標(biāo)準(zhǔn)稅率,輔以2至3檔低稅率,并嚴(yán)格限定低稅率、零稅率適用范圍。其中,低稅率或零稅率主要對(duì)食品、藥品、書刊報(bào)紙、服裝、電力、公共交通等生活必需品征收。例如,截至2011年末,法國實(shí)行3檔稅率,標(biāo)準(zhǔn)稅率為19.6%,對(duì)糧食、書籍、水等實(shí)行5.5%或7%的低稅率;德國實(shí)行2檔稅率,標(biāo)準(zhǔn)稅率為19%,對(duì)食品、近途客運(yùn)、書籍報(bào)紙及藝術(shù)品等實(shí)行7%的低稅率。
免稅違背增值稅寬稅基、中性原則,各成員國都嚴(yán)格限定免稅范圍,以保持增值稅征收鏈條的完整性。歐盟成員國免稅政策主要對(duì)兩個(gè)領(lǐng)域?qū)嵤?,一個(gè)是社會(huì)、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域,另一個(gè)是因技術(shù)問題而難以實(shí)施增值稅的領(lǐng)域,如金融、博彩、不動(dòng)產(chǎn)交易等。例如,法國增值稅的免稅范圍主要包括金融和保險(xiǎn)服務(wù)、醫(yī)療設(shè)備和服務(wù)、教育和培訓(xùn)、住房租賃以及針對(duì)非盈利項(xiàng)目(活動(dòng))提供的產(chǎn)品和服務(wù);荷蘭增值稅的免稅范圍主要包括不動(dòng)產(chǎn)的轉(zhuǎn)移或租賃、醫(yī)療服務(wù)、教育服務(wù)、社會(huì)文化服務(wù)、金融保險(xiǎn)服務(wù)、郵政服務(wù)、殯葬及火化、體育服務(wù)以及公共無線電和電視傳播機(jī)構(gòu)提供的非商業(yè)活動(dòng)等;德國免稅政策主要適用于購置不動(dòng)產(chǎn)、金融服務(wù)、特定的交通運(yùn)輸(如聯(lián)邦鐵路局提供的內(nèi)陸水路運(yùn)輸?shù)龋⒔?jīng)批準(zhǔn)的特殊商品(如人體器官、母乳、血漿等)和勞務(wù)(醫(yī)療、福利、科學(xué)、文化)等。
程序合理是歐盟國家成功推行增值稅改革的重要保障。改革前,英、德、法等國都經(jīng)過公開透明程序征集各方需求,形成法律規(guī)范文件。一是舉行多方聽證會(huì),征集各方意見。二是利益相關(guān)方積極參加聽證,能以多種渠道反饋意愿。三是立法信息公開透明,得到公眾監(jiān)督。四是強(qiáng)調(diào)依法治稅,一部法律涵蓋所有與增值稅相關(guān)的重要規(guī)定。
歐盟成員國普遍采用出口退稅支持外貿(mào)發(fā)展。如英、法、德等成員國國對(duì)出口服務(wù)實(shí)行零稅率或免稅。同時(shí),各成員國還從多方面優(yōu)化退稅管理。一是征退一體化。法國、意大利、英國、希臘等國家征稅機(jī)關(guān)即退稅機(jī)關(guān),減少退稅審核環(huán)節(jié),退稅效率高,也便于監(jiān)管。二是構(gòu)建發(fā)達(dá)的出口信息監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。意大利、德國等國都建立退稅信息監(jiān)控網(wǎng)絡(luò),實(shí)現(xiàn)退稅信息跨部門、跨地區(qū)、跨時(shí)期聯(lián)網(wǎng),退稅流程便捷。三是退稅方式靈活。各成員國都采取靈活多樣并以免抵退為主的退稅方式,企業(yè)可根據(jù)自身經(jīng)營需要靈活選擇退稅方式。
歐盟各成員國在引入增值稅之初,都構(gòu)建了先進(jìn)的計(jì)算機(jī)征管系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)增值稅信息的全面聯(lián)網(wǎng)。德國稅務(wù)部門計(jì)算機(jī)征管水平處世界領(lǐng)先地位,實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng),征收機(jī)關(guān)、納稅人、執(zhí)收機(jī)關(guān)共用系統(tǒng)和涉稅信息,同時(shí)構(gòu)建獨(dú)立先進(jìn)的稽查系統(tǒng),便于查處涉稅違法行為;荷蘭的稅務(wù)和海關(guān)信息管理中心對(duì)全國所有納稅人開放,稅收的申報(bào)、繳納、核算由系統(tǒng)自動(dòng)完成;意大利稅收管理系統(tǒng)下轄增值稅、稅務(wù)檢查等16個(gè)子系統(tǒng),信息在各子系統(tǒng)、各地區(qū)、各部門間共享。
在先進(jìn)的征管系統(tǒng)的配合下,實(shí)現(xiàn)對(duì)增值稅各個(gè)流程的管理和監(jiān)控,以提高征收效率。德國對(duì)增值稅發(fā)票只規(guī)定內(nèi)容,不規(guī)定格式,企業(yè)主可以自行打印和使用發(fā)票,已實(shí)現(xiàn)發(fā)票電子化。更為先進(jìn)的是,對(duì)增值稅的監(jiān)管不僅依靠發(fā)票,還聯(lián)合查閱納稅人的資格認(rèn)定、稅務(wù)登記、日常購銷會(huì)計(jì)賬簿、資金往來賬戶、發(fā)票開具情況、納稅申報(bào)、稅款繳納、稅務(wù)審計(jì)、稅務(wù)稽查等多重環(huán)節(jié),實(shí)現(xiàn)主動(dòng)監(jiān)管和有效監(jiān)管。
1999年以來,歐盟各成員國陸續(xù)啟動(dòng)綠色增值稅改革,將環(huán)保理念融入增值稅體系,對(duì)綠色環(huán)保行業(yè)實(shí)行優(yōu)惠稅率,充分利用增值稅稅基廣泛的優(yōu)點(diǎn),擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)的影響。截止2004年底,歐盟15個(gè)老成員國中有8個(gè)國家啟動(dòng)綠色增值稅改革。如瑞典、芬蘭等國將增值稅征稅范圍劃分為可持續(xù)的和不可持續(xù)的,對(duì)其實(shí)行差別稅率;法國對(duì)環(huán)保產(chǎn)品和勞務(wù)實(shí)行2.1%的低稅率。
2012年我國啟動(dòng)營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)(下文簡(jiǎn)稱“營改增”),擴(kuò)大增值稅征收范圍至服務(wù)業(yè),改革以來積極效應(yīng)不斷顯現(xiàn),但改革中涉及到的改革方案設(shè)計(jì)、改革流程、制度設(shè)計(jì)、征管方式等方面都需要進(jìn)一步完善,歐盟在相關(guān)方面的經(jīng)驗(yàn)值得我國借鑒與學(xué)習(xí)。
過多稅率檔次及優(yōu)惠政策將導(dǎo)致不公,損害增值稅中性特征,也增加征管成本,為此歐盟成員國實(shí)施增值稅時(shí),傾向于使用較少稅率檔次,并嚴(yán)格限定優(yōu)惠政策實(shí)施范圍。我國“營改增”實(shí)施后,稅率檔次增多且復(fù)雜,不利于各環(huán)節(jié)之間應(yīng)抵盡抵。應(yīng)朝著簡(jiǎn)化稅制方向努力,以單一標(biāo)準(zhǔn)稅率為主,輔以低稅率或零稅率。同時(shí)應(yīng)清理各項(xiàng)增值稅優(yōu)惠政策,嚴(yán)格限定低稅率、零稅率、免稅范圍,除對(duì)生活必需品實(shí)施普遍優(yōu)惠政策外,嚴(yán)格限定其他商品和勞務(wù)優(yōu)惠措施和優(yōu)惠期限,減少對(duì)經(jīng)濟(jì)的扭曲效應(yīng)。
歐盟推動(dòng)增值稅一體化過程中,讓利益相關(guān)方參與制度討論和設(shè)計(jì),公開制定流程,以提高政策執(zhí)行力,各成員國增值稅立法流程也公開透明,充分吸納多方意見。我國應(yīng)充分借鑒歐盟國家經(jīng)驗(yàn),設(shè)計(jì)更加公開、公正、透明的方案制定流程,讓利益相關(guān)方充分參與討論,以最大范圍減少政策實(shí)施后的矛盾和阻力;同時(shí)著手制定《增值稅法》,修訂實(shí)施細(xì)則。
為推動(dòng)國際貿(mào)易發(fā)展,各成員國都構(gòu)建了高效的出口信息監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)和靈活的退稅機(jī)制。我國的出口退稅管理模式顯著落后國際先進(jìn)水平,部門、地區(qū)、納稅人之間系統(tǒng)不聯(lián)網(wǎng),征退機(jī)關(guān)獨(dú)立,退稅流程復(fù)雜,退稅指標(biāo)與退稅需求缺口較大。應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn),實(shí)現(xiàn)退稅機(jī)構(gòu)與征管機(jī)構(gòu)一體化,并在構(gòu)建發(fā)達(dá)的退稅信息聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上,改革按退稅計(jì)劃退稅的機(jī)制,按實(shí)際退稅額退稅,實(shí)行更便捷退稅服務(wù),推動(dòng)出口貿(mào)易國際化。
先進(jìn)的征管系統(tǒng)和方法是歐盟各成員國成功推行增值稅的重要保障,納稅人信息的多部門聯(lián)網(wǎng)有效提高了稽查效率和水平。我國應(yīng)加快完善現(xiàn)有征管系統(tǒng)和發(fā)票系統(tǒng),推廣電子發(fā)票和跨部門、跨區(qū)域的聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng),掌握納稅人更全面信息,轉(zhuǎn)換僅依靠發(fā)票的監(jiān)管方式,實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)管,提高征管效率。
增值稅的寬廣稅基有利于環(huán)保理念的推廣,政策效果更顯著,各成員國都朝著發(fā)展綠色增值稅制度方向努力。我國增值稅改革應(yīng)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn),發(fā)展綠色增值稅,將環(huán)境保護(hù)理念融入增值稅改革中,對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)(產(chǎn)品)實(shí)施優(yōu)惠稅率。
〔1〕The Council of the European Union.Council directive 2006/112/EC of 28 November 2006 on the common system of value added tax.Official Journal of the European Union(11th,Dec.,2006).
〔2〕王春雷.增值稅的國際發(fā)展:經(jīng)驗(yàn)與借鑒.中國稅務(wù)學(xué)會(huì)網(wǎng),2010.6.
〔3〕翁武耀.歐盟稅制概況.重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào),2010年2月.