公益訴訟制度的確立與完善

□ 馬思瑤

“公益訴訟”這個法學(xué)概念，起源于羅馬法，是相對于私益訴訟而言的，其典型特點在于超越個體利益的代表，而致力于通過訴訟來推動公共利益的維護。不論是1991年的第一部《民事訴訟法》還是2007年修改的《民事訴訟法》皆對公益訴訟制度未有言及，但司法實踐中卻不斷出現(xiàn)一些廣為關(guān)注的公益訴訟，但由于法律的空白，使得大量有公益訴訟需求的主體被“拒之門外”。本次修法將公益訴訟制度寫入法律，具有深遠的社會和法治意義，是民主和法制建設(shè)進一步健全的需要，是國家法制健全的標志，也是社會進步最顯著的標志。本次修法將公益訴訟制度寫入第五章“訴訟參加人”第一節(jié)“當事人”之中，要解決的是民事公益訴訟原告的主體具備什么樣的資格問題，其包含兩方面的內(nèi)容:公益訴訟的案件的受案范圍和原告主體資格。要提起民事公益訴訟需要符合上述規(guī)定的內(nèi)容。

一、民事公益訴訟的起訴主體

按照本條的規(guī)定，提起公益訴訟的起訴主體具有法定性，只有“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”才有資格提起公益訴訟。這里的“法律規(guī)定的”限定的是“機關(guān)”和“有關(guān)組織”兩個主體，就是意味著不論何種機關(guān)或者何種組織，必須經(jīng)法律規(guī)定后才能成為公益訴訟的適格主體。但是修改后的《民事訴訟法》并沒有明確的規(guī)定，如此，只能將公益訴訟的主體問題指向其他法律中的明文規(guī)定?？梢蕴崞鹈袷鹿嬖V訟的主體見于《海洋環(huán)境保護法》第90條第2款規(guī)定的“依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門。”《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定:對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟。其他諸如《消費者權(quán)益保護法》、《文物保護法》等與社會公共利益相關(guān)密切的單行法律并未對公益訴訟的主體資格進行規(guī)定，這是立法上的缺憾，亟待解決。細品條文不難發(fā)現(xiàn):“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”的規(guī)定過于寬泛。具體到司法實踐中，哪類機關(guān)和組織才能成為公益訴訟的起訴主體呢?

(一)關(guān)于“法律規(guī)定的機關(guān)”的分析。按類別我國國家機構(gòu)分為:權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)和軍事機關(guān)。在上述分類中，不難發(fā)現(xiàn)，權(quán)力機關(guān)和軍事機關(guān)顯然不能作為“法律規(guī)定的機關(guān)”成為公益訴訟的起訴主體。我國的司法機關(guān)具體包括人民法院和人民檢察院兩個機關(guān)。我國法律明確規(guī)定:人民法院是國家的審判機關(guān)，肯定不能成為公益訴訟的起訴主體，而人民檢察院作為公益訴訟的起訴主體早已是一種共識，在《民事訴訟法》未修改之前，有些地方的檢察院已經(jīng)作為起訴主體參與到公益訴訟當中。人民檢察院作為公益訴訟起訴主體是毋庸置疑的。

余下的行政機關(guān)能否成為公益訴訟的起訴主體是理論界爭論較大的問題。依筆者所看，行政機關(guān)是不宜成為公益訴訟起訴主體的。因為，行政機關(guān)是指依法成立的行使國家行政職權(quán)的行政組織。如果將行政機關(guān)納入公益訴訟的起訴主體，很容易造成行政權(quán)和司法權(quán)混淆的情況。以環(huán)境污染為例，對于污染環(huán)境的事件，環(huán)保部門本身就負有監(jiān)管執(zhí)法的職能，他們熟悉并精通環(huán)境保護方面的法律法規(guī)。法院在審理環(huán)境污染案件時，還需要向他們征求處理意見。將他們列入公益訴訟的起訴主體，這在很大程度上將演變成毫無意義的起訴。況且，行政機關(guān)往往是環(huán)境污染、食品安全等公共事件的主管部門。一旦發(fā)生環(huán)境污染、食品安全等問題，他們本身可能就存在失職瀆職的嫌疑，自身就難辭其咎。如果讓其成為公益訴訟的起訴主體，很難體現(xiàn)出法律的公平，也很難使公眾信服最終的判決結(jié)果。

(二)“法律規(guī)定的有關(guān)組織”的分析。這里的“法律規(guī)定的有關(guān)組織”是應(yīng)指那些經(jīng)過登記的團體、組織。如消費者協(xié)會等一些具有半官方性質(zhì)的社團組織。這些社會團體在各自的領(lǐng)域中具有專業(yè)性，在其具體負責(zé)的領(lǐng)域中能更好地維護公民利益。同時，相對于公民個人單薄的力量而言，社會團體成員較多，實力較強，具有一定的影響力和廣泛的代表性，是可以充當公益訴訟起訴主體資格的。同時，相較于易與地方利益牽扯上關(guān)系的執(zhí)法機關(guān)來說，社會團體處于利益的中立地位，其所處地位決定其能更好地維護社會公共利益，是最佳的公益訴訟的起訴主體。

除此之外，根據(jù)上述法律條文，可以看出:公民個人是完全被排除在了公益訴訟的起訴主體中?？墒?，公民加入到公益訴訟之中，真的會造成“濫訴”現(xiàn)象嗎?筆者對此持否定態(tài)度。原因如下:

第一，從法理上來看，依據(jù)我國憲法第二條規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”從我國憲法規(guī)定可以看出:我國公民享有廣泛的政治權(quán)利，尤其是管理社會事務(wù)方面的內(nèi)容。這既是憲法賦予公民對公共事務(wù)的訴訟權(quán)利，又是人民主權(quán)這一憲法原則在民事訴訟領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)。同時，保護社會公共利益是公民個人參與管理社會事務(wù)的義務(wù)和責(zé)任。所以，當社會公共利益受到侵害時，公民個人能夠依法提起公益訴訟。

第二，從世界各國的立法例來看，在涉及到環(huán)境、食品安全等牽涉國家利益和社會公共利益的訴訟中，公民皆被賦予了公民公益訴訟的訴訟主體資格。

第三，從未來程序設(shè)置來看，為了防止公眾普遍擔(dān)心的“濫訴”行為的出現(xiàn)，可以通過前置程序的設(shè)立、提高公民作為公益訴訟起訴主體的起訴條件以及“濫訴”行為導(dǎo)致的違法結(jié)果規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任加以解決。

二、民事公益訴訟的案件范圍

公益訴訟是為了保護社會公共利益提起的訴訟，那么，對其中最核心的部分——“公共利益”應(yīng)作什么樣的理解呢?部分觀點認為，所謂公共利益是關(guān)系某個國家、民族所應(yīng)當擁有的政治利益;有的學(xué)者認為，公共利益其實就是“經(jīng)濟秩序”，還有學(xué)者認為，公共利益具有經(jīng)濟秩序和社會公德兩個方面的內(nèi)容，具體包括:公共秩序的和平與安全;經(jīng)濟秩序的健康、安全及效率化;社會資源與機會的合理保持與利用;社會弱者的利益(如市場競爭社會中的消費者利益、勞動者利益等)的保障;公共道德的維護(這在任何市場經(jīng)濟國家及其任何發(fā)展階段都顯得特別突出);人類文明方向發(fā)展的條件(如公共教育、衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展)等等方面。綜合上述多種說法，公共利益就是“公共”和“利益”的結(jié)合。何為“公共”意指大多數(shù)人的，不確定的人的利益;而這里的“利益”不單指經(jīng)濟利益還應(yīng)包括其他諸如環(huán)境資源、政治利益、國家尊嚴等等，涉及到不特定多數(shù)人的利益，都應(yīng)該可以成為“公共利益”。因此，雖然對“公共利益”概念的爭論一致不休，但在目前幾乎全球的所有國家都將環(huán)境污染、生態(tài)保護和可持續(xù)性發(fā)展視為一類公共利益。本條關(guān)于公益訴訟的案件范圍是采取列舉加概況的方式予以規(guī)定，其中“污染環(huán)境”、“侵害眾多消費者合法權(quán)益”采用的是列舉的方式，而用“損害社會公共利益的行為”進行高度概況作為兜底條款，點面結(jié)合陳述了公益訴訟的案件范圍。

三、民事公益訴訟程序的設(shè)計

縱觀關(guān)于公益訴訟制度的法律規(guī)定，雖然公益訴訟制度在我國法律規(guī)定中已經(jīng)有所體現(xiàn)。但是，僅僅規(guī)定了一個大的框架，對其中涉及到的具體程序問題并未詳加規(guī)定。依此，目前的公益訴訟程序只能按照《民事訴訟法》中的一般規(guī)定(如關(guān)于管轄、受理、舉證、保全、開庭審理及執(zhí)行等規(guī)定)來執(zhí)行。公益訴訟作為一種特殊的訴訟類型，應(yīng)探索建立一套民事公益訴訟的特別程序。如:關(guān)于受理，公益訴訟案件受理的費用，理論上不應(yīng)由原告繳納，案件審結(jié)后應(yīng)由敗訴的被告予以負擔(dān);關(guān)于管轄，公益訴訟應(yīng)由損害行為地人民法院管轄;關(guān)于財產(chǎn)保全，原告申請財產(chǎn)保全的，無需提供擔(dān)保;關(guān)于生效裁判的執(zhí)行，人民法院對公益訴訟作出的判決、裁定生效后，當事人拒絕履行的，應(yīng)交由法院執(zhí)行員執(zhí)行。公益訴訟制度還需要在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，不斷充實完善相關(guān)的制度設(shè)計。