政府行政改革背景下的府際關(guān)系轉(zhuǎn)型問題探索

□ 寧 晉

一般情況下，政府之間的關(guān)系主要指各國或各地政府之間綜合交錯的實際聯(lián)系，不僅包含著縱向的從中央到地方各級政府之間的關(guān)系，也包含著橫向的各個國家、地區(qū)政府之間的關(guān)系。而府際關(guān)系轉(zhuǎn)型受到其性質(zhì)影響包含著諸多的主體和領(lǐng)域，并且由于各個主體存在著相應(yīng)的認知程度和接受程度差異，因此在轉(zhuǎn)型過程中極易引起意識領(lǐng)域的矛盾和沖突，一旦控制不當(dāng)還會引發(fā)一系列的社會問題。所以必須積極對行政改革背景下府際關(guān)系的改革進行相應(yīng)的探索，為府際關(guān)系的改善和現(xiàn)代化發(fā)展創(chuàng)造相應(yīng)的條件。

一、府際關(guān)系的基本界定

府際關(guān)系簡單說就是政府之間的關(guān)系，雖然國內(nèi)外專家對府際關(guān)系的確定還存在一定的意見分歧，但是已經(jīng)初步對府際關(guān)系的核心內(nèi)容為政府這一問題達成共識，主要指承擔(dān)著執(zhí)行法律責(zé)任的各級行政機關(guān)［1］。一般情況下，按照府際關(guān)系中實施主體的范圍大小基本可以將府際關(guān)系劃分為四個主要類型:其一，不同層次級別政府之間的縱向垂直關(guān)系;其二，中央政府與各地區(qū)政府之間縱橫交錯的政府網(wǎng)絡(luò)關(guān)系;其三，各級政府之間的縱橫關(guān)系以及政府各行政部門之間的條塊關(guān)系;其四，在廣義上泛指能夠涉及國內(nèi)政府之間的關(guān)系，也包含國際各個國家間各級政府之間的關(guān)系。

二、行政改革背景下府際關(guān)系轉(zhuǎn)型存在的主要問題

(一)政府間存在橫向競爭。這種橫向競爭主要是由于不同地區(qū)政府各項資源、工作效率、投資環(huán)境等問題存在較大差異導(dǎo)致的。從資源競爭來看，各地區(qū)地方政府在地區(qū)利益驅(qū)動下產(chǎn)生的競爭關(guān)系是無法避免的。從政府工作效率看，各地區(qū)地方政府在貫徹落實國家改革理念和要求、利用適當(dāng)?shù)男姓母锸侄螌φ畽C構(gòu)進行科學(xué)合理的改革，促使政府逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣ぷ鞲咝У恼?。從投資環(huán)境存在的競爭看，各地區(qū)地方政府為了吸引投資，推進本地經(jīng)濟發(fā)展，必然會在投資政策方面產(chǎn)生相應(yīng)的競爭。而一旦地方政府無法合理處理這些必然存在的競爭，就會產(chǎn)生相應(yīng)的惡性競爭現(xiàn)象，最終產(chǎn)生極其嚴重的后果?？梢哉f，政府間的橫向不良競爭不僅會對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生相應(yīng)的制約，甚至?xí)p害廣大人民群眾的利益，對政府社會公眾形象產(chǎn)生不良影響，從而引發(fā)諸多的后續(xù)問題［2］。

(二)政府間縱向關(guān)系處理模式僵化。在我國傳統(tǒng)的府際關(guān)系處理模式中，政府間的縱向關(guān)系的處理關(guān)鍵在于下級絕對服從于上級，缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)性。雖然我國政府為了解決這一問題，也積極開展了多次大型的行政改革，在一定意義上促進了各地方政府在管理地區(qū)事務(wù)上的自主性，但是隨著地方行政管理自主性的加強，中央對地方的行政監(jiān)管能力被削弱，直接導(dǎo)致一些地方政府為了維護地方利益而作出違背國家公共利益的決策，中央政府決策的執(zhí)行受到一定制約，對社會利益造成一定損害。

(三)與民間組織的交流合作存在空殼化現(xiàn)象。一是一部分政府官員與民間組織合作意識偏低，在行政改革背景下的府際關(guān)系轉(zhuǎn)型中忽略了民間組織的參與需求，對民間組織情緒產(chǎn)生不良影響。二是民間組織在府際關(guān)系轉(zhuǎn)型方面提出的要求缺乏一定的科學(xué)性和實踐性，可行性相對較差，政府對這些要求的實施需要一定的物質(zhì)資源基礎(chǔ)，在條件不成熟的情況下，政府無法對這些要求進行實施［3］。三是民間組織在府際關(guān)系轉(zhuǎn)型方面提出的建議與地方政府自身的價值取向存在偏差。政府部門的價值取向?qū)φ畽C構(gòu)的實際管理活動產(chǎn)生著較大的影響，決定著府際關(guān)系轉(zhuǎn)型的實際方向，一旦民間組織提出的相關(guān)轉(zhuǎn)型工作建議與政府價值取向存在偏差，就會被政府相關(guān)部門所擱置。這在一定程度上會引起民間組織或社會大眾的不滿，對政府行政政策的執(zhí)行產(chǎn)生極為不利的影響。

三、政府行政改革背景下推進府際關(guān)系轉(zhuǎn)型的措施

(一)保證我國中央政府在政治決策中的權(quán)威性。在政府行政改革體系中，我國中央政府作為政策的制定供給者與擴散推行者，在行政改革，尤其是府際關(guān)系轉(zhuǎn)型處理工作中扮演著極為重要的角色，其自身各項功能的發(fā)揮程度對府際關(guān)系轉(zhuǎn)型進程和實際效果產(chǎn)生著決定性的影響。保持縱向政府的權(quán)威性也就是保持府際關(guān)系轉(zhuǎn)型過程中相關(guān)制度的變遷以及政策擴散的實施基礎(chǔ)，有利于縱向政府關(guān)系的良性發(fā)展［4］。同時，應(yīng)該注意的是，保持中央政府的權(quán)威并不是對中央政府權(quán)限的一味擴散，而是應(yīng)該結(jié)合本國自身發(fā)展現(xiàn)狀對中央政府權(quán)限進行科學(xué)合理的限定:在保證中央政府主權(quán)性與支配性財政權(quán)力的前提下，對中央政府進行合理分權(quán)，科學(xué)讓渡原本隸屬于地方政府的地方事務(wù)管理權(quán)等內(nèi)容，進一步實現(xiàn)對本國行政全局的統(tǒng)籌規(guī)劃，調(diào)動地方政府工作積極性。

(二)建立健全的府際關(guān)系轉(zhuǎn)型運行機制。一是應(yīng)該注意建立健全的信息交互機制。在信息交互機制的建設(shè)過程中，應(yīng)該緊隨時代發(fā)展潮流，利用先進的信息技術(shù)優(yōu)勢完成對相關(guān)數(shù)據(jù)的搜集和整理工作，進而建設(shè)全面、科學(xué)的政務(wù)管理系統(tǒng)，促進不同地區(qū)政府之間信息的交互和共享。二是要注意建立健全的利益協(xié)調(diào)機制。在縱向的政府關(guān)系處理中，應(yīng)該建立科學(xué)合理的國庫資源支付以及相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度，協(xié)調(diào)處理中央和地方政府之間的關(guān)系。在橫向政府關(guān)系的處理中，應(yīng)該建立健全的地方政府之間財政稅收收入的合理分配制度、各區(qū)域之間的財政專項補償制度以及明晰準確的成本分攤制度，從而實現(xiàn)對各地區(qū)資源的優(yōu)化配置，協(xié)調(diào)各地區(qū)政府之間的利益關(guān)系。三是建立健全的考核評估制度體系［5］。行政改革背景下府際關(guān)系的轉(zhuǎn)型過程也是各級、各地政府之間的博弈過程，為了本地區(qū)的經(jīng)濟社會效益，各地政府必然會積極探索符合本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展需要的轉(zhuǎn)型方案，因此需要政府相關(guān)部門對這些方案進行科學(xué)的考核和評估，并具體參照方案的可行性評估結(jié)果采取相應(yīng)的實施措施。

(三)政府相關(guān)部門應(yīng)該建立新型的交流合作參與平臺。在我國政府行政改革的背景下，為民間組織參與府際關(guān)系行政改革創(chuàng)建新型交流合作平臺能夠為民間組織提供充足的意見表達機會，逐漸在發(fā)展中與政府建立良好的合作伙伴關(guān)系。在府際關(guān)系的轉(zhuǎn)型發(fā)展進程中，政府相關(guān)部門可以借助信息技術(shù)，構(gòu)建科學(xué)的網(wǎng)絡(luò)參與平臺，在促進民間組織有效參與的同時，為跨區(qū)域合作交流創(chuàng)造條件。

四、結(jié)語

綜上所述，在行政改革背景下，我國府際關(guān)系仍然存在諸多的問題，對和諧社會的構(gòu)建和政府良好公眾形象的確立產(chǎn)生了極大的不良影響。所以，我國相關(guān)部門應(yīng)該積極探索科學(xué)的府際關(guān)系處理理念和方式，協(xié)調(diào)各地、各級政府間關(guān)系和諧發(fā)展，避免府際關(guān)系“囚徒困境”現(xiàn)象的產(chǎn)生，為社會主義和諧社會的構(gòu)建貢獻相應(yīng)的力量。

［1］周靜.政府行政改革背景下的府際關(guān)系轉(zhuǎn)型問題研究［J］.河南社會科學(xué)，2014，22(10):70～72

［2］張緊跟.府際治理:當(dāng)代中國府際關(guān)系研究的新趨向［J］.學(xué)術(shù)研究，2013，2:38～45

［3］魯敏.彈性化控制:中國轉(zhuǎn)型期縱向政府關(guān)系調(diào)適［J］.內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2012，44(1):37～43

［4］陳修穎，湯放華.城鄉(xiāng)一體化背景下地方府際關(guān)系重構(gòu)與政府職能轉(zhuǎn)型［J］.經(jīng)濟地理，2014，34(12):78～84，132

［5］董國斌.服務(wù)型政府建設(shè)中縱向府際關(guān)系協(xié)調(diào)研究［D］.西北師范大學(xué)，2010