宅基地上房屋買賣合同效力司法認(rèn)定之檢討——兼談“房地一體”原則的限制適用

張小紅，楊 玲，蔣愛忠

（安慶市中級人民法院，安徽 安慶 246000）

一、引言

改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市房地產(chǎn)市場的繁榮,農(nóng)村尤其是城鎮(zhèn)周邊、城郊結(jié)合部的宅基地上房屋買賣日趨活躍。但自2000年以來，由于房屋價(jià)格成倍增長、房地產(chǎn)市場迅速繁榮，前期出售農(nóng)村房屋的農(nóng)民在巨大利益誘惑下，將原買主訴至法院，要求確認(rèn)房屋買賣行為無效。由于法律規(guī)定較為模糊，司法實(shí)務(wù)界對于此類買賣合同，尤其是對非農(nóng)村居民購買此類房屋的效力認(rèn)定也不盡一致。

二、裁判實(shí)例回放

2003年4月9日，村民徐某與城鎮(zhèn)居民張某簽訂了買賣房屋協(xié)議，張某以6000元價(jià)格購得徐某宅基地上房屋三間，至今未辦理轉(zhuǎn)讓登記。2013年徐某以該協(xié)議違反了《土地管理法》有關(guān)規(guī)定以及國務(wù)院有關(guān)政策為由訴諸法院，要求確認(rèn)房屋買賣協(xié)議無效。合議庭法官對本案的法律適用存在兩種意見：多數(shù)意見認(rèn)為本協(xié)議應(yīng)認(rèn)定為有效。徐某與張某約定出賣其自建房系債權(quán)行為，轉(zhuǎn)移房屋所有權(quán)及土地使用權(quán)系物權(quán)行為，根據(jù)《物權(quán)法》第十五條確立的設(shè)立債權(quán)的負(fù)擔(dān)行為與處分物權(quán)的行為相對獨(dú)立的精神，徐某無權(quán)轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)均屬無處分權(quán)的表現(xiàn)，這并不影響其與張某之間的合同效力?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理買賣合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第三條第一款進(jìn)一步規(guī)定，當(dāng)事人一方以出賣人在締約時(shí)對標(biāo)的物沒有所有權(quán)或者處分權(quán)為由主張合同無效的，人民法院不予支持。故徐某主張合同無效的理由不能成立，法院判決駁回其訴訟請求。少數(shù)意見認(rèn)為：該協(xié)議當(dāng)屬無效?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。跟據(jù)房地一體原則，宅基地上房屋買賣必然引起宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，而國家禁止宅基地使用權(quán)向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓，故該協(xié)議因違反法律強(qiáng)制性規(guī)定無效。最終法院判決駁回徐某訴訟請求。目前該案已經(jīng)生效，當(dāng)事人均服判息訴。

三、宅基地上房屋買賣合同效力的司法觀點(diǎn)述評

案件已然生效，爭論尚未停息。本案雖為個案，但卻從一定程度上反映了當(dāng)前司法實(shí)踐中有關(guān)此類糾紛的觀點(diǎn)分歧。為客觀真實(shí)了解司法實(shí)務(wù)界對宅基地上房屋買賣合同效力的裁判現(xiàn)狀，課題組從中國裁判文書網(wǎng)及部分法院政務(wù)網(wǎng)站上搜集了2012年到2014年三個年度東、中、西部省份的的生效裁判文書共367份，對其判決結(jié)果及裁判理由進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)司法實(shí)務(wù)屆對宅基地上房屋買賣合同的效力持無效說的居多，約占76%左右。

認(rèn)定該合同有效以及部分無效的判決相對較少，但卻呈總體上升趨勢。從2012年到2014年，判決認(rèn)定合同有效的案件分別為19件、27件、32件；判決合同部分有效的案件分別為11件、9件、12件。

（一）無效說。當(dāng)前，司法實(shí)務(wù)屆認(rèn)為城鎮(zhèn)居民購買宅基地上房屋行為無效的觀點(diǎn)依然是主流，有些地區(qū)法院以會議紀(jì)要或者指導(dǎo)意見的形式明確規(guī)定城鎮(zhèn)居民購買宅基地上房屋行為無效。

1、認(rèn)定無效的理由。其一，法律禁止宅基地自由轉(zhuǎn)讓，房屋買賣必定牽涉宅基地轉(zhuǎn)讓，故宅基地上房屋買賣應(yīng)屬無效。其二，宅基地是農(nóng)民安身立命的根本，如果允許宅基地自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)民就會失去最基本的生存保障，不利于社會穩(wěn)定，故禁止此類房屋買賣能夠有利于維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定。

2、判決認(rèn)定合同無效的法律依據(jù)。基于以上種種理由，許多法院判決合同無效，那么這些法院據(jù)以判決的法律依據(jù)又是什么呢？

從課題組查閱的判決書來看，部分法院判決此類房屋買賣合同無效的依據(jù)是《合同法》第五十二條第（五）項(xiàng)，即“違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定”的合同無效。但到底違反哪部法律哪一強(qiáng)制性規(guī)定時(shí)，卻語焉不詳，含糊其辭。從法律適用技術(shù)上來看，僅僅適用《合同法》第五十二條還不足以作出裁判，因?yàn)椤逗贤ā返谖迨l為準(zhǔn)用性規(guī)范，判斷合同是否無效，還應(yīng)當(dāng)適用此類房屋買賣行為所違反的法律或行政法規(guī)中的強(qiáng)制性規(guī)范。

部分法院對此并未回避，除引用《合同法》第五十二條第（五）項(xiàng)之外，還引用了所謂的“強(qiáng)制性規(guī)定”。有的判決認(rèn)為宅基地上房屋買賣行為違反了《土地管理法》第六十二條第四款的強(qiáng)制性規(guī)定而無效；有的認(rèn)為違反了《土地管理法》第六十三條的規(guī)定而無效；有的認(rèn)為違反了《土地管理法》第四十三條的規(guī)定。

3、對無效說及無效判決適用法律的評價(jià)。我們不得不承認(rèn)，如果法院判決認(rèn)定城鎮(zhèn)居民購買宅基地上房屋行為無效的話，的確能使法院判決與國家有關(guān)集體土地轉(zhuǎn)讓的政策保持一致，并且也與當(dāng)前的不動產(chǎn)登記政策契合起來。但也存在著以下幾個方面的問題：一是判決的結(jié)果與普通百姓的樸素正義觀及誠實(shí)信用原則相悖，社會效果不佳，課題組曾就前面所提到的徐德根農(nóng)村房屋買賣合同糾紛案的社會效果向當(dāng)?shù)剞r(nóng)民做過實(shí)地走訪，受訪農(nóng)民普遍認(rèn)為，“買賣房子一個愿打一個愿挨，”如果法院判決合同無效，對于買受人來說太不公平，會“縱容了出賣人”，助長社會背信棄義的不良風(fēng)氣。二是多數(shù)無效判決適用法律有待商榷，法律效果不佳。從條文上看，《土地管理法》第四十三條、第六十二條、第六十三條并未明文禁止集體土地上合法建造的房屋轉(zhuǎn)讓，亦未禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋，若以合同違反以上條文而認(rèn)定無效，難以讓人信服。

（二）有效說。

1、有效說的理由。認(rèn)為宅基地上房屋買賣合同有效的理由主要有以下幾種：第一，基于私法“法無禁止即為許可”原則，宅基地上房屋不屬于民法上禁止或者限制流通物，宅基地上房屋與城鎮(zhèn)房屋在物權(quán)法上性質(zhì)相同，農(nóng)民依法對其所有的房屋享有財(cái)產(chǎn)自由處分權(quán)，況且，無論是《土地管理法》還是《物權(quán)法》均沒有明確禁止農(nóng)民出賣宅基地上房屋的規(guī)定，故對于城鎮(zhèn)居民購買宅基地上房屋的行為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定有效。理由二，《合同法解釋（一）》規(guī)定，確認(rèn)合同無效應(yīng)以法律、行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章及其他規(guī)范性文件為依據(jù)，國務(wù)院頒發(fā)的非行政法規(guī)的規(guī)范性指導(dǎo)意見不應(yīng)作為確認(rèn)合同無效的依據(jù)。理由三，《物權(quán)法》第十五條及《合同法解釋(一)》先后確立了物權(quán)行為與債權(quán)行為相區(qū)分的原則，宅基地上房屋買賣系債權(quán)行為，如無特定情形，成立即生效。而房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移為物權(quán)行為，出賣人對宅基地使用權(quán)沒有處分權(quán)不影響合同的效力。理由五，大多數(shù)宅基地房屋買賣合同簽訂時(shí)間較長，且買受人也已長期穩(wěn)定地占有、居住。出賣人往往出于房屋及土地升值較快考慮而反悔，起訴要求確認(rèn)合同無效，若判決支持其訴求，一來有悖于民法禁止反言及誠實(shí)信用原則，二來不利于社會關(guān)系的穩(wěn)定，判決效果差強(qiáng)人意。

2、對有效論的評析。誠然，“法律的基本原則是：為人誠實(shí)，不損害別人，給予每個人他應(yīng)得的部分?！睆睦硐霠顟B(tài)來看,確認(rèn)城鎮(zhèn)居民購買宅基地上房屋的行為有效,確實(shí)有利于遏制背信棄義，不守誠信行為的泛濫，有力于維護(hù)交易秩序及社會關(guān)系的穩(wěn)定，取得良好的法律效果和社會效果，應(yīng)予肯定。不過，從國務(wù)院1999年以來頒發(fā)的各項(xiàng)有關(guān)農(nóng)村房屋及農(nóng)村宅基地的規(guī)定來看，我國現(xiàn)行政策對宅基地上房屋買賣的態(tài)度是鮮明的、一貫的，即：禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村住房。法院的判決如果確認(rèn)該行為有效，無疑在一定程度上動搖了國家政策的公信力，削弱了國家政策的執(zhí)行力，如此判決的政治效果較差。此外，由于房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)均為不動產(chǎn)物權(quán)，其設(shè)立、變動須經(jīng)登記，故出賣人在變更登記之前，對外是該房屋的當(dāng)然所有權(quán)人，其在法律上依然享有處分權(quán)。若出賣人另將房屋出售給同一集體經(jīng)濟(jì)組織第三人，并辦理了物權(quán)變更登記，這無疑會引起新的糾紛。

四、“房地一體”原則的限制適用

（一）“房地一體”原則的限制適用的可能性和必要性。無論是無效說還是有效說，其論述路徑卻無二致，即皆在“房地一體”原則下論證宅基地上房屋買賣的可行與否。所謂“房地一體”說得直白一點(diǎn)，就是房屋轉(zhuǎn)讓，土地一并轉(zhuǎn)讓。

依照我國現(xiàn)行法律，城鎮(zhèn)不動產(chǎn)權(quán)變動采用的是“房地一體”原則。那么“房地一體”原則可否當(dāng)然地適用于宅基地上房屋買賣呢？理論實(shí)務(wù)界對此持肯定觀點(diǎn)的很多，但持這種觀點(diǎn)的人的立論前提正是農(nóng)村房屋買賣應(yīng)堅(jiān)持“房地一體”，在此立論前提下，禁止宅基地向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)與實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的矛盾恐怕很難解決，農(nóng)民住宅財(cái)產(chǎn)權(quán)將只是鏡花水月。其實(shí)，從物權(quán)法原理來看，宅基地使用權(quán)系用益物權(quán)，它與住房所有權(quán)系兩個獨(dú)立的物權(quán)，兩者具有理論上的可分性，若在處理宅基地上房屋時(shí)限制適用該原則，轉(zhuǎn)而采取“房地分離”原則作為立論前提，則宅基地上房屋買賣這一困擾司法實(shí)務(wù)界多年的難題將迎來破解的良機(jī)。

（二）房地分離后宅基地上房屋買賣的實(shí)現(xiàn)路徑。按照“房地分離”原理，農(nóng)民出賣其自建房屋的所有權(quán)，其宅基地使用權(quán)不會隨之轉(zhuǎn)讓。但如果按照現(xiàn)有法律制度框架，由于宅基地使用權(quán)沒有一并移轉(zhuǎn)，宅基地使用權(quán)人仍然為出賣人，由此買受人可能面臨很多的問題。一是宅基地使用權(quán)人也就是農(nóng)戶可以依法將其轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)其他農(nóng)戶；二是集體經(jīng)濟(jì)組織可以依法收回該土地。因此，我們必須要設(shè)計(jì)一套制度，來保證宅基地使用權(quán)不產(chǎn)生移轉(zhuǎn)的前提下保障買受人實(shí)際取得房屋的占有、使用、收益和處分權(quán)，換句話說，就是讓房屋買受人享有使用房屋下土地的權(quán)利基礎(chǔ)。

為此，有學(xué)者提出將地役權(quán)理論借鑒至宅基地上房屋買賣。他們主張房屋所有權(quán)人在出售房屋時(shí)，可以直接房屋下集體土地作為供役地供買受人使用，買受人可以在出賣人集體成員身份持續(xù)期間基于地役權(quán)而占有使用該塊土地。但我們認(rèn)為，按照地役權(quán)原理，供役地人應(yīng)為土地所有權(quán)人，而在我國無論是國有土地還是集體土地，其所有權(quán)均不屬個人，宅基地使用權(quán)人無權(quán)在將該土地設(shè)定為供役地；且根據(jù)物權(quán)法定原則，地役權(quán)并非我國法定的物權(quán)，將地役權(quán)制度引入宅基地房屋買賣不太現(xiàn)實(shí)，法定地役權(quán)似乎難以解決農(nóng)村房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓而產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)權(quán)利主體不同所致的沖突。相較之下，法定租賃權(quán)可謂是現(xiàn)階段最為妥適可行的過渡性解決方法。

我國臺灣地區(qū)民法典就采用了法定租賃權(quán)制度來解決房屋與土地分屬不同權(quán)利主體時(shí)房屋單獨(dú)轉(zhuǎn)讓問題。根據(jù)法定租賃權(quán)，房屋出賣人出賣房屋時(shí)，若僅將房屋出讓給買受人，土地所有權(quán)不一并轉(zhuǎn)讓，則法律推定房屋出賣人與房屋買受人之間形成土地租賃關(guān)系，雙方房屋買賣合同不因出賣人不享有土地所有權(quán)而無效，相反，雙方基于法律直接規(guī)定還形成了法定租賃關(guān)系，即房屋買受人在受讓該房屋的同時(shí)取得了土地的承租權(quán)，租賃期限為房屋可使用期間，其間，房屋買受人須支付土地租賃費(fèi)用。

當(dāng)前宅基地使用權(quán)與農(nóng)民住房所有權(quán)雖同屬農(nóng)戶一個主體，但宅基地使用權(quán)與農(nóng)民集體成員身份是密切相關(guān)的，法律不允許農(nóng)民在移轉(zhuǎn)其住房所有權(quán)時(shí)一并轉(zhuǎn)移宅基地使用權(quán)。鑒于此，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房的價(jià)值增值，我們可以借鑒我國臺灣地區(qū)法定租賃權(quán)制度解決宅基地上房屋買賣這一現(xiàn)實(shí)難題：一方面，我們應(yīng)當(dāng)放開宅基地上房屋自由買賣，將買受人的主體從同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員擴(kuò)大到城鎮(zhèn)居民，只有這樣才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地上房屋的價(jià)值實(shí)現(xiàn)；另一方面，要在以“房地分離”原則為前提，在農(nóng)民尚不能自由處分其宅基地使用權(quán)階段，推定農(nóng)民在出售地上房屋時(shí)一并將宅基地出租給買受人，買受人在房屋存續(xù)期間享有該房屋所占土地的承租權(quán)，并支付租金。

我國農(nóng)村土地改革已逐漸步入深水期，農(nóng)村土地集體所有制是我國憲法所確定的土地基本制度，任何改革均不能突破這一憲法原則。但我們可以在堅(jiān)持、完善和發(fā)展農(nóng)村集體土地所有制前提下，積極穩(wěn)妥推進(jìn)集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)模式和流轉(zhuǎn)方法變革，在確保農(nóng)民最基本的居住權(quán)受到保障的前提下，賦予農(nóng)民有限處分宅基地使用權(quán)的權(quán)利。即限制適用“房地一體”原則，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)“兩權(quán)分離”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在不能轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的前提下依然能夠自由處分其合法的私有住房，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)。該思路既維系了宅基地使用權(quán)作為集體土地所有權(quán)之上用益物權(quán)的身份性和福利性，又可滿足國家對于農(nóng)村土地改革的現(xiàn)實(shí)需要和農(nóng)民對于其房屋利用的迫切需求，并為將來的法制變革預(yù)留下足夠空間，是解決農(nóng)村房屋自由買賣的實(shí)現(xiàn)難題在理論與實(shí)踐操作上較為可行的過渡措施。

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