重慶市農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題、原因及動力機制分析

龔 賢 ，陳 科

（1.西南林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，云南 昆明650224；2.四川農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，四川 成都611130）

重慶市農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)起步于20世紀80年代中后期，大致經(jīng)歷了代耕代種——私下口頭協(xié)商流轉(zhuǎn)——大面積流轉(zhuǎn)——合同約定流轉(zhuǎn)，也經(jīng)歷了轉(zhuǎn)出土地不收費——少收費——按合同約定收費等階段。為進一步發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，促進經(jīng)濟社會健康可持續(xù)發(fā)展，有必要對農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中存在的問題、原因及動力機制進行分析，從而更好地發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。

一、重慶市農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

近年來，重慶市農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)成效明顯，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化經(jīng)營程度大幅提升，農(nóng)村種植、養(yǎng)殖專業(yè)合作社的大力發(fā)展，近郊都市觀光農(nóng)業(yè)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展和山區(qū)生態(tài)特色農(nóng)業(yè)發(fā)展等都極大地優(yōu)化了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，農(nóng)民收入較快增長，農(nóng)村居住環(huán)境較大改善。但是，重慶市農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面還存在著很多不完善的地方，一些不容忽視的問題仍然存在。

（一）土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模較小，不能滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需要

2012年底，重慶市農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的面積只占全市耕地總面積的37.3%，在渝東北地區(qū)的奉節(jié)、巫山、梁平等區(qū)縣，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模甚至還不到20%。按照重慶市委四屆三次全會確定的“五大功能區(qū)”發(fā)展定位，奉節(jié)、巫山、梁平等11 個區(qū)縣作為渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)，其定位是國家重點生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，長江流域重要生態(tài)屏障和長江上游特色經(jīng)濟走廊，長江三峽國際黃金旅游帶和特色資源加工基地。換句話講，在渝東北地區(qū)要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，就應(yīng)當(dāng)采取切實可行的措施來實現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)模流轉(zhuǎn)、提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平、促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營[1]。實際上，盡管這些區(qū)縣農(nóng)村的富余勞動力大都在外務(wù)工，但始終不愿放棄承包到戶的耕地，認為這是國家賦予他維持生活的命根子，所以，寧愿讓農(nóng)村土地荒蕪，也不愿流轉(zhuǎn)出來發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

（二）政府過多地參與土地流轉(zhuǎn)，沒有“管好自己該做的事”

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部認為，一切土地的所有權(quán)都歸集體，政府有權(quán)決定土地通過什么渠道和方式流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)到哪里、流轉(zhuǎn)后干什么等，卻忽視農(nóng)民的意愿，忽視重慶集“大城市、大農(nóng)村、大庫區(qū)、大山區(qū)”這種人多地少的基本市情，忽視新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化在特定發(fā)展階段的一般特征，嚴重背離市場規(guī)律搞“運動式”的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，通過政府的行政手段把推進土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的意志強加給農(nóng)民，甚至采取高壓手段逼迫農(nóng)民對土地進行流轉(zhuǎn)，嚴重危害了農(nóng)民權(quán)益[2]。政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，把手伸得太長、管得太寬，沒有分清政府和市場的職能，往往成為剝削農(nóng)民、擠占農(nóng)民效益的一種殘酷手段。

（三）土地流轉(zhuǎn)的目的不明確，用途發(fā)生了改變

重慶市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，對土地的需求量也越來越大，但是城市及周邊的土地供應(yīng)遠遠不能滿足發(fā)展的需要，于是政府和開發(fā)商都把目光聚焦到農(nóng)村這片廣闊的土地[3]。受“土地財政”行為的影響，地方政府依靠“賣地”來增加公共財政收入，從而出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)“非糧化”和“非農(nóng)化”傾向[4]。一些企業(yè)把大量的資金用于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，把圈占的農(nóng)地長期擱置或荒蕪，造成十分稀缺的土地資源的極大浪費。也有部分企業(yè)為了套取國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各種補貼象征性地開發(fā)一些農(nóng)業(yè)項目，但最終目的還是以低廉的價格流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地，以備開發(fā)房地產(chǎn)等商業(yè)項目，嚴重改變了農(nóng)村土地的用途。

（四）土地流轉(zhuǎn)的中介機構(gòu)不健全，流轉(zhuǎn)市場不夠規(guī)范

在經(jīng)濟區(qū)位優(yōu)勢比較明顯的中心城區(qū)，土地流轉(zhuǎn)中介組織和土地流轉(zhuǎn)市場還比較完善，但在經(jīng)濟區(qū)位較弱的渝東北和渝東南地區(qū)，中介組織和流轉(zhuǎn)市場就很少了，大部分由區(qū)縣國土整治中心進行流轉(zhuǎn)信息的傳播與發(fā)布。2008年，重慶市農(nóng)村土地交易所的成立，在很大程度上規(guī)范了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度、渠道、方式等，但交易所最主要的功能是承載零星收儲的土地進行土地指標(biāo)的拍賣，對農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)讓、出租、入股等沒有實質(zhì)意義上的約束機制。因此在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實際操作過程中，還存在流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不良和信息不對稱等現(xiàn)象，以至于有些農(nóng)民有轉(zhuǎn)出承包地的愿望卻苦于找不到合適的承包方，而迫切需要土地的業(yè)主也難以尋覓到合適的發(fā)包方，出現(xiàn)了承包與發(fā)包“兩張皮”的現(xiàn)象[5]。

二、重慶市農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在問題的原因分析

重慶作為我國最年輕的直轄市，面積最大、人口最多、經(jīng)濟最落后，家庭承包經(jīng)營土地占全市國土面積8.24 萬平方公里的28.72%，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積僅占10.7%。重慶市農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)速度不快、質(zhì)量不高等原因可以歸納于以下幾個方面：

（一）自然地理特征影響農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

重慶地跨東經(jīng)105о17′～110о11′，北緯28о10′～32о13′之間，縱橫幅度東西長470 公里，南北寬450 公里，位于青藏高原與長江中下游平原的過渡地帶，中國經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)與資源富集的西部地區(qū)的接合部，長江上游三峽庫區(qū)及四川盆地東南部，是典型的大山區(qū)、大庫區(qū)，境內(nèi)溝壑縱橫，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件較差。在渝東北和渝東南“兩翼”地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依靠傳統(tǒng)的耕作方式進行，農(nóng)業(yè)機械化水平相當(dāng)?shù)?，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?jīng)營程度低、集中度不高，農(nóng)民很想把土地流轉(zhuǎn)出去，但受自然地理條件的影響，很少有農(nóng)業(yè)企業(yè)愿意流轉(zhuǎn)土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

（二）農(nóng)民的意識和觀念阻礙農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營到戶后，30年的承包權(quán)已經(jīng)界定并確保了土地承包經(jīng)營權(quán)保持長期穩(wěn)定，這樣農(nóng)民認為在承包期內(nèi)土地經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)都應(yīng)該歸自己所有，可以根據(jù)實際需要而任意處置。大多數(shù)農(nóng)民明明知道自己小片的耕種土地并不能產(chǎn)出巨大的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益，也不能徹底改變貧窮落后的現(xiàn)狀，但是，農(nóng)民固有的“小農(nóng)意識”思想仍在作祟，對土地的眷戀和依附讓他們選擇暫時的撂荒也不愿意把土地流轉(zhuǎn)出去，甚至錯誤地以為，土地承包期到了以后，國家也不會采取措施收回土地，而完全歸自己所有[6]。這些問題的存在一定程度上制約了農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

（三）缺失的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度導(dǎo)致農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保障

農(nóng)村土地的所有者是集體，集體有權(quán)對土地行使占有、使用、流轉(zhuǎn)和讓出的權(quán)利，但實際上農(nóng)民才真正對農(nóng)村土地實行耕作、管理和經(jīng)營。農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)也是虛擬的，鎮(zhèn)村干部行使了轄區(qū)內(nèi)土地的所有權(quán)，農(nóng)民得到的土地使用權(quán)是無償?shù)腫7]。農(nóng)民在整個農(nóng)村土地的使用和支配上都處于弱勢狀態(tài)，合法的利益根本得不到保障。

（四）經(jīng)濟利益的驅(qū)動導(dǎo)致農(nóng)村土地用途改變

重慶自直轄以來，空前加快的城市化進程成為支撐市域經(jīng)濟高速增長的主要力量，各級政府受經(jīng)濟利益驅(qū)動影響，大力實行“土地財政”。政府以各種形式和途徑低價征收農(nóng)民土地并收儲國有，再以市場價格出讓土地，獲得巨額的土地出讓金，從而成為地方政府財政預(yù)算收入外的最為主要的收入來源，以此來進行大規(guī)模的城市擴張，為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供強有力的資金保障，同時更能為地方政府撈取形象工程和政績工程奠定堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)，豐厚可觀的經(jīng)濟效益導(dǎo)致農(nóng)村土地用途正悄然發(fā)生著巨變。

（五）缺少法律規(guī)范的制度約束和過多的行政干預(yù)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的適用范圍、主體地位、責(zé)任分擔(dān)、權(quán)利義務(wù)、利益分配等實際操作問題都缺乏法律的支撐，土地流轉(zhuǎn)合同的約定條件，在現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)法、土地管理法等法律法規(guī)中的表述都還沒有明確而詳細的界定，導(dǎo)致受讓雙方的履約成本過高和隨意性太大，增加了司法調(diào)解糾紛的難度和成本[8]。在當(dāng)前城市擴張進程中，農(nóng)村土地被政府主導(dǎo)下的短期發(fā)展行為低價、廉價征收，農(nóng)民的合法權(quán)益被侵犯卻又無法可依。

三、重慶市農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)動力機制分析

2004年以來，中央連續(xù)11年以“一號文件”形式提出農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策，充分體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)政策的連續(xù)性、重要性和權(quán)威性，也顯現(xiàn)出外在的政策機制對農(nóng)業(yè)發(fā)展以及農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的巨大推動作用。

（一）生產(chǎn)力發(fā)展水平促進農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

生產(chǎn)力作為創(chuàng)造財富的一種能力，總是與特定歷史時期的生產(chǎn)關(guān)系相適應(yīng)的。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式落后、規(guī)模較小，而且處于分散、隔離、封閉的自然狀態(tài)。這種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式對生產(chǎn)資料的利用是粗放無序的，勞動者之間相互孤立而沒有協(xié)作與分工，基本上不屬于社會勞動[9]。1982年，中央發(fā)布《全國農(nóng)村工作會議紀要》，在“包產(chǎn)到戶、包干到戶”的政策指引下，農(nóng)民避免了吃大鍋飯帶來的利益分配不均等問題，保障了依靠勤勞創(chuàng)造財富的農(nóng)民的利益，但也造成了大塊農(nóng)地被人為地條塊化、經(jīng)營規(guī)模偏小等問題，直接影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進步。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民收入的增加，部分地理條件優(yōu)勢較為明顯的地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對農(nóng)業(yè)機械化水平的要求越來越高，農(nóng)民對適度規(guī)模經(jīng)營的愿望也越來越強烈，這就促使了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的有機調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的迅猛發(fā)展。

（二）特色效益農(nóng)業(yè)發(fā)展促進農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

2012年7月，重慶市提出要按照規(guī)?；⒓s化、特色化的思路，大力推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，形成產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、需求、供應(yīng)“四鏈”協(xié)調(diào)發(fā)展的特色效益農(nóng)業(yè)。因此，在現(xiàn)代科技運用、資源優(yōu)化配置、特色農(nóng)業(yè)培育等方面都應(yīng)圍繞市場導(dǎo)向和農(nóng)民增收來展開，在堅持生態(tài)保護的前提下，遵循市場規(guī)律，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，突出生產(chǎn)優(yōu)勢，開發(fā)適銷對路、質(zhì)優(yōu)價高的農(nóng)產(chǎn)品，真正做到人無我有、人有我優(yōu)、人優(yōu)我強。經(jīng)過一年多時間的發(fā)展，重慶市結(jié)合不同區(qū)域資源稟賦，劃定農(nóng)業(yè)功能區(qū)域，重點發(fā)展柑橘、蔬菜、畜牧、漁業(yè)等11 項特色農(nóng)業(yè)，強有力地推動了農(nóng)村土地適度規(guī)模流轉(zhuǎn)，基本形成農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)，“一縣一特”“一鄉(xiāng)一業(yè)”“一村一品”的特色效益農(nóng)業(yè)發(fā)展新格局。

（三）“地票”交易推動農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

2008年以來，重慶以深化土地改革為著力點，結(jié)合“大城市、大農(nóng)村、大庫區(qū)、大山區(qū)”特征，探索建立起一種新型的“地票”方式用于土地交易。按照《重慶市農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》《重慶市農(nóng)村土地交易所交易流程（試行）》等法律文件和操作規(guī)程的約定，首先農(nóng)民要申請將零星土地用于復(fù)耕，就必須向所在集體經(jīng)濟組織提出書面材料，避免土地復(fù)耕整理交易后出現(xiàn)農(nóng)民生活困難、游離失所的問題；其次政府在綜合考慮耕地開墾費、新增土地有償使用費等因素的基礎(chǔ)上，要按照當(dāng)前市價制定出統(tǒng)一的農(nóng)村土地基準價格；再次就是農(nóng)民可以享有土地整理交易后總收益的85%用于獨立支配，比如購置商品房等。這種“先造地后用地”的模式，不但可以有效保護耕地資源，而且在很大程度上緩解了城市建設(shè)用地的難題，更直接地增加了農(nóng)民和地方政府組織的收入。

（四）農(nóng)業(yè)比較效益推動農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進程中，由于受到本身的自然生產(chǎn)條件限制，“兩翼”地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入成本越來越高，而農(nóng)產(chǎn)品價格與農(nóng)業(yè)投入的反差越來越大，土地經(jīng)營的收益越來越低，從而促使農(nóng)民向第二、三產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移。新生代的農(nóng)民工，基本上沒有掌握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一般技能，有些農(nóng)民工一年的務(wù)工收入達到了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入的5 至7倍。因此，部分農(nóng)民已不愿再耕種土地，然而農(nóng)村的社會保障體系還處于試點階段，雖然國家對年滿60 歲的農(nóng)民按每月80 元支付農(nóng)村社保，但這還遠遠不能滿足基本的生活所需，所以他們把土地作為養(yǎng)老的最后“底牌”，不愿放棄土地的經(jīng)營權(quán)，這就造成了農(nóng)村土地的低效利用。農(nóng)民想要通過土地流轉(zhuǎn)來獲得適當(dāng)收益以彌補受損利益，也希望土地流轉(zhuǎn)到從事規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)組織來獲取規(guī)模收益。因此，提高農(nóng)業(yè)比較效益，對于增加農(nóng)民收入，加速統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進程，加快農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有十分重大的現(xiàn)實意義。

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