行政復(fù)議中立性之保障

行政復(fù)議中立性之保障

徐濤

(四川大學(xué)法學(xué)院，四川成都610207)

摘要：行政復(fù)議機(jī)構(gòu)沒(méi)有案子這是很多地方的通病，造成這種現(xiàn)象的原因是多種多樣的。其中一個(gè)重要原因就是行政復(fù)議的中立性沒(méi)有得到切實(shí)保障，這導(dǎo)致了大量的當(dāng)事人不愿意采取行政復(fù)議的方式解決糾紛。但是行政復(fù)議又是如此重要，以至于我們必須找到辦法來(lái)保障行政復(fù)議的中立性。文章分析了其他國(guó)家和地區(qū)保障行政復(fù)議中立性的措施，探討了國(guó)內(nèi)已經(jīng)實(shí)施的改革。提出了四點(diǎn)建議：一是從法律規(guī)定上制度上確保行政復(fù)議的中立性；二是相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)，設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)，促進(jìn)復(fù)議行政工作人員的固定化，提升行政復(fù)議的專業(yè)性；三是完善行政復(fù)議程序，從程序上保證行政復(fù)議的中立性；四是加強(qiáng)對(duì)于行政復(fù)議活動(dòng)的監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：中立性；行政復(fù)議委員會(huì)；行政復(fù)議

收稿日期：2015-03-14

作者簡(jiǎn)介：徐濤(1992—)，男，碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D952.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

隨著我國(guó)法治進(jìn)程不斷推向前進(jìn)，行政主體正受到越來(lái)越多的法律實(shí)體控制和程序控制。然而，由于相關(guān)法律保障尚不健全或者由于客觀矛盾，行政主體與行政相對(duì)人之間時(shí)不時(shí)會(huì)出現(xiàn)行政糾紛。由于行政主體在行政關(guān)系中的主導(dǎo)性，往往是行政相對(duì)人一方其權(quán)益容易受到侵犯。在受到侵犯的情況下，相對(duì)人試圖通過(guò)救濟(jì)途徑維護(hù)權(quán)益。相對(duì)人一般選擇的救濟(jì)途徑有以下幾種：(1)行政訴訟，這種維權(quán)方式較為強(qiáng)力，但耗時(shí)耗財(cái)；(2)信訪，是指群眾來(lái)信來(lái)訪的簡(jiǎn)稱，人民群眾致函或走訪有關(guān)部門，反映情況，并要求解決某些問(wèn)題；(3)向人大代表或人大常委會(huì)進(jìn)行檢舉、申訴、控告，但實(shí)踐中許多行政相對(duì)人并不了解這一救濟(jì)途徑；(4)向新聞媒體舉報(bào)，這種方式越來(lái)越受到人們的重視而且往往能收到奇效，但這種方式實(shí)質(zhì)是一種“賭博”，其成功性常常受到偶然性因素的影響，并不具備常態(tài)化推行的能力；(5)行政復(fù)議，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)于行政復(fù)議有一部專門的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》(以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法》)，應(yīng)該說(shuō)從理論上來(lái)講，這種方式是最有效最迅速的有法律作為堅(jiān)強(qiáng)后盾的權(quán)利救濟(jì)方式。

然而，現(xiàn)實(shí)的狀況是“大訴訟大信訪小復(fù)議”的結(jié)構(gòu)模式，眾多當(dāng)事人傾向于采取行政訴訟或者信訪的方式解決糾紛，較少采用行政復(fù)議方式處理糾紛。究其原因在于現(xiàn)行行政復(fù)議制度尚不具備完全的中立性，許多當(dāng)事人不愿也不敢相信作為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)能在處理行政主體與自身糾紛過(guò)程中保持中立，而且實(shí)踐中很多案例也證明復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)法完全保持中立。

一、保障行政復(fù)議中立性的必要性

第一，這是充分發(fā)揮行政復(fù)議作用的必由之路。在處理行政糾紛的各種救濟(jì)方式中，行政復(fù)議有其固有的獨(dú)特性。行政復(fù)議具有高效率、迅速解決糾紛的特點(diǎn)，在解決行政糾紛中具有獨(dú)樹一幟的作用。倘若行政復(fù)議的中立性未得到保障，當(dāng)事人便不愿采取行政復(fù)議來(lái)處理行政糾紛，行政復(fù)議的既定作用也難以發(fā)揮出來(lái)。

第二，這是維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的必然要求?，F(xiàn)行《行政復(fù)議法》對(duì)行政復(fù)議的定位是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我糾錯(cuò)程序。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這種定性結(jié)論對(duì)行政復(fù)議而言是不夠科學(xué)的，因?yàn)樗^(guò)分強(qiáng)調(diào)了行政復(fù)議的行政性，很容易導(dǎo)致人們誤以為行政復(fù)議是一個(gè)“官官相護(hù)”的制度，中立性難以保障。在一個(gè)中立性得不到保障的制度建構(gòu)內(nèi)，行政相對(duì)人的合法權(quán)益無(wú)法得到保障。

第三，這是提高司法效能，優(yōu)化法院審判工作質(zhì)量的內(nèi)在要求。最初，行政復(fù)議制度設(shè)計(jì)出來(lái)的其中一個(gè)目的便是減少法院的工作量，將能夠由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部解決的糾紛盡量放在行政復(fù)議階段解決，以此真正把好鋼用在刀刃上，提高法院的工作效率和工作質(zhì)量。然而，由于行政復(fù)議的中立性并未得到保障，很多當(dāng)事人遇到行政糾紛往往是跳過(guò)行政復(fù)議，直接將糾紛提交到法院，這給法院增加了大量的工作，司法效能無(wú)法得到優(yōu)化。因此，保障行政復(fù)議的中立性對(duì)于減少法院工作量、提高司法效能而言十分有必要。

俗話講，對(duì)癥才能下藥。行政復(fù)議中立性這一問(wèn)題也是這樣。要解決這一問(wèn)題，首先就要弄清楚這個(gè)問(wèn)題產(chǎn)生的病根是什么，這樣才能夠治本。

二、行政復(fù)議尚不具備完全的中立性的表現(xiàn)

作為構(gòu)建社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，我國(guó)已于1999年制定并公布了專門的《行政復(fù)議法》。

這部《行政復(fù)議法》在第一條中指出，該法制定的目的是為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，為了保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。不能否認(rèn)的是，這部法律從制度上保證了行政相對(duì)人在認(rèn)為其合法權(quán)益受到行政主體侵害時(shí)得向行政機(jī)關(guān)申訴的權(quán)利，從整體上建構(gòu)了行政復(fù)議制度。然而，法律對(duì)于行政復(fù)議制度的定位本身存在一定問(wèn)題，即過(guò)分強(qiáng)調(diào)了行政復(fù)議制度對(duì)于錯(cuò)誤或違法具體行政行為的內(nèi)部糾正性，反而對(duì)行政復(fù)議中立性的保障并未得到強(qiáng)化。

不僅是在法律制定層面上，在實(shí)際的制度上面，現(xiàn)行的行政復(fù)議制度在中立性方面也存在一些問(wèn)題，具體表現(xiàn)如下：

第一，從行政復(fù)議的性質(zhì)定位上來(lái)看，關(guān)于行政復(fù)議究竟是什么性質(zhì)的制度，理論上是有很多爭(zhēng)論的，主要有行政救濟(jì)說(shuō)、行政司法說(shuō)、行政說(shuō)、司法說(shuō)。行政救濟(jì)說(shuō)主要是從保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的角度出發(fā)的，這種學(xué)說(shuō)認(rèn)為行政復(fù)議的主要任務(wù)是為合法權(quán)益遭到違法或不當(dāng)具體行政行為侵害的相對(duì)人提供法律救濟(jì)。行政司法說(shuō)認(rèn)為行政復(fù)議是行政司法化的表現(xiàn)，行政復(fù)議是行政復(fù)議機(jī)關(guān)實(shí)施的準(zhǔn)司法行為。行政說(shuō)認(rèn)為行政復(fù)議實(shí)際是行政機(jī)關(guān)的行政行為。司法說(shuō)認(rèn)為行政復(fù)議是由行政復(fù)議機(jī)關(guān)實(shí)施的司法行政的活動(dòng)。這幾種學(xué)說(shuō)基本上代表了關(guān)于行政復(fù)議性質(zhì)這一問(wèn)題的各種回答。最初，在制定《行政復(fù)議法》時(shí)，關(guān)于行政復(fù)議的性質(zhì)定位問(wèn)題，存在著定性為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾正措施和行政復(fù)議機(jī)關(guān)中立救濟(jì)兩種定位，最終定性為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾正措施的觀點(diǎn)占了主流。但隨著時(shí)間推移和法治的進(jìn)步，人們?cè)絹?lái)越意識(shí)到定性為內(nèi)部糾正措施存在著很多弊端，尤其是在保障行政復(fù)議的中立性上起不到任何作用甚至起到了負(fù)作用。所以，關(guān)于這一問(wèn)題的這些不同的學(xué)說(shuō)漸漸有統(tǒng)一之勢(shì)，越來(lái)越多的人主張將行政復(fù)議定性為行政復(fù)議機(jī)關(guān)中立救濟(jì)制度。這也是法治文明進(jìn)步的體現(xiàn)。

第二，在人員、組織層面上行政復(fù)議也是不中立的。行政復(fù)議是由行政復(fù)議機(jī)關(guān)主導(dǎo)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在《行政復(fù)議法》中有這么幾類：(1)對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請(qǐng)人選擇，可以向該部門的本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議；(2)對(duì)地方各級(jí)人民政府的具體行政行為不服的，向上一級(jí)地方人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議；(3)對(duì)國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議?？梢钥闯?，《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不論其具體任務(wù)是裁量何種性質(zhì)的具體行政行為，這些復(fù)議機(jī)構(gòu)都是行政機(jī)關(guān)的一部分。從組織上來(lái)講，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)從一個(gè)層面上來(lái)講是行政機(jī)關(guān)的附屬機(jī)關(guān)。從人員組成上來(lái)講，復(fù)議機(jī)關(guān)的工作人員具有行政編制，是行政機(jī)關(guān)的工作人員，只不過(guò)他們主要是從事行政法治工作的人員。因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)及其工作人員與行政機(jī)關(guān)有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，其處理的糾紛涉及其自身或者密切關(guān)系人的利益的概率十分高，很難讓人相信行政復(fù)議機(jī)關(guān)能夠在處理行政糾紛中完全中立。

三、行政復(fù)議尚不具備完全的中立性的原因

不容置疑的是，我國(guó)現(xiàn)行的行政復(fù)議制度很難說(shuō)是中立的，產(chǎn)生這種不中立現(xiàn)象的原因是多種多樣的。首先，法律制定上最初對(duì)行政復(fù)議的定位本身存在著偏差，制度設(shè)計(jì)上的缺陷往往造成制度整體的問(wèn)題，這是首要的原因。其次，我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)有著根深蒂固的關(guān)系思維，即與自身有著一定親密關(guān)系的人便好心相待，倘若是與自身關(guān)系不大的人便冷漠旁觀。行政復(fù)議機(jī)關(guān)的工作人員也無(wú)法例外，在審查與自身同屬行政系統(tǒng)而且可能存在利益糾葛的其他行政機(jī)關(guān)的糾紛時(shí)，另一方審查對(duì)象卻是與自身并沒(méi)有特殊關(guān)系的行政相對(duì)人，從關(guān)系的角度出發(fā)，行政復(fù)議工作人員必然會(huì)偏袒行政機(jī)關(guān)一方，這是法治還不健全造成的，人情對(duì)于解決糾紛影響仍然很大。最后，行政復(fù)議中立性難以保障的另一個(gè)重要原因是行政機(jī)關(guān)固有的一項(xiàng)特征——行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。根據(jù)《行政復(fù)議法》第二十八條的規(guī)定，我們可以看出行政復(fù)議的最終決定需要行政首長(zhǎng)同意，只是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人通常并不直接參加行政復(fù)議的調(diào)查程序，并不直接接觸證據(jù)材料，但卻最終拍板。這違反了程序法的基本原則——直接原則。由于缺乏程序?qū)ζ涞募s束，其中立性無(wú)法保障。一人獨(dú)斷的裁量很可能走向偏激的邊緣，導(dǎo)致中立性的喪失。

從以上的分析可以看出，導(dǎo)致我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議制度還不中立的原因是多方多面的。本身來(lái)講，保障行政復(fù)議的中立性也不是一項(xiàng)簡(jiǎn)單的工作。經(jīng)過(guò)對(duì)其他國(guó)家和地區(qū)行政復(fù)議制度的考察可以看出，很多先進(jìn)國(guó)家和地區(qū)在保障行政復(fù)議的中立性方面做了大量的工作，建立了持久有效的行政復(fù)議制度，考察其他國(guó)家和地區(qū)優(yōu)良的行政復(fù)議制度，對(duì)于我國(guó)建立科學(xué)的行政復(fù)議制度具有很強(qiáng)的借鑒意義。

四、域外的行政復(fù)議中立性域外的行政復(fù)議中立性

在當(dāng)今世界，將行政復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置、保障行政復(fù)議的中立性，是各國(guó)行政復(fù)議制度發(fā)展的必然趨勢(shì)。盡管各國(guó)都主張將行政復(fù)議中立化，但是各國(guó)采取的方式方法是不盡相同的。目前，設(shè)立獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)主要有兩種方式：一是英美法系模式，比如英國(guó)、澳大利亞、美國(guó)等國(guó)家，其中尤以英國(guó)為代表，這些國(guó)家的行政復(fù)議機(jī)關(guān)不屬于行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)，而是設(shè)置專門的行政裁判所處理行政復(fù)議案件；二是大陸法系模式，采取這種模式的國(guó)家有德國(guó)、法國(guó)等，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也采用此模式，這些國(guó)家和地區(qū)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)盡管在組織關(guān)系上是屬于行政系統(tǒng)的，但是其地方職能部門是不被允許作為下一級(jí)行政部門的行政復(fù)議機(jī)關(guān)的。也就是說(shuō)，大陸法系模式的政府內(nèi)部設(shè)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)即使是屬于行政系統(tǒng)，復(fù)議機(jī)構(gòu)在法律上也實(shí)現(xiàn)了相對(duì)獨(dú)立的復(fù)議審查地位。大陸法系國(guó)家和地區(qū)雖然采取了與英美法系國(guó)家和地區(qū)不一樣的制度，但在確保行政復(fù)議的中立性上絲毫都不遜色。

在設(shè)置專門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)方面，特別具有代表性的是英國(guó)。英國(guó)設(shè)置的專門行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是行政裁判所，英國(guó)的行政裁判所的工作人員一般都具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，不會(huì)受到其他工作部門的影響，行政裁判所是獨(dú)立工作的。之所以英國(guó)的行政裁判所具有很強(qiáng)的獨(dú)立性是因?yàn)檫@些裁判所的領(lǐng)袖(裁判所主席)有一部分是由大法官任命的，有一部分是由部長(zhǎng)任命的，而且在部長(zhǎng)任命的情況下，部長(zhǎng)必須從大法官事先同意的預(yù)選名單中選取。大法官在行政裁判所主席的選取過(guò)程中具有決定性的作用，由于大法官具有良好的法律道德和深厚的法律素養(yǎng)，這就保證了行政裁判所的主席在法律素養(yǎng)方面具有達(dá)到大法官嚴(yán)苛標(biāo)準(zhǔn)的程度，這會(huì)從整體上保證行政裁判所會(huì)由一位具有良好法律思維的人領(lǐng)導(dǎo)。至于裁判所其他工作人員的選取，往往事先有預(yù)先確定的名單，部長(zhǎng)或者裁判所主席必須從這些名單中選取德才兼?zhèn)?、法律素養(yǎng)良好的人員任命。為了保障裁判所工作人員的中立性，預(yù)先確定的名單中的人員往往具有很強(qiáng)的代表性，他們要么是代表了各方面的利益，要么就是某一方面的專家。只有依照這種原則確定的候選人員，才具有廣泛的代表性和專業(yè)性，才能保證裁判所工作人員最終作出的裁決足夠中立。另外，英國(guó)的行政系統(tǒng)中的行政裁判所委員會(huì)對(duì)于英國(guó)各地的裁判所具有監(jiān)督建議權(quán)，可以對(duì)屬于其監(jiān)督的各個(gè)裁判所工作成員的任命以及預(yù)定名單的編制確定提出一定的意見和建議，供部長(zhǎng)或裁判所主席參考，但他不能直接指定裁判所工作人員。對(duì)于裁判所工作人員的免職制度設(shè)計(jì)，英國(guó)人也充分考慮到了保障裁判所工作的中立性獨(dú)立性，這方面的制度設(shè)計(jì)與任命的制度設(shè)計(jì)相類似。除此之外，英國(guó)行政裁判所在成員組成上的另一個(gè)顯著特征是其成員具備廣泛的專業(yè)知識(shí)，這些知識(shí)不僅僅是法律專業(yè)知識(shí)，還包括技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、金融、農(nóng)業(yè)等等專業(yè)領(lǐng)域的專門知識(shí)。這是因?yàn)樵谔幚硇姓?fù)議設(shè)計(jì)的糾紛時(shí)，要弄清道理、合理處置糾紛，不僅僅需要法律知識(shí)，行政糾紛往往涉及很多專業(yè)技術(shù)層面的知識(shí)，所以處理行政復(fù)議案件還需要專業(yè)技術(shù)知識(shí)，只有這樣，行政糾紛才能夠得到妥善協(xié)調(diào)，行政復(fù)議處理結(jié)果才能讓雙方當(dāng)事人心服口服。

另外值得一提的是，很多大陸法系國(guó)家或地區(qū)在保障行政復(fù)議中立性的道路上采取的是行政復(fù)議委員會(huì)制度，這是一種以集中行使行政復(fù)議權(quán)來(lái)保障行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，并進(jìn)一步保障行政復(fù)議中立性的方式。將原先由多個(gè)機(jī)關(guān)、多級(jí)地方政府分散擁有的行政復(fù)議權(quán)，分散設(shè)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在一定的地方政府及其工作部門中統(tǒng)一到一個(gè)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)中。原先行政復(fù)議機(jī)構(gòu)那種分散的、非專業(yè)化的行政復(fù)議工作，改善成了專業(yè)化的行政復(fù)議工作。原先松散、容易流動(dòng)的行政復(fù)議工作人員轉(zhuǎn)為由更多更專業(yè)、更加固定的工作人員組成。這種建立統(tǒng)一的行政復(fù)議委員會(huì)的方式在實(shí)踐中對(duì)于保障行政復(fù)議中立性也收到了很好的效果。

面對(duì)我國(guó)目前行政復(fù)議還不夠中立的現(xiàn)實(shí)，我國(guó)很多地方、很多機(jī)關(guān)已經(jīng)在這方面開始著手改革，并做出了一些有益的探索。與域外的改革實(shí)踐不同的是，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行的改革實(shí)踐是我們自身對(duì)于保障行政復(fù)議中立性的探索，這些探索更能反映我國(guó)的國(guó)情，更加符合我國(guó)社會(huì)的實(shí)際。研究我國(guó)的改革實(shí)踐對(duì)于保障我國(guó)行政復(fù)議制度的中立性也具有很重要的意義。只有立足國(guó)情的好制度，才是真正的好制度。

五、我國(guó)關(guān)于保障行政復(fù)議中立性的改革實(shí)踐

法治的進(jìn)步、制度的完善總是需要一個(gè)過(guò)程，不可能一蹴而就。我國(guó)從封建社會(huì)到半殖民地半封建社會(huì)再到今天的社會(huì)主義社會(huì)，這一切的巨變只發(fā)生在短短的100多年時(shí)間里，社會(huì)性質(zhì)的巨變影響的不僅僅是人們的心理，更有制度建構(gòu)方面的麻煩，很多制度往往跟不上社會(huì)性質(zhì)的變化。對(duì)于制度建構(gòu)方面的滯后，我們應(yīng)當(dāng)以更加包容的姿態(tài)寬容對(duì)待。相信隨著時(shí)間的推移，這些制度會(huì)慢慢完善。

實(shí)際上，我國(guó)從民間到?jīng)Q策層對(duì)于行政復(fù)議不中立的現(xiàn)狀都深有認(rèn)識(shí)，并且我國(guó)的決策層已經(jīng)在著手改革。我國(guó)在保障行政復(fù)議中立性方面與大多數(shù)大陸法系國(guó)家一樣，首先考慮的措施是力圖通過(guò)統(tǒng)一行政復(fù)議權(quán)、建立行政復(fù)議委員會(huì)，來(lái)達(dá)到保障行政復(fù)議中立性的目的。

其實(shí)，早在2008年，國(guó)務(wù)院法制辦就印發(fā)了《國(guó)務(wù)院法制辦公室關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的通知》，這個(gè)通知里提到“為了進(jìn)一步完善行政復(fù)議體制和工作機(jī)制，提高行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議的質(zhì)量和效率，增強(qiáng)行政復(fù)議制度的公信力，充分發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭(zhēng)議、建設(shè)法治政府、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的重要作用，根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善行政復(fù)議制度，健全行政復(fù)議體制的要求，國(guó)務(wù)院法制辦公室決定在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作”。當(dāng)時(shí)確定的試點(diǎn)省市有北京市、黑龍江省、江蘇省、 山東省、河南省、廣東省、海南省、貴州省，而且該文件提到其他有條件的省、自治區(qū)、直轄市，也可以結(jié)合本地區(qū)行政復(fù)議工作的實(shí)際情況，探索開展相關(guān)工作。

在這些已經(jīng)試點(diǎn)的省市中，在改革方面步子最大、最具有代表性的是黑龍江省和北京市。北京市建立了行政復(fù)議委員會(huì)，建立的第一屆委員會(huì)共由28名委員組成，這些委員分為常任委員和非常任委員，常任委員由行政機(jī)關(guān)的工作人員擔(dān)任，另外遴選任命了北京部分高校、研究機(jī)構(gòu)和國(guó)家部委的18名專家學(xué)者為非常任委員?？梢?，專家型的非常任委員占到了一半還多。從復(fù)議范圍看，根據(jù)北京市行政復(fù)議委員會(huì)的議事規(guī)則，6類案件將報(bào)由行政復(fù)議委員會(huì)案審會(huì)進(jìn)行處理：事實(shí)證據(jù)不易認(rèn)定，存在較大爭(zhēng)議；專業(yè)性難度較大；涉及重大公眾利益；在本區(qū)域社會(huì)影響較大；法律關(guān)系復(fù)雜、法律適用存在重大分歧；行政復(fù)議委員會(huì)的相關(guān)成員認(rèn)為需要案審會(huì)進(jìn)行審議的案件。內(nèi)容涵蓋廣泛全面。在審議程序上，該委員會(huì)將遵循以下程序：案件承辦人匯報(bào)案情—參會(huì)的委員發(fā)表意見—主持人提出待審議事項(xiàng)—參會(huì)的委員對(duì)審議事項(xiàng)進(jìn)行表決—參會(huì)的委員在審議筆錄上簽名。三分之二的表決同意即可通過(guò)。最終，市政府只對(duì)外公布相關(guān)處理結(jié)果。在復(fù)議裁量的法律效力上，北京市法制辦指出該委員會(huì)做出的決定的效力介乎咨詢機(jī)構(gòu)和審判機(jī)構(gòu)之間，對(duì)于行政復(fù)議委員會(huì)做出的最終意見是否代表市政府，還沒(méi)有明確的答案。

北京市建立的行政復(fù)議委員會(huì)特別注重吸收專家學(xué)者等社會(huì)人才進(jìn)入，力圖通過(guò)這些非行政機(jī)關(guān)工作人員的進(jìn)入來(lái)達(dá)到保障行政復(fù)議中立性的目的，盡量減少行政機(jī)關(guān)對(duì)于行政復(fù)議的影響。而且，行政復(fù)議委員會(huì)把原來(lái)分散在北京市各級(jí)政府、各個(gè)機(jī)關(guān)的行政復(fù)議權(quán)收攏到一起，集中起來(lái)統(tǒng)一辦理行政復(fù)議，這樣行政復(fù)議裁量的委員們也更加容易固定化、常任化。北京市也很注重保障行政復(fù)議委員會(huì)獨(dú)立行使職權(quán)，努力減少有關(guān)行政機(jī)關(guān)的干預(yù)。

黑龍江省的改革也很有代表性。過(guò)去，政府行政復(fù)議機(jī)構(gòu)人員編制少、辦案力量不足；而部門行政復(fù)議機(jī)構(gòu)相對(duì)人員編制多且長(zhǎng)期無(wú)案可辦。此外，由于部門本位主義嚴(yán)重和部門行政復(fù)議機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期無(wú)案可辦缺少辦案經(jīng)驗(yàn)，直接影響了辦案質(zhì)量?，F(xiàn)在，黑龍江省的行政復(fù)議委員會(huì)集中受理、集中審查、集中決定依法應(yīng)當(dāng)由省政府及省直單位受理、審查、決定的行政復(fù)議案件，省政府和省直單位不再單獨(dú)受理、審查、決定行政復(fù)議案件，省政府和省直單位分別按照行政復(fù)議委員會(huì)主任委員或者行政復(fù)議委員會(huì)決定意見作出行政復(fù)議決定，由行政復(fù)議委員會(huì)辦公室送達(dá)案件當(dāng)事人。黑龍江省政府行政復(fù)議委員會(huì)按照辦案規(guī)則，實(shí)行一個(gè)窗口對(duì)外，集中受理、集中審查、集中決定、集中送達(dá)行政復(fù)議文書。

黑龍江省政府成立行政復(fù)議委員會(huì)比較好地解決了因行政復(fù)議職能分散導(dǎo)致行政復(fù)議人力資源分散、辦案力量不足的問(wèn)題。省政府行政復(fù)議委員會(huì)也選擇了人大代表、政協(xié)委員、法學(xué)專家、執(zhí)業(yè)律師、相關(guān)行政復(fù)議人員參與具體案件的研究處理，并按照民主集中制原則行使決策權(quán)，這樣既可以監(jiān)督政府依法行使職責(zé)，保證案件處理的公平、公正，也可以有效解決單純由上級(jí)主管部門裁決案件使人民群眾產(chǎn)生“官官相護(hù)”的疑慮，增強(qiáng)了行政復(fù)議決定的說(shuō)服力和社會(huì)公信力，保證了行政復(fù)議的中立性。

目前，我國(guó)已經(jīng)對(duì)行政復(fù)議制度作出了一些改革，但總體上來(lái)講這對(duì)于保障行政復(fù)議的中立性還是不夠的，有必要繼續(xù)推進(jìn)行政復(fù)議制度改革。

六、行政復(fù)議中立性保障改革路徑分析

筆者認(rèn)為要達(dá)到保障行政復(fù)議中立性的目的，需要從以下四個(gè)方面著手進(jìn)行改革。

(1)改變現(xiàn)行行政復(fù)議定位，從法律規(guī)定上制度上確保行政復(fù)議的中立性。我國(guó)目前對(duì)于行政復(fù)議的定位是“行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部糾正程序”，這種定位方式過(guò)分強(qiáng)調(diào)了行政復(fù)議的內(nèi)部性，這種定位方式是從行政機(jī)關(guān)的角度來(lái)考慮的，這樣的定性往往使普通百姓誤認(rèn)為行政復(fù)議是以行政機(jī)關(guān)的利益考量為出發(fā)點(diǎn)的，加深了普通公眾對(duì)于行政復(fù)議的中立性、公正性的不信任。因此，應(yīng)該首先從法律規(guī)定上，明確將行政復(fù)議確定為居中裁量行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人糾紛的制度，完善關(guān)于行政復(fù)議的法律規(guī)定。只有這樣，整個(gè)社會(huì)對(duì)于行政復(fù)議的信心才會(huì)慢慢恢復(fù)起來(lái)。

(2)相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)，設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)，促進(jìn)復(fù)議行政工作人員的固定化，提升行政復(fù)議的專業(yè)性。目前行政復(fù)議權(quán)的行使是分散的，這種分散的方式帶來(lái)了許多弊端，尤其是在行政復(fù)議案件還很少的情況下，這導(dǎo)致了許多行政機(jī)關(guān)不重視行政復(fù)議工作，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員流動(dòng)性大，進(jìn)一步導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員在處理行政復(fù)議案件時(shí)專業(yè)度不夠，處理問(wèn)題不夠恰當(dāng)。因此，相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)是十分有必要的，但是又不能矯枉過(guò)正，不可過(guò)分集中，否則行政復(fù)議機(jī)關(guān)的工作量會(huì)十分龐大，這也會(huì)導(dǎo)致行政復(fù)議工作的效率低下。首先，區(qū)縣以上(包含區(qū)縣一級(jí))的政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)，統(tǒng)一管轄本行政區(qū)劃內(nèi)的行政復(fù)議案件，區(qū)縣一級(jí)政府的具體工作部門就不必再設(shè)行政復(fù)議委員會(huì)，以免使行政復(fù)議權(quán)過(guò)于分散。其次，在實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的地市一級(jí)工作部門之上設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)，管轄本系統(tǒng)內(nèi)部的具有專業(yè)性的行政復(fù)議事項(xiàng)。最后，在一些法律有特別規(guī)定的行政復(fù)議領(lǐng)域，比如涉專利的行政復(fù)議案件，由專門的專利復(fù)審委員會(huì)負(fù)責(zé)進(jìn)行，這樣的專門復(fù)議機(jī)構(gòu)與區(qū)縣以上的政府和地級(jí)市以上的垂直工作部門所進(jìn)行的復(fù)議構(gòu)成了補(bǔ)充的關(guān)系，共同構(gòu)成了行政復(fù)議委員會(huì)的大框架。另外，應(yīng)當(dāng)設(shè)立為各個(gè)行政復(fù)議委員會(huì)服務(wù)的附屬工作機(jī)構(gòu)——行政復(fù)議辦公室，這種辦公室設(shè)置的目的是為行政復(fù)議委員會(huì)做好事務(wù)性的工作、為其服務(wù)，保證行政復(fù)議委員會(huì)的委員們能夠最有質(zhì)量、最有效率地處理行政復(fù)議案件。

機(jī)構(gòu)組織的設(shè)立是保障行政復(fù)議中立性的一個(gè)方面，另一個(gè)更為重要的方面是要有專業(yè)的行政復(fù)議工作人員。首先，行政復(fù)議委員會(huì)的主席應(yīng)當(dāng)由行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人擔(dān)任，這樣能更好地保證行政復(fù)議委員會(huì)做出的裁決得到充分的貫徹。其次，行政復(fù)議委員會(huì)可以設(shè)置兩名副主席，因?yàn)樵O(shè)置過(guò)多副主席容易造成人浮于事，不利于提高效率，一位副主席由行政復(fù)議機(jī)關(guān)的工作人員擔(dān)任，另一位副主席由非常任的委員擔(dān)任，這位副主席應(yīng)當(dāng)是具有包括法律知識(shí)在內(nèi)的廣泛專業(yè)知識(shí)的專家。再次，行政復(fù)議委員會(huì)的專職常任委員應(yīng)當(dāng)由行政復(fù)議機(jī)關(guān)的工作人員擔(dān)任，非常任的委員應(yīng)當(dāng)是由具備廣博知識(shí)的社會(huì)賢達(dá)和具有強(qiáng)烈代表性的普通公眾所組成。而且，常任委員與非常任委員在整個(gè)行政復(fù)議委員會(huì)中所占的比例應(yīng)當(dāng)是各占一半，這樣才能確保行政復(fù)議足夠中立。這些委員們?cè)谛姓?fù)議辦公室的協(xié)助下，有效處理行政復(fù)議案件。最后，行政復(fù)議辦公室的工作人員負(fù)責(zé)協(xié)助行政復(fù)議委員們工作，他們主要處理一些事務(wù)性的工作。這些人員應(yīng)當(dāng)由行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法制工作部門的工作人員擔(dān)任，主要是因?yàn)檫@些工作人員在平時(shí)的工作中接觸的都是法律問(wèn)題，對(duì)于相關(guān)的法律規(guī)定比較熟悉，這樣能夠保證真正進(jìn)入行政復(fù)議程序的案件都是符合法律規(guī)定的行政復(fù)議案件，提高行政復(fù)議委員會(huì)的工作效率。

此外，為了保障行政復(fù)議委員會(huì)最終的裁決足夠中立，行政復(fù)議委員會(huì)應(yīng)當(dāng)采取民主集中制的議事決定原則，在重大事項(xiàng)決定上采取少數(shù)服從多數(shù)的原則、一人一票的原則。

(3)完善行政復(fù)議程序，從程序上保證行政復(fù)議的中立性。正如只有程序公正才有實(shí)體公正，只有程序中立才有實(shí)體中立。程序中立對(duì)于保障行政復(fù)議裁決的中立性具有十分重要的意義。而要完善行政復(fù)議程序，就要從以下幾方面著手。

第一，應(yīng)當(dāng)建立行政復(fù)議回避制度，對(duì)于可能與待行政復(fù)議事項(xiàng)存在利害關(guān)系的行政復(fù)議委員和行政復(fù)議辦公室工作人員實(shí)行回避。

第二，現(xiàn)行的法律對(duì)于行政復(fù)議是否需要行政復(fù)議申請(qǐng)人參加沒(méi)有作規(guī)定，這樣就給行政復(fù)議機(jī)關(guān)留下了許多自由裁量的空間。但是本著保障相對(duì)人合法權(quán)益的目的，由法律直接規(guī)定行政復(fù)議必須邀請(qǐng)申請(qǐng)人參與，否則復(fù)議裁決無(wú)效的規(guī)定是最為適當(dāng)?shù)摹?/p>

第三，應(yīng)當(dāng)將直接言詞原則引入行政復(fù)議程序中?，F(xiàn)行的行政復(fù)議制度主要采取的是書面審查的原則，這種審查方式不利于全面聽取雙方當(dāng)事人的意見，也不利于審查結(jié)果的客觀、公正，因此應(yīng)對(duì)這一審查方式進(jìn)行改變。

第四，行政復(fù)議活動(dòng)只要不涉及國(guó)家秘密、不涉及商業(yè)秘密、不涉及個(gè)人隱私就應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行，接受社會(huì)的監(jiān)督，盡量將暗箱操作的可能性降到最低限度。

第五，現(xiàn)行的行政復(fù)議制度對(duì)于調(diào)查、取證領(lǐng)域的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，這不利于查清事實(shí)，所以需要將程序理性原則引入行政復(fù)議之中。

(4)加強(qiáng)對(duì)于行政復(fù)議活動(dòng)的監(jiān)管。任何不受約束的權(quán)力都是危險(xiǎn)的，即便是行政復(fù)議權(quán)也需要得到監(jiān)管。對(duì)于行政復(fù)議權(quán)的監(jiān)管，需要從多個(gè)方面著手。一方面，行政復(fù)議委員會(huì)畢竟是附屬于行政復(fù)議機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)，所以對(duì)于行政復(fù)議權(quán)的監(jiān)督，首先是由其所附屬的行政復(fù)議機(jī)關(guān)監(jiān)督。復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)是否合法合理開展行政復(fù)議活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于違法開展行政復(fù)議活動(dòng)的機(jī)構(gòu)和人員要及時(shí)作出相應(yīng)的處理。另一方面，政府信息公開是現(xiàn)代民主社會(huì)的要求，也是《政府信息公開條例》的要求，對(duì)于行政復(fù)議活動(dòng)而言也是需要公開的，只要該復(fù)議活動(dòng)不涉及國(guó)家秘密、不涉及商業(yè)秘密、不涉及個(gè)人隱私，在公開的情況下，普通公民、媒體記者可以憑借著憲法上所享有的對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的批評(píng)建議權(quán)對(duì)行政復(fù)議活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，這是發(fā)揮輿論監(jiān)督作用的表現(xiàn)。

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責(zé)任編輯：莊亞華