行政復(fù)議駁回決定方式立法問(wèn)題評(píng)剖——兼評(píng)《行政復(fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》第七十六、七十七條

徐曉明，倪明

（1．南京大學(xué)，江蘇 南京 210012；2．揚(yáng)州市衛(wèi)生局，江蘇 揚(yáng)州225000）

行政復(fù)議駁回決定方式立法問(wèn)題評(píng)剖
——兼評(píng)《行政復(fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》第七十六、七十七條

徐曉明1，倪明2

（1．南京大學(xué)，江蘇 南京 210012；2．揚(yáng)州市衛(wèi)生局，江蘇 揚(yáng)州225000）

《行政復(fù)議法實(shí)施條例》創(chuàng)設(shè)了駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式，而《行政復(fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》作了進(jìn)一步完善。本文以二者為素材，分析了行政復(fù)議駁回決定制度的立法演進(jìn)、現(xiàn)存問(wèn)題及其完善等方面，認(rèn)為，將理由不成立情形下的不作為案件決定方式由駁回行政復(fù)議申請(qǐng)改為駁回行政復(fù)議請(qǐng)求，不作為案件決定方式更趨邏輯性；將駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定專門(mén)適用于不當(dāng)受理問(wèn)題處理，駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定適用范圍設(shè)定更趨合理性；只為駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定設(shè)置行政監(jiān)督路徑，駁回決定監(jiān)督路徑設(shè)計(jì)更趨現(xiàn)實(shí)性；不當(dāng)駁回后“恢復(fù)審理”違背程序法治原理，改“恢復(fù)審理”為“重新審理”凸顯立法修正必要性。

行政復(fù)議；駁回；申請(qǐng)；請(qǐng)求

《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第48條創(chuàng)設(shè)了駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式。作為行政復(fù)議決定方式的一種創(chuàng)新，駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式對(duì)于暢通行政復(fù)議救濟(jì)程序，豐富行政復(fù)議決定的內(nèi)涵與外延具有非常重要的意義。盡管如此，駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式在實(shí)踐過(guò)程中仍然出現(xiàn)了一些問(wèn)題。近年來(lái)，理論界結(jié)合《行政復(fù)議法》修改對(duì)行政復(fù)議駁回決定方式的進(jìn)一步完善問(wèn)題提出了相關(guān)立法建議。例如，由中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法研究會(huì)起草的《行政復(fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》①第76條、77條分別對(duì)行政復(fù)議駁回決定方式類型作了進(jìn)一步拓展，豐富了行政復(fù)議駁回決定方式的內(nèi)涵與外延。本文試以《行政復(fù)議法實(shí)施條例》、《行政復(fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》為分析素材，對(duì)行政復(fù)議駁回決定制度的立法演進(jìn)、現(xiàn)存問(wèn)題及其完善等方面進(jìn)行評(píng)剖，旨在為《行政復(fù)議法》的修改提供對(duì)策建議。

一、改駁回復(fù)議申請(qǐng)為駁回復(fù)議請(qǐng)求：不作為案件決定方式更趨邏輯性

根據(jù)《行政復(fù)議法》第28條第1款第2項(xiàng)關(guān)于“被申請(qǐng)人不履行法定職責(zé)的，決定其在一定期限內(nèi)履行”的規(guī)定可知，針對(duì)違法消極不作為行為，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以通過(guò)適用責(zé)令履行的決定方式來(lái)對(duì)案件作出決定。但當(dāng)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有相應(yīng)法定職責(zé)或者在行政復(fù)議案件受理前被申請(qǐng)人已經(jīng)履行法定職責(zé)的情形時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)適用何種行政復(fù)議決定方式？在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》出臺(tái)之前，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)此問(wèn)題的處理一直難以準(zhǔn)確把握?！缎姓?fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》的規(guī)定為立法機(jī)關(guān)科學(xué)構(gòu)建行政復(fù)議駁回決定制度提供了很好的借鑒與啟示。

（一）《行政復(fù)議法實(shí)施條例》：適用駁回復(fù)議申請(qǐng)決定方式

由于《行政復(fù)議法》所規(guī)定的行政復(fù)議決定方式中缺少專門(mén)針對(duì)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有相應(yīng)法定職責(zé)或者在行政復(fù)議案件受理前被申請(qǐng)人已經(jīng)履行法定職責(zé)，即申請(qǐng)人行政復(fù)議申請(qǐng)理由不成立情況下的不作為案件的決定方式的設(shè)置，因此，在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》出臺(tái)之前，行政復(fù)議機(jī)關(guān)一般只是機(jī)械地適用《行政復(fù)議法》第28條所規(guī)定的維持決定條款作出維持決定。這種做法盡管能夠從事實(shí)層面上表明行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)于行政復(fù)議申請(qǐng)人提出的行政復(fù)議請(qǐng)求的否定性態(tài)度，但并不妥當(dāng)。適用維持決定方式的一個(gè)重要前提就是在行政復(fù)議申請(qǐng)人提出行政復(fù)議申請(qǐng)之前，客觀上業(yè)已存在一個(gè)實(shí)在的具體行政行為。因此，在行政機(jī)關(guān)沒(méi)有相應(yīng)法定職責(zé)或者在行政復(fù)議申請(qǐng)受理前被申請(qǐng)人已經(jīng)履行法定職責(zé)的情形下，如果適用維持決定方式來(lái)結(jié)案則勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致行政復(fù)議決定維持肯定的是一個(gè)“虛無(wú)具體行政行為”的法律后果。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，這種處理方式顯然不符合適用行政復(fù)議維持決定的基本邏輯前提。

《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對(duì)申請(qǐng)人理由不成立情形下的不作為案件決定方式進(jìn)行了補(bǔ)充完善，增設(shè)了駁回行政復(fù)議請(qǐng)求決定方式，即在第48條第1款第1項(xiàng)中將“申請(qǐng)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)申請(qǐng)行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理后發(fā)現(xiàn)該行政機(jī)關(guān)沒(méi)有相應(yīng)法定職責(zé)或者在受理前已經(jīng)履行法定職責(zé)的”情形納入駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定的適用范圍，改適用維持決定方式為駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式。這一立法轉(zhuǎn)變直接化解了行政復(fù)議機(jī)關(guān)機(jī)械地適用維持決定所可能引發(fā)的邏輯矛盾，填補(bǔ)了行政復(fù)議決定方式的空白。

（二）駁回復(fù)議申請(qǐng)決定適用缺憾：混同了行政復(fù)議申請(qǐng)與行政復(fù)議請(qǐng)求之特質(zhì)

盡管根據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第48條的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以針對(duì)申請(qǐng)人理由不成立情形下的行政不作為案件作出駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定，以此來(lái)化解因適用行政復(fù)議維持決定所可能引發(fā)的邏輯矛盾。但筆者認(rèn)為，將此類不作為案件納入駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定的適用范圍，這一制度設(shè)計(jì)在立法上也并不完全妥當(dāng)，同樣存在一定程度的缺憾。這個(gè)缺憾在于這樣的制度設(shè)計(jì)從根本上混淆了行政復(fù)議請(qǐng)求與行政復(fù)議申請(qǐng)之間所存在的本質(zhì)區(qū)別。而對(duì)于這一點(diǎn)，立法者自身也意識(shí)到了《行政復(fù)議法實(shí)施條例》并沒(méi)有對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)與行政復(fù)議請(qǐng)求作嚴(yán)格區(qū)分這一問(wèn)題［1］（p．136）。行政復(fù)議申請(qǐng)與行政復(fù)議請(qǐng)求的混同直接導(dǎo)致了《行政復(fù)議法實(shí)施條例》所設(shè)定的駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式適用范圍不當(dāng)擴(kuò)展到行政復(fù)議實(shí)體權(quán)利的處理范疇。

不同于作為實(shí)體權(quán)利范疇的行政復(fù)議請(qǐng)求權(quán)，行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)具有基礎(chǔ)性與前提性，它是一種“準(zhǔn)入門(mén)檻權(quán)”，在本質(zhì)上是屬于行政復(fù)議程序權(quán)利的范疇。在權(quán)利特性上所存在的本質(zhì)差異決定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)在回應(yīng)行政復(fù)議申請(qǐng)人行政復(fù)議請(qǐng)求與行政復(fù)議申請(qǐng)時(shí)所適用的決定方式必然存在差異。就被申請(qǐng)人是否具有履行法定職責(zé)以及是否已經(jīng)履行法定職責(zé)這些事項(xiàng)而言，筆者認(rèn)為，這些問(wèn)題顯然屬于行政復(fù)議實(shí)體權(quán)利的判斷范疇。在審查不作為案件的過(guò)程中，被申請(qǐng)人沒(méi)有法定職責(zé)或者已經(jīng)履行法定職責(zé)這些法律事實(shí)出現(xiàn)從根本上影響的是行政復(fù)議申請(qǐng)人的行政復(fù)議實(shí)體權(quán)利，而不是其能否進(jìn)入行政復(fù)議程序的行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)。在這種情形之下，行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)作為開(kāi)啟行政復(fù)議程序之門(mén)的“金鑰匙”，這一基本程序權(quán)利行政復(fù)議申請(qǐng)人仍然有權(quán)擁有，其提出行政復(fù)議申請(qǐng)是合法的，但是其提出的實(shí)體權(quán)利要求由于上述法律事實(shí)的存在而不能得到行政復(fù)議機(jī)關(guān)的確認(rèn)與保護(hù)。顯然，通過(guò)適用駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式來(lái)對(duì)申請(qǐng)人行政復(fù)議實(shí)體權(quán)利進(jìn)行處理是不妥當(dāng)?shù)模哂胁划?dāng)剝奪行政復(fù)議申請(qǐng)人行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)之嫌。

（三）改用駁回復(fù)議請(qǐng)求決定方式：實(shí)現(xiàn)復(fù)議申請(qǐng)與復(fù)議請(qǐng)求的科學(xué)界分

《行政復(fù)議實(shí)施條例》第48條混同、模糊了行政復(fù)議申請(qǐng)與行政復(fù)議請(qǐng)求這兩者權(quán)利請(qǐng)求之間所存在的本質(zhì)區(qū)別，不當(dāng)?shù)貙⒈緫?yīng)只能適用于行政復(fù)議程序事項(xiàng)處理的駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式適用于行政復(fù)議實(shí)體權(quán)利事項(xiàng)的處理。因此，實(shí)現(xiàn)行政不作為案件決定方式進(jìn)一步優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議申請(qǐng)與行政復(fù)議請(qǐng)求的科學(xué)界分意義重大，此點(diǎn)應(yīng)成為《行政復(fù)議法》修改的內(nèi)容之一?？上驳氖牵缎姓?fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》已經(jīng)注意到了這方面的缺憾，通過(guò)第76條、77條將《行政復(fù)議法實(shí)施條例》所規(guī)定的駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式分拆為兩種決定方式，即駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式與駁回行政復(fù)議請(qǐng)求決定方式，將“申請(qǐng)人認(rèn)為被申請(qǐng)人不作為的理由不能成立的”規(guī)定為駁回行政復(fù)議請(qǐng)求決定方式的適用情形之一，將駁回行政復(fù)議請(qǐng)求決定定位于對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)人實(shí)體權(quán)利的一種否定方式。這一立法修正建議體現(xiàn)了專家們對(duì)于不作為類型案件行政復(fù)議決定方式立法的精當(dāng)把握。這一立法修正建議同時(shí)也完全契合了行政訴訟對(duì)于不作為案件判決方式的設(shè)計(jì)原理，從側(cè)面體現(xiàn)了我國(guó)當(dāng)下行政復(fù)議制度設(shè)計(jì)由行政化向司法化逐步逼近的立法趨勢(shì)。

二、專用于不當(dāng)受理問(wèn)題處理：駁回復(fù)議申請(qǐng)決定適用范圍更趨合理性

對(duì)于受理以后才發(fā)現(xiàn)并不符合受理?xiàng)l件的行政復(fù)議申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)如何處理？在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》出臺(tái)之前，《行政復(fù)議法》并無(wú)相關(guān)的規(guī)定，這一問(wèn)題一直困擾著行政復(fù)議實(shí)務(wù)工作者。而伴隨著近年來(lái)行政復(fù)議法律制度的不斷健全完善，行政復(fù)議機(jī)關(guān)處理應(yīng)對(duì)不當(dāng)受理問(wèn)題的手段不斷趨于合理，行政復(fù)議程序運(yùn)行不斷趨于流暢，這個(gè)過(guò)程總體上表現(xiàn)為從適用行政復(fù)議終止決定方式向適用駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式轉(zhuǎn)變的過(guò)程。

（一）《國(guó)法辦批復(fù)》②：適用行政復(fù)議終止決定處理不當(dāng)受理問(wèn)題

根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到行政復(fù)議申請(qǐng)后5日內(nèi)對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)作出是否受理的答復(fù)。但在行政復(fù)議實(shí)踐中，由于許多行政復(fù)議申請(qǐng)人所提交的行政復(fù)議申請(qǐng)存在內(nèi)容模糊、標(biāo)的不清、案件復(fù)雜等情況，再加上有時(shí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)與行政復(fù)議申請(qǐng)人聯(lián)系不暢等原因，常常導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)關(guān)難以在規(guī)定的受理審查期限內(nèi)對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)是否受理作出準(zhǔn)確的判斷，而行政復(fù)議機(jī)關(guān)出于對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)人行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)充分保障之考慮，往往是盡可能地受理。因此，實(shí)踐中，許多不符合受理?xiàng)l件的行政復(fù)議申請(qǐng)常常是在行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理以后才得以發(fā)現(xiàn)。不當(dāng)受理后，如何處理？是繼續(xù)審查作出決定還是選擇其他方式進(jìn)行相關(guān)程序處理，這個(gè)問(wèn)題曾一度沒(méi)有定論。

如何有效化解不當(dāng)受理后的程序困境？有專家曾建議從便于工作并減少麻煩的角度出發(fā)，擴(kuò)大行政復(fù)議終止的適用范圍，將行政復(fù)議終止決定作為不當(dāng)受理狀態(tài)下的行政復(fù)議結(jié)案方式［2］（p．69）。針對(duì)北 京 市 人 民政 府 法 制 辦 公 室 《關(guān)于終止審理余國(guó)玉復(fù)議案件的請(qǐng)示》中所提出的關(guān)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)后發(fā)現(xiàn)該行政復(fù)議申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》規(guī)定如何處理的問(wèn)題，國(guó)務(wù)院法制辦公室于2002年1月16日專門(mén)作出的批復(fù)表明可以通過(guò)終止方式進(jìn)行處理。也正是從這個(gè)批復(fù)開(kāi)始，全國(guó)行政復(fù)議機(jī)關(guān)開(kāi)始廣泛使用行政復(fù)議終止決定方式來(lái)處理不當(dāng)受理后的程序問(wèn)題。

根據(jù)行政訴訟法以及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第33條第2款關(guān)于“復(fù)議機(jī)關(guān)不受理復(fù)議申請(qǐng)或者在法定期限內(nèi)不作出復(fù)議決定，公民、法人或者其他組織不服，依法向人民法院提起訴訟的。人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理”的規(guī)定，行政復(fù)議終止決定并沒(méi)有被明確賦予可訴性。因此，實(shí)踐中人民法院對(duì)于行政復(fù)議終止決定的可訴性基本上是持否定態(tài)度。也正是由于缺少對(duì)行政復(fù)議終止決定的有效司法監(jiān)督，實(shí)踐中有些行政復(fù)議機(jī)關(guān)將本應(yīng)立案受理的行政復(fù)議申請(qǐng)通過(guò)行政復(fù)議終止決定的方式來(lái)進(jìn)行處理，以達(dá)到規(guī)避訴訟風(fēng)險(xiǎn)、回避行政復(fù)議申請(qǐng)人實(shí)體權(quán)利的處理之不當(dāng)目的。這些做法違法剝奪了行政復(fù)議申請(qǐng)人的行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)，嚴(yán)重影響了行政復(fù)議制度的社會(huì)公信力。

（二）《行政復(fù)議法實(shí)施條例》：改用駁回復(fù)議申請(qǐng)決定

行政復(fù)議終止決定方式的性質(zhì)與內(nèi)涵是什么？在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》出臺(tái)之前，并沒(méi)有明確的答案。《行政復(fù)議法》也只是在第25條規(guī)定，“行政復(fù)議決定作出前，申請(qǐng)人要求撤回行政復(fù)議申請(qǐng)的，經(jīng)說(shuō)明理由，可以撤回；撤回行政復(fù)議申請(qǐng)的，行政復(fù)議終止”。筆者認(rèn)為，這里所指的行政復(fù)議終止決定方式是針對(duì)撤回行政復(fù)議申請(qǐng)后的行政復(fù)議程序狀態(tài)的一種客觀宣告，是一種不涉及行政復(fù)議申請(qǐng)人實(shí)體權(quán)利的程序性處理行為。而隨著《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的出臺(tái)，行政復(fù)議終止決定的性質(zhì)與內(nèi)涵逐步明朗化?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》第42條設(shè)定了行政復(fù)議終止制度，根據(jù)其適用類型可推斷出：相對(duì)于行政復(fù)議維持、變更等實(shí)體決定方式而言，行政復(fù)議終止決定方式是行政復(fù)議程序的一種非正常終結(jié)方式，其價(jià)值側(cè)重于對(duì)特定事實(shí)出現(xiàn)后的行政復(fù)議程序狀態(tài)的一種客觀事實(shí)狀態(tài)宣告，具有強(qiáng)烈的客觀性。就其本質(zhì)而言，行政復(fù)議終止決定并不能被用來(lái)解決行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)等程序性權(quán)利的主觀評(píng)價(jià)問(wèn)題。盡管從表面上來(lái)看，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)于行政復(fù)議申請(qǐng)是否符合受理規(guī)定的審查屬于形式審查的范疇，但從本質(zhì)來(lái)說(shuō)整個(gè)審查過(guò)程蘊(yùn)含了行政復(fù)議機(jī)關(guān)諸多法律價(jià)值、法律觀念的主觀判斷。因此，將行政復(fù)議終止決定適用于不當(dāng)受理后的程序權(quán)利處理在本質(zhì)上并不符合“訴判相一致”的基本裁決程序原理。

正是基于此，針對(duì)不當(dāng)受理后的行政復(fù)議申請(qǐng)，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》參照行政訴訟程序中駁回起訴的做法，創(chuàng)設(shè)了駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這一制度設(shè)計(jì)具有非常重要的意義：一方面，從根本上理順了行政復(fù)議申請(qǐng)與行政復(fù)議決定之間所存在的邏輯關(guān)系，建立了以行政復(fù)議申請(qǐng)為中心的行政復(fù)議決定模式，符合“訴判相一致”的基本裁決程序原理；另一方面，建立了與行政訴訟有效銜接機(jī)制，將駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定納入到了行政訴訟受案范圍，將行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行為從受理前的不予受理到受理后的駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定，完整地納入進(jìn)了司法監(jiān)督的視野范圍，通過(guò)司法的有效監(jiān)督倒逼行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法作出駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定，有效保障當(dāng)事人行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)。

（三）《行政復(fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》：駁回復(fù)議申請(qǐng)決定專用于不當(dāng)受理問(wèn)題處理

正是由于《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對(duì)于不當(dāng)受理后的程序處理方式的準(zhǔn)確定位，在經(jīng)過(guò)四年實(shí)踐后，《行政復(fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》繼續(xù)肯定了《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對(duì)于不當(dāng)受理后所作出的駁回行政復(fù)議申請(qǐng)的立法實(shí)踐，通過(guò)第76條第1款作出了與《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第48條第1款第2項(xiàng)相類似的規(guī)定。即“行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)后，發(fā)現(xiàn)該申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件的，應(yīng)當(dāng)決定駁回復(fù)議申請(qǐng)”，將原屬于駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定適用范圍的“申請(qǐng)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)申請(qǐng)行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理后發(fā)現(xiàn)該行政機(jī)關(guān)沒(méi)有相應(yīng)法定職責(zé)或者在受理前已經(jīng)履行法定職責(zé)的”情形加以剝離，改由駁回行政復(fù)議請(qǐng)求決定方式來(lái)規(guī)范調(diào)整，將駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式專門(mén)適用于不當(dāng)受理后的程序處理。這使得駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式價(jià)值更加凸顯，行政復(fù)議程序運(yùn)行更顯流暢。

三、行政監(jiān)督專用于駁回復(fù)議申請(qǐng)決定：監(jiān)督路徑設(shè)計(jì)更趨現(xiàn)實(shí)性

行政復(fù)議駁回決定涉及行政復(fù)議申請(qǐng)人程序與實(shí)體權(quán)益的處理，因此，加強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)行政復(fù)議駁回決定權(quán)適用的監(jiān)督，促使行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法作出駁回決定對(duì)于行政復(fù)議申請(qǐng)人權(quán)益保障具有非常重要的意義。監(jiān)督路徑如何設(shè)置？《行政復(fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》對(duì)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的監(jiān)督路徑設(shè)置作出了適度修正與調(diào)整。

（一）《行政復(fù)議法實(shí)施條例》：行政路徑與司法路徑并行

行政復(fù)議駁回決定的作出直接意味著整個(gè)行政復(fù)議程序的終結(jié)。為了防止行政復(fù)議機(jī)關(guān)不當(dāng)運(yùn)用駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定權(quán)，損害行政復(fù)議申請(qǐng)人合法權(quán)益，強(qiáng)化對(duì)這一行政復(fù)議監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督顯得非常必要［3］（p．200）?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》第48條第2款規(guī)定“上級(jí)行政機(jī)關(guān)認(rèn)為行政復(fù)議機(jī)關(guān)駁回行政復(fù)議申請(qǐng)的理由不成立的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其恢復(fù)審理”。這是《行政復(fù)議法實(shí)施條例》為監(jiān)督駁回行政復(fù)議決定方式的運(yùn)用所專門(mén)設(shè)置的行政監(jiān)督路徑。行政復(fù)議申請(qǐng)人可以依據(jù)此條規(guī)定向行政復(fù)議機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行投訴；上級(jí)行政機(jī)關(guān)也可依據(jù)職權(quán)主動(dòng)對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定進(jìn)行行政監(jiān)督；上級(jí)機(jī)關(guān)如認(rèn)為駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定的理由不成立的，可以責(zé)令行政復(fù)議機(jī)關(guān)恢復(fù)審理。根據(jù)行政訴訟基本原理，行政復(fù)議申請(qǐng)人不服駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定仍然可以提出訴訟，因此，就目前而言對(duì)于駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定進(jìn)行監(jiān)督的路徑是行政路徑與司法路徑并行的。

（二）《行政復(fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》：只為駁回復(fù)議申請(qǐng)決定設(shè)置行政監(jiān)督路徑

《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第48第1款所規(guī)定的駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式既適用于不當(dāng)受理后的程序處理，還包括對(duì)于“申請(qǐng)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)申請(qǐng)行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理后發(fā)現(xiàn)該行政機(jī)關(guān)沒(méi)有相應(yīng)法定職責(zé)或者在受理前已經(jīng)履行法定職責(zé)的”情形下的行政復(fù)議申請(qǐng)人行政復(fù)議實(shí)體請(qǐng)求的駁回處理。因此，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第48第2款所規(guī)定的監(jiān)督路徑既適用于對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)程序處理行為的監(jiān)督，也適用于對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)特定實(shí)體權(quán)利處理行為的監(jiān)督。筆者認(rèn)為，行政復(fù)議受理?xiàng)l件的簡(jiǎn)明性與易判斷性決定了通過(guò)行政監(jiān)督路徑來(lái)評(píng)判針對(duì)不當(dāng)受理作出的駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定的合法性與合法性具有現(xiàn)實(shí)性與可行性；而自律機(jī)制的內(nèi)在缺陷決定了在沒(méi)有嚴(yán)格證據(jù)規(guī)則等程序保障下，上級(jí)機(jī)關(guān)一般難以快速準(zhǔn)確地對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)實(shí)體權(quán)利處理決定作出判斷。因此，從操作層面來(lái)說(shuō)，運(yùn)用行政監(jiān)督路徑來(lái)對(duì)不作為情形下的駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定進(jìn)行監(jiān)督，其可行性與實(shí)效性是值得商榷的。

《行政復(fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》第76條、77條實(shí)際上已注意到這一問(wèn)題的存在。專家稿在將駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式只限定為不當(dāng)受理后的處理、將包括不作為案件等涉及行政復(fù)議實(shí)體權(quán)利請(qǐng)求的處理規(guī)定為駁回行政復(fù)議請(qǐng)求決定方式適用情形的同時(shí)，只為駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式設(shè)置了行政監(jiān)督路徑即“上級(jí)行政機(jī)關(guān)認(rèn)為行政復(fù)議機(jī)關(guān)駁回復(fù)議申請(qǐng)的理由不成立的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其恢復(fù)審理”；而并沒(méi)有為駁回行政復(fù)議請(qǐng)求決定設(shè)置行政監(jiān)督路徑，行政復(fù)議申請(qǐng)人如不服駁回行政復(fù)議請(qǐng)求決定可以依法提出行政訴訟。這一精巧立法調(diào)整體現(xiàn)了對(duì)于駁回行政復(fù)議請(qǐng)求決定方式監(jiān)督路徑的準(zhǔn)確選擇與界定，使得整個(gè)監(jiān)督路徑設(shè)置更趨現(xiàn)實(shí)性。

四、“恢復(fù)審理”違背程序法治原理：立法修正凸顯必要性

《行政復(fù)議法實(shí)施條例》通過(guò)第48條第2款關(guān)于“上級(jí)行政機(jī)關(guān)認(rèn)為行政復(fù)議機(jī)關(guān)駁回行政復(fù)議申請(qǐng)的理由不成立的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其恢復(fù)審理”的規(guī)定，為不當(dāng)駁回后的行政復(fù)議程序處理問(wèn)題作出了“恢復(fù)審理”的設(shè)定?；诔绦蚍ㄖ蔚幕驹淼目剂?，筆者認(rèn)為，“恢復(fù)審理”的程序設(shè)定是值得商榷的，根本原因在于“恢復(fù)審理”規(guī)定違背了程序既決效力原理，并不利于不當(dāng)駁回復(fù)議申請(qǐng)后的復(fù)議申請(qǐng)人實(shí)體權(quán)利的公正維護(hù)。

（一）“恢復(fù)審理”：違背程序既決效力原理

中國(guó)學(xué)者季衛(wèi)東先生認(rèn)為凡是“經(jīng)過(guò)程序認(rèn)定的事實(shí)關(guān)系和法律關(guān)系，都被一一貼上封條，成為無(wú)可動(dòng)搖的過(guò)去?！保?］筆者認(rèn)同季衛(wèi)東先生關(guān)于程序既決效力的認(rèn)識(shí)。行政復(fù)議程序作為行政程序的一種，其運(yùn)行結(jié)果也必然具有既決效力。駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定的作出直接意味著行政復(fù)議程序的終結(jié)?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》第48條第2款規(guī)定，當(dāng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定理由不成立時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)恢復(fù)審理。根據(jù)程序法治基本原理，恢復(fù)審理的前提是行政復(fù)議程序尚未運(yùn)行終結(jié)，只是由于某種特定原因的存在，行政復(fù)議程序正處于中止?fàn)顟B(tài)。因此，《行政復(fù)議實(shí)施條例》針對(duì)不當(dāng)駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定的所作出的恢復(fù)審理規(guī)定違背了駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定所具有的程序既決效力原理。

針對(duì)不當(dāng)駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重新審理行政復(fù)議案件，而不是恢復(fù)審理行政復(fù)議案件。筆者認(rèn)為，根本原因在于行政復(fù)議案件恢復(fù)審理與行政復(fù)議案件重新審理兩者之間在具體程序架構(gòu)方面是存在本質(zhì)區(qū)別的。行政復(fù)議案件的恢復(fù)審理直接意味著行政復(fù)議案件仍然由原行政復(fù)議機(jī)關(guān)、原審理人員進(jìn)行審理，而重新審理的行政復(fù)議案件，盡管仍然由原行政復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行審理，但根據(jù)中立原則的程序正義基本要求，作出駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定的原來(lái)審理人員應(yīng)當(dāng)按照回避制度的基本要求不得參與案件的再次審理，案件的重新審理工作應(yīng)當(dāng)由其他工作人員進(jìn)行擔(dān)當(dāng)。

（二）改“恢復(fù)審理”為“重新審理”：彰顯行政復(fù)議程序正義價(jià)值

盡管從目前實(shí)踐操作層面來(lái)說(shuō)，受限于當(dāng)下的行政復(fù)議辦案條件，行政復(fù)議機(jī)關(guān)一般還難以嚴(yán)格按照程序正義的基本要求重新組成審理組來(lái)對(duì)不當(dāng)駁回行政復(fù)議申請(qǐng)案件進(jìn)行重新審理，作出“重新審理”的規(guī)定似乎不具制度現(xiàn)實(shí)性。但筆者認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)的不足并不能夠否定程序法治的基本要求，恰恰在我國(guó)目前行政復(fù)議機(jī)構(gòu)建設(shè)普遍薄弱的大背景下，通過(guò)這樣一種硬性規(guī)定則能夠?yàn)槿珖?guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)建設(shè)提供強(qiáng)有力的制度支撐，為其進(jìn)行組織建設(shè)提供強(qiáng)大的動(dòng)力源。遺憾的是，此次《行政復(fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》并沒(méi)有意識(shí)到這一問(wèn)題，仍然通過(guò)第76條第2款作出了與《行政復(fù)議實(shí)施條例》同樣的規(guī)定。為此，筆者建議理論界與實(shí)務(wù)界應(yīng)重視這一問(wèn)題：努力探求制度一般理性與制度現(xiàn)實(shí)性之間的平衡點(diǎn)；以精細(xì)化的立法思維來(lái)保障作為當(dāng)事人“準(zhǔn)入門(mén)檻權(quán)”的行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)；著力推動(dòng)立法者以“重新審理”而不是“恢復(fù)審理”的程序定位來(lái)對(duì)現(xiàn)行立法作適度立法修正，通過(guò)“重新審理”的規(guī)定為行政復(fù)議駁回決定提供未來(lái)制度生長(zhǎng)空間。

行政復(fù)議駁回決定方式的合理設(shè)定與運(yùn)用，對(duì)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)客觀公正地作出行政復(fù)議決定、提升行政復(fù)議制度公信力具有非常重要的理論與實(shí)踐意義。建議立法者深入探究駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式在實(shí)踐應(yīng)用中的各種問(wèn)題，運(yùn)用現(xiàn)代程序法治理論對(duì)行政復(fù)議駁回決定方式作進(jìn)一步地科學(xué)構(gòu)造，以使之不斷趨于完善。

注釋：

①這里所指的《行政復(fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》是由中國(guó)行政法學(xué)會(huì)起草并于2011年6月11日在北京舉辦的《行政復(fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》研討會(huì)上所使用的版本。

②這里所指的批復(fù)是指國(guó)務(wù)院法制辦公室于2002年1月16日針對(duì)北京市人民政府法制辦公室《關(guān)于終止審理余國(guó)玉復(fù)議案件的請(qǐng)示》作出的批復(fù)。

［1］張?jiān)剑姓?fù)議法實(shí)施條例適用指南［M］．北京：群眾出版社，2007．

［2］方軍．行政復(fù)議法律制度實(shí)施問(wèn)題解答［M］．北京：中國(guó)物價(jià)出版社，2001．

［3］曹康泰．中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例釋義［M］．北京：中國(guó)法制出版社，2007．

［4］季衛(wèi)東．程序比較論［J］．比較法研究，1993，（1）．

D922 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：

1008－7168（2012）01－0082－05

10．3969／j．issn．1008－7168．2012．01．014

2011－11－03

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“行政許可條件研究”（09BFX019）；江蘇省博士后科研資助計(jì)劃項(xiàng)目（1002043C）。

1．徐曉明（1974－），男，江蘇江都人，南京大學(xué)法學(xué)院博士后；

2．倪 明（1981－），男，江蘇揚(yáng)州人，揚(yáng)州市衛(wèi)生局法制處副主任。

楊 ?。?/p>