公共利益：政府與媒體的互動邏輯

王 敏，鄧 莊

（衡陽師范學院，湖南 衡陽 421008）

公共利益：政府與媒體的互動邏輯

王 敏，鄧 莊

（衡陽師范學院，湖南 衡陽 421008）

社會大系統(tǒng)的良性運行與協(xié)調(diào)發(fā)展離不開作為重要子系統(tǒng)之政府與媒體的有機協(xié)作與良性互動。從根本上看，這種政府與媒體良性互動關(guān)系的構(gòu)建是由體現(xiàn)和滿足公共需要的公共利益決定的。因為代表、判斷、維護和增進公共利益是政府與生俱來的天性與邏輯使命，同時，守護公共利益也是大眾傳媒的本質(zhì)屬性與邏輯使命。這種共同的屬性與使命決定了政府與媒體的角色與功能，一方面是政府基于公共利益準則規(guī)約媒體的運作空間；另一方面媒體也基于公共利益準則監(jiān)督和作用政府績效。構(gòu)建于公共利益基點上的政府、媒體間的良性互動有利于社會公共利益的維護與增進。

公共利益；政府；媒體；互動

人類社會大系統(tǒng)的良性運行與協(xié)調(diào)發(fā)展離不開作為重要子系統(tǒng)之政府與媒體的有機協(xié)作與良性互動。然而，隨著中國公共行政改革與傳媒管理改革的推進，當今社會政治領(lǐng)域出現(xiàn)了少數(shù)政治腐敗與權(quán)力尋租的公益受損案例，大眾傳播領(lǐng)域也出現(xiàn)了有償新聞、虛假報道、低俗之風和不良廣告四大公害現(xiàn)象，這些失范與失序現(xiàn)象引起了理論界與實務(wù)界的廣泛關(guān)注與強烈反響。畢竟作為公權(quán)執(zhí)掌者之政府與作為公正守望者之傳媒都與公共利益密切相關(guān)，政府與媒體相互作用中的公共利益問題逐漸成為萬眾矚目的焦點，研究和闡明政府與媒體關(guān)聯(lián)互動的公共利益邏輯也就具有重要的理論價值與現(xiàn)實意義。

一、公共利益的涵義

公共利益（簡稱公益，The Public Interest）是社會與政治理論中一個極其簡單卻飽受爭議的概念?！霸谧罱?00年里，公共利益這個概念曾受到過各種各樣的嘲弄、稱贊、拒斥和復興，在它意指什么或者它是否是一個有用的概念這一點上人們幾乎沒什么共識?！保?］（p.64）雖然歷史上關(guān)于公共利益的涵義可謂觀點迭出、人言言殊、莫衷一是，然而就公共利益進行相對全面和準確的界定而言，萊斯利·萊各布與登哈特夫婦堪稱其代表。萊斯利·萊各布在其《民主視野》一書中歸納出了四種代表性的公共利益定義：第一種觀點是，公共利益僅僅關(guān)系到一個國家中所有公民共同享有的那類個人利益；第二種觀點是，堅持認為在國家中總是存在著區(qū)別于特定公民利益的東西；第三種觀點是，公共利益就是代表一個社會里大多數(shù)公民的最好利益或最大的好處的東西；第四種觀點是，公共利益是關(guān)系到個人作為社會成員所共同擁有的那些利益［2］（pp.36－38）。登哈特夫婦將公共利益的圖式（模式）歸類為：（1）要么主要是規(guī)范的；（2）要么主要是廢除論的；（3）要么主要是政治過程取向的；（4）要么主要是基于共同價值觀的。因此，公共利益的四種圖式或模式可簡要歸類為規(guī)范模式、公共利益廢止論觀點、政治過程論模式、共同利益論模式［1］（pp.65－69）。

學者們的歸納表明，各類公共利益定義或觀點在適當?shù)难芯恳暯腔蝾I(lǐng)域都具有一定的解釋力與合理性；雖然這些研究成果不盡準確和全面，但對于公共利益的概念把握具有很大的啟發(fā)意義。事實上，從構(gòu)詞上看，公共利益由“公共”與“利益”組合而成。“利益”意味著需求，其本身就體現(xiàn)出一種個人主義的傾向，主要是用來表達個人需求與愿望的。而“公共”意味著“與公眾有關(guān)的”，或者“為公眾的、公用的（尤指中央和地方政府提供的）”，明顯與共同的實體有關(guān)。由此可得出公共利益的幾個特性：第一是客觀存在性，即公共利益是客觀存在的，就政府和社會而言，公共利益的主要物化表現(xiàn)形式是公共物品與公共服務(wù)；第二是共享性，即公共利益不是個體專享利益，任何人都可以，不封閉也不專為某些個人保留，一定范圍內(nèi)的所有人均可享用；第三是外部性，即這種利益會對社會成員產(chǎn)生影響，能使社會成員感覺到自己的利害得失。無疑，這些特性決定公共利益不能被理解為個人利益的簡單聚合，也不應(yīng)僅為社會某部分成員所專享，而必須表現(xiàn)為讓社會全體成員從社會整體繁榮進步中普遍受惠。因此，公共利益的概念在此可理解為介于理想與現(xiàn)實之間的、基于人類社會共同體和諧共存的普世價值與理想目標所指引，并為實現(xiàn)價值目標而演繹出來的各類基本行為準則與目標行動的一整套規(guī)范與實踐體系的總稱。

二、公共利益與政府天性

公共利益是政府運行的出發(fā)點與歸宿，是政府治理與行為目標的價值取向，公共利益屬性也因此成為政府組織的天然屬性。自政府產(chǎn)生以來，這種公共利益天性便成為了一種規(guī)定性的客觀存在。古典政治學理論認為政府（城邦）的價值觀和存在目的應(yīng)當是“優(yōu)良生活”，這種優(yōu)良生活的實現(xiàn)是公共利益的實現(xiàn)。亞里斯多德提出，“城邦是若干家庭和種族結(jié)合而成的共同體，以優(yōu)良生活為目標”［3］（p.90），“正確或正當?shù)恼w（政府）必然是照 顧 公 共 利 益 的 政 體”［3］（p.84）?，F(xiàn) 代 公 共行政（管理）理論特別肯定公共利益在政府公共服務(wù)中的核心地位，明確提出政府存在的邏輯使命就是維護和追求公共利益，政府價值自我求證的必然路徑也就是追求與實現(xiàn)公共利益。“明確的表達和實現(xiàn)公共利益是政府存在的主要理由之一”，“政府的角色將定位于確保公共利益居于支配地位”［1］（p.63）。概言之，作為公共權(quán)力執(zhí)掌者的政府具有天生的公共屬性和社會利益的公共性取向。這種政府天性主要體現(xiàn)在應(yīng)然與實然兩個方面。從應(yīng)然維度來看，政府作為國家的具體化身，代表國家主權(quán)治理社會公共事務(wù)，行使著提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的政府職能。因此，任何政府權(quán)力都必須通過一定的程序和途徑上升為對社會普遍的公共利益的訴求，以公共利益的名義來有效行使，政府也因此被認為是公共利益的代表者、判斷者、維護者和促進者。從實然維度或者從政府權(quán)力的行使過程及作用效果來看，政府權(quán)力對社會具有普遍的強制性效力，所有政府權(quán)力都必須以公共利益來界定自身行動，所有政府權(quán)力都只能運用于公共事務(wù)和與公眾福利有關(guān)的事情上，也就是說公共利益理所當然成為政府權(quán)力運行效果的一個最基本也是最重要的評價標準。由于政府權(quán)力運行主要通過公共政策的形式對社會公共利益的協(xié)調(diào)與平衡施加廣泛而深刻的影響，公共利益也就因此成為公共政策過程的重要評價指標，突出公共政策的公共利益價值取向是政府不懈追求的目標。當政府機構(gòu)及其工作人員的行為未能符合公共利益的要求時，便可能受到把部門利益或個體私利置于公共利益之上的質(zhì)疑與批評，從而影響政府行為的合法性與有效性。總而言之，代表、判斷、維護和增進公共利益是政府與生俱來的天性與邏輯使命。

三、公共利益與傳媒本質(zhì)

從本質(zhì)上講，媒介是傳播信息的一種工具，是為公共利益服務(wù)的［4］。作為人類傳遞、獲取、交流、存儲信息的工具與渠道，媒介最初是適應(yīng)人們生產(chǎn)生活與社會發(fā)展進步的現(xiàn)實需要而產(chǎn)生的。如同國家和政府的起源一樣，傳媒也是社會歷史范疇的概念。如果說政府起源于公民對于公共服務(wù)的需求，則媒體起源于公民的知情權(quán)和言論自由權(quán)的需要。

西方傳統(tǒng)媒介理論觀認為，媒體如果能在某種程度上發(fā)揮公共利益維護者的作用，主要是因為在一定的制度框架與規(guī)制模式下，媒體通過信息傳播，實現(xiàn)了公民的自由表達與信息接受自由，保障公眾的知情權(quán)與表達權(quán)，從而在整體上實現(xiàn)上述目標［5］。無疑，媒體與社會公眾密切相關(guān)，傳媒產(chǎn)生發(fā)展于社會，也必然要服從服務(wù)于社會，社會性或公益性也因此成為傳媒的原初屬性。現(xiàn)代傳播活動認為傳媒作為社會公器服務(wù)于公共利益形成與表達的實踐邏輯就是傳媒的公共性與公益性。具體而言，大眾傳媒的這種公共性和公益性的本質(zhì)屬性表現(xiàn)在三個方面：第一，大眾傳媒是現(xiàn)代社會必不可少的信息生產(chǎn)者與提供者，在滿足社會的普遍信息需求方面起著一種公共服務(wù)的作用；第二，大眾傳媒的信息生產(chǎn)和傳播活動對社會的政治、經(jīng)濟和文化道德具有強大而廣泛的影響力，這種影響力涉及普遍的社會秩序與社會公共生活；第三，大眾傳媒是公共資源和戰(zhàn)略性資源的受托使用者，作為公共財產(chǎn)的使用人，他們對社會和公眾承當相應(yīng)的責任與義務(wù)。這種公共性與公益性是大眾傳媒的言論權(quán)、采編權(quán)、刊載權(quán)及輿論監(jiān)督權(quán)等系列媒體權(quán)利的基礎(chǔ)，也制約和規(guī)范著媒體的權(quán)利行使及其他大眾傳播活動合理有序的開展，其目的就是確保傳播活動必須符合社會公共利益［6］（p.160）。簡言之，公共 性與公 益性是 大眾傳播的本質(zhì)屬性，這種本質(zhì)規(guī)定性決定了大眾傳媒是公共利益的守護者與代言人。

四、邏輯關(guān)聯(lián)與合作互動

政府與大眾傳媒具有相互作用、相互影響、密不可分的邏輯關(guān)聯(lián)性。一方面，政府規(guī)約媒體的行動；另一方面，媒體影響政府的績效，這種相互作用的前提都是公共利益基準。因為，政府適度而必要的規(guī)制能很好地保障媒體在正常的軌道上運轉(zhuǎn)，媒體的輿論監(jiān)督也能有效地制約政府公共權(quán)力的運轉(zhuǎn)及行動邊界?；诠怖嫫胶恻c上的政府與媒體良性互動有利于維護和增進公共利益。

（一）政府規(guī)范和約束媒體行動空間

從世界范圍來看，新聞傳媒業(yè)是受到政府管制與約束較多的一個行業(yè)，任何國家和政府都對新聞傳媒實行有別于一般產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制和社會制約［7］。拉扎斯菲爾德1948年在《大眾傳播的社會作用》一書中指出，“大眾媒介是一種可為善服務(wù)，也可為惡服務(wù)的強大工具。而總的來說，如果不加以適當控制，它為惡服務(wù)的可能性更大”。基于這樣的理由，世界各個國家和政府都普遍重視傳媒控制，而其在不同程度上受到外部規(guī)范與制約。

一般來講，傳媒具有社會意識形態(tài)屬性和商品二重屬性。意識形態(tài)屬性是指新聞媒體從屬于意識形態(tài)范疇，具有通過傳播內(nèi)容影響人們的思想行為、公共輿論與社會秩序的屬性與特點；商品屬性是指媒體作為市場參與主體具有通過傳播銷售媒介產(chǎn)品以實現(xiàn)一定經(jīng)濟利益的屬性。屬性決定功能，媒介的雙重屬性決定其具有喉舌功能與經(jīng)濟功能，即一方面?zhèn)鞑ス残畔ⅲ硪环矫嬉矂?chuàng)造經(jīng)濟效益，但這兩種功能的協(xié)調(diào)與平衡需要一定外部規(guī)制的介入。概言之，傳媒在守護公共利益上呼喚有效的政府規(guī)制。

政府的媒體規(guī)制，一般分為常態(tài)規(guī)制（一般規(guī)制）與非常態(tài)規(guī)制（危機規(guī)制）。常態(tài)規(guī)制的主要目的是充分發(fā)揮媒介的意識形態(tài)宣教與輿論監(jiān)督功能；非常態(tài)規(guī)制則以危機應(yīng)對中的秩序穩(wěn)定與輿論引導為目標。無論如何，這兩種規(guī)制都表明，作為公共事業(yè)的重要組成部分，媒體必須服從和服務(wù)于社會公共利益的價值標準；作為國家系統(tǒng)的一部分，傳媒必須服從和服務(wù)于國家（政府）的一體化管理，國家（政府）通過所有制的形式規(guī)約傳媒的政治生態(tài)，制定并通過公共政策與法律規(guī)范及其他公共利益準則決定和限制傳媒的運作空間，從而影響和型塑媒體的行為。

（二）媒體監(jiān)督和作用于政府績效

傳媒作為特殊的公共組織與社會中介力量，肩負著媒介監(jiān)督與守護公共利益的巨大責任，會對政府行政行為的權(quán)威性與合法性、政府施政的正當性與有效性、政府行為的公共性與有效性等有著重要影響，最終會影響到政府治理績效。

首先，傳媒通過信息傳輸可以影響政府行政的權(quán)威性與合法性。政府是公共權(quán)力的合法壟斷者，這種公共權(quán)力的運作效能不僅在于政府掌握了強力手段，更在于其采用一套特定的政治話語和治理績效來影響和說服公眾，從而贏取公眾的認同、支持和信任，這一過程指向的就是政府的權(quán)威性與合法性。一方面，政府公共政策及相關(guān)公共信息只有通過大眾傳媒，才能為公眾所知曉、參與和監(jiān)督，從而得到有效執(zhí)行；另一方面，政府可通過媒介及時公開政府信息，從而激發(fā)廣大公眾的參與度、認可度與支持度。不難看出，媒介在維護政府權(quán)威、增加合法性并實現(xiàn)有效治理方面具有重要作用。

其次，傳媒通過監(jiān)督批評能夠影響政府施政的正當性與合理性。理論上，政府行為的正當性與合理性是維護公共利益的根本保證。實踐中，由于決策有限理性、政策環(huán)境變化、理性選民無知等因素的影響，會使得原本科學的決策會逐漸喪失其科學性和合理性，可能導致政府行為背離公共利益。這就要求對處于社會中間層的媒體對政府的施政行為進行質(zhì)疑、批評、監(jiān)督與反思。因此，公眾通過大眾傳媒監(jiān)督與質(zhì)疑施政行為，開展積極的輿論監(jiān)督就顯得極為重要，這種有效的輿論監(jiān)督能夠促使政府對公共政策做進一步的修正完善或直接終止原有政策的執(zhí)行，從而促動政府行為向著正當性、合理化的方向發(fā)展。

其三，傳媒通過問題建構(gòu)影響政府行政行為的公共性與有效性。大眾傳媒作為民意的匯集者與反映者，首先通過建構(gòu)問題的公眾議程、轉(zhuǎn)換到媒介議程，從而將最能體現(xiàn)公共意志和最能滿足普遍公意的公共需要與訴求篩選提煉出來，使其進入政策議程。大眾傳媒可以通過信息的廣泛傳播與集中報道，聚焦公眾眼球，從而將一種普通社會現(xiàn)象建構(gòu)為影響深遠的公共問題。與此同時，新聞媒介還可以通過輿論引導，有效地影響公眾和政府對公共事務(wù)和輿論話題之輕重緩急的權(quán)衡?？梢哉f，大眾傳媒作為一種獨特的社會力量，它往往和其他政策促進因素形成聯(lián)動機制，從而改變公共政策訴求的力量和指向，促使政府重視并有效解決公眾迫切關(guān)注、亟須解決的社會問題，將稀缺的公共資源進行公正權(quán)衡與公平配置，提升政府行為的公共性與有效性。

（三）政府與媒體良性互動促進公共利益

如上所述，在人類社會的大系統(tǒng)中，作為社會重要子系統(tǒng)的政府與媒體之間是一種既有對立沖突又有統(tǒng)一協(xié)調(diào)、既有規(guī)制又有監(jiān)督、既分工又合作、既獨立又依賴、既相互作用又相互依存的雙向作用的關(guān)系。為了人類社會和諧進步的公共利益理想與價值目標，政府與媒體更多地需要摒棄和化解矛盾與沖突，在公共事務(wù)治理與公共秩序優(yōu)化上協(xié)同作戰(zhàn)、密切合作，共同構(gòu)建一種良性互動的和諧關(guān)系。所謂良性互動，是指相互作用的兩個主體因素相互影響、良性協(xié)調(diào)、合作互動。這就表明了政府與媒體關(guān)系應(yīng)具有雙向作用、良性調(diào)節(jié)、動態(tài)平衡的特點。雙向作用的特點表明雙方的相互制衡與合作，兩者制衡與合作的中心點在于公共利益；良性調(diào)節(jié)的特點表明雙方都必須在維護公共利益中心目標的前提下進行信息的良性溝通互動；動態(tài)平衡的特點表明政府與媒體雙方在公共利益標準與目標考量的把握上是一種適應(yīng)現(xiàn)代社會環(huán)境變遷與演進的動態(tài)調(diào)整發(fā)展的變數(shù)關(guān)系或變化狀態(tài)，這種動態(tài)平衡關(guān)系或狀態(tài)就可以看成是經(jīng)過調(diào)節(jié)后使得各方面的要素達到相互適合或協(xié)調(diào)的一種狀態(tài)，達到增進社會公共利益的目的。換言之，公共利益之于政府，要求政府重視對整個社會系統(tǒng)的關(guān)系協(xié)調(diào)與利益平衡的綜合度量與科學把握，公共利益之于媒體，則要求重視對公共利益的公正認識、自覺踐行與主動維護。也正是基于這種價值契合和目標一致但又從不同角度或立場相互理解、協(xié)作、調(diào)適、互動與平衡，共同促進公共信息的流暢、透明與有效地傳播。這其實也就是作為大系統(tǒng)之重要子系統(tǒng)的政府與媒體在公共利益杠桿調(diào)解下良性互動的合作伙伴關(guān)系的基本內(nèi)涵。

構(gòu)建政府與媒體良性互動的合作伙伴關(guān)系，有利于實現(xiàn)信息的最優(yōu)傳播進而實現(xiàn)政府、媒體與公民間相互溝通和理解信任。通過良性互動，一方面媒體可以按照自身規(guī)律進行信息傳播與新聞報道，讓公眾了解政府工作目的并參與公共決策，從而極大地推動政府的應(yīng)變效率與政策執(zhí)行的有效性；另一方面政府通過與媒體合作，將權(quán)威的政府活動與公共信息轉(zhuǎn)化為以新聞為載體的媒體行為，及時收集民意、匯聚民智，這有利于作為社會管理者的政府進行有效的社會控制與社會整合，從而保障與維護公共領(lǐng)域的秩序井然與環(huán)境和諧，促進和提高人民日常生活領(lǐng)域的平穩(wěn)舒適度及整體生活水平與質(zhì)量，推動社會文明的發(fā)展進步、增進公共利益與社會福祉。

總的來看，公共利益最基本最核心的特征是公共性及社會利益的公共取向。作為公共權(quán)力執(zhí)掌者與公共秩序裁判者的政府和作為公共信息傳輸者和社會公正守望者的大眾媒體具有共同的公共利益屬性，也承擔著維護和增進公共利益的共同使命。這種共同的屬性與使命決定了政府與媒體良性互動的公共利益邏輯。公共利益既體現(xiàn)和闡明政府與媒體合作互動的生成與表達邏輯，也規(guī)定并指向政府與媒體良性互動的行為和目標邏輯。簡言之，公共利益價值決定了政府與媒體應(yīng)該合作互動，政府與媒體間的良性互動有利于維護和增進公共利益，這就是政府與媒體良性互動的公共利益邏輯之所在。

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A

1008－7168（2012）01－0059－04

10.3969/j.issn.1008－7168.2012.01.010

2011-10-19

湖南省社科規(guī)劃項目“三網(wǎng)融合與傳媒監(jiān)管模式變革研究”（2010YBB033）；衡陽師范學院科研基金青年項目“建構(gòu)主義視野下政府與媒體合作關(guān)系問題研究”（10A08）。

王敏（1982－），男，湖南衡陽人，衡陽師范學院新聞與傳播系講師；

鄧莊（1973－），男，湖南永州人，衡陽師范學院新聞與傳播系副教授，博士。

楊 ?。?/p>