基于遷徙自由權(quán)的農(nóng)民工戶籍制度沿革分析

楊莉蕓

(1.北京交通大學(xué) 中國產(chǎn)業(yè)安全研究中心，北京 100044；2.四川文理學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，四川 達(dá)州 635000)

基于遷徙自由權(quán)的農(nóng)民工戶籍制度沿革分析

楊莉蕓1，2*

(1.北京交通大學(xué) 中國產(chǎn)業(yè)安全研究中心，北京 100044；2.四川文理學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，四川 達(dá)州 635000)

遷徙自由權(quán)是個人自由權(quán)內(nèi)涵之一。由于我國特殊的國情，公民的遷徙自由經(jīng)歷了從肯定到否定再到一定程度的默認(rèn)過程，而遷徙自由權(quán)在新中國的變遷也經(jīng)歷了從肯定到逐漸喪失最后到國家制度未松動但事實上部分存在的三個時期。在這一變遷中，戶籍制度起了關(guān)鍵作用，直接影響著新時期我國農(nóng)民工的自由遷徙和流動。遷徙要是自由的，戶籍制度改革就不能僅僅是政績的，而必須是落實人權(quán)的。

農(nóng)民工；遷徙自由；戶籍制度

遷徙自由是個體生存發(fā)展、從事社會活動的基本條件，體現(xiàn)了國家關(guān)于公民權(quán)利的基本觀念，遷徙自由權(quán)是農(nóng)民工能夠徹底脫離農(nóng)村，遷移到城市的先決條件，沒有人身遷徙的自由，農(nóng)民工的有序流動和市民化在一定程度上就會受阻。

一、遷徙自由權(quán)：本性的闡發(fā)

關(guān)于遷徙自由，在我國學(xué)界有如下定義。謝鵬程認(rèn)為它是“公民在國內(nèi)自由遷徙和定居的權(quán)利，以及移居國外、出國和回國的權(quán)利”，[1]可見，遷徙自由權(quán)有廣義和狹義之分。廣義的遷徙自由權(quán)是依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，公民具有自由居住和旅行的權(quán)利，它包括國內(nèi)間和國際間的遷徙；狹義的遷徙自由權(quán)指公民在本國領(lǐng)土內(nèi)自由旅行和定居的權(quán)利，[2]僅指一國內(nèi)部的自由遷徙行為。本文探討的是狹義遷徙自由權(quán)。筆者認(rèn)為遷徙自由權(quán)包含了2個最基本的問題：1)遷徙自由的限度問題。遷徙的自由是個人為了滿足其需要和目的而自由選擇變更住所，不受限制的權(quán)利，但這種自由是相對的，不是絕對的。即這種自由的實現(xiàn)以不妨礙他人、社會和國家的利益為前提。另一個是遷徙自由權(quán)行使過程中的權(quán)利問題。遷徙是一種方法和手段，其目的是選擇能滿足人的需要，實現(xiàn)人各種利益的空間。這是實現(xiàn)個人權(quán)利的基本手段，是遷徙自由的價值核心，使遷徙者與遷入地居民享有同等權(quán)利。遷徙自由權(quán)是指公民在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，依法享有的、不受干預(yù)的變更生存發(fā)展空間的權(quán)利，是人為其人的一項人權(quán)。

關(guān)于遷徙自由權(quán)的性質(zhì)，有以下幾種代表性觀點：1)遷徙自由權(quán)屬于人身自由權(quán)的范疇，是一種人身權(quán)利。憲法學(xué)家何華、王廣輝、李步云等分別在其主編的《比較憲法學(xué)》《憲法比較研究》中將遷徙自由權(quán)列入人身自由權(quán)。2)遷徙自由權(quán)是一種經(jīng)濟(jì)自由權(quán)。許崇德認(rèn)為遷徙自由權(quán)應(yīng)列入經(jīng)濟(jì)權(quán)利的范疇。[3]3)遷徙自由權(quán)是一種政治權(quán)利。[4]4)遷徙自由是一種綜合的權(quán)利，是人身自由權(quán)與政治權(quán)和經(jīng)濟(jì)權(quán)的綜合。它首先是人身自由權(quán)的一個方面，同時又“包含一定的政治權(quán)性質(zhì)”，是“兼具經(jīng)濟(jì)自由權(quán)性質(zhì)”和“社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利屬性的人身自由權(quán)”。

筆者認(rèn)為，遷徙自由權(quán)作為一種最基本的人權(quán)，應(yīng)屬于人身自由權(quán)。它是公民依法享有的完全由自己支配肉體和精神而不受干預(yù)的權(quán)利，是公民享有其他基本權(quán)利的前提和基礎(chǔ)。廣義的人身自由權(quán)包含人身自主權(quán)、行動自由權(quán)、住宅不受侵犯權(quán)、通信自由權(quán)、遷徙自由權(quán)等。遷徙自由權(quán)具有廣義性質(zhì)，是公民在國家、社會生活中必需的基本權(quán)利，是保障公民實現(xiàn)其他權(quán)利的前提條件。遷徙自由權(quán)在學(xué)理和實踐中應(yīng)是人身自由權(quán)的組成部分。

二、新中國遷徙自由權(quán)的歷史演變

一般認(rèn)為，公民的遷徙自由是從肯定到否定再到一定程度默認(rèn)的過程，分為3個階段：1949—1957年為肯定時期，1958—1978年為否定或嚴(yán)格限制時期，1979年后是一定程度的默認(rèn)和消極限制時期。筆者贊同遷徙自由經(jīng)歷了一個從肯定到否定再到一定程度放松的過程，但認(rèn)為其時間段應(yīng)分3個時期，1949—1957年為完全自由時期，1958—1983年為嚴(yán)格限制時期，1984年至今為逐漸放開時期。遷徙自由不同于遷徙自由權(quán)，前者指行動的限制，后者指通過法律形式確定的基本權(quán)利，即使有行動的自由也不等于權(quán)利的獲得。由此，筆者認(rèn)為，遷徙自由權(quán)在新中國的演變分為3個時期：1949—1957年為肯定時期，1958—1975年為逐漸喪失時期，1975年至今為國家制度層面未松動但事實上變相部分存在時期。

(一)肯定時期(1949—1957年)

新中國成立后，自由與權(quán)利是一種普遍的要求，這為遷徙自由權(quán)的形成奠定了社會基礎(chǔ)，對共產(chǎn)主義的向往也成為了憲法的價值取向。1949年9月，《共同綱領(lǐng)》在中國人民政協(xié)會議第一次全體會議中通過了，肯定了公民的遷徙自由權(quán)。1950年11月，《城市戶口管理暫行條例》出臺，城市戶口的登記和相關(guān)管理工作得到規(guī)范，在第一條就申明執(zhí)行本條例的目的在于保障人民之安全與居住、遷徙自由。對人口遷徙，主要貫徹的是自由、自覺和自愿的原則，不是強(qiáng)制、命令的方法。此時的戶口制度并沒有對公民的遷徙自由進(jìn)行限制。五四憲法規(guī)定我國公民有遷徙的自由，公民的遷徙行為沒受到限制。國家承認(rèn)遷徙自由權(quán)，在憲法中明文規(guī)定保護(hù)公民遷徙自由權(quán)，在實際生活中公民也能自由遷徙。

(二)逐漸喪失時期(1958—1975年)

經(jīng)過工業(yè)計劃的實施和社會主義改造后，我國城市工人數(shù)量激增，就業(yè)壓力越來越大。為了緩解壓力，政府不得不采取措施限制人口的遷徙。1958 年頒發(fā)的《中華人民共和國戶口登記條例》是我國的第一部戶籍管理法規(guī)，從法律上限制了農(nóng)村人口遷往城市，通過戶籍的控制作用使遷徙自由權(quán)逐漸從事實上喪失。1959—1961年中國農(nóng)村出現(xiàn)大饑荒，糧食供應(yīng)出現(xiàn)危機(jī)。1961年中央發(fā)布《減少城鎮(zhèn)人口，壓縮城鎮(zhèn)糧油銷量的九條辦法》，提出在1961年內(nèi)減少城鎮(zhèn)戶口1 000萬，三年內(nèi)要減少2 000萬以上。[5]為此，1963 年開始逐漸形成“二元結(jié)構(gòu)”制度，城鄉(xiāng)間的人口流動被徹底限制了，公民被一分為二，遷徙自由完全喪失，還由此影響到公民的一系列基本權(quán)利，如選舉權(quán)、勞動權(quán)、受教育權(quán)、婚姻權(quán)等。這個期間，憲法規(guī)定的公民享有的遷徙自由權(quán)在實際上被取消了。

(三)國家根本制度未放松但在事實上部分存在時期(1975年至今)

1975年通過的憲法取消了公民遷徙自由權(quán)，1978年憲法和1982年憲法不再提及遷徙自由權(quán)問題，在法律程序上，公民的遷徙自由權(quán)自此消失，被徹底否定。憲法是國家的根本大法，具有最高的法律效力，其他法律和法規(guī)不得與它抵觸。遷徙自由權(quán)在憲法中的否定使公民的遷徙行為不再為法律保護(hù)和承認(rèn)。

隨著改革開放的深入，農(nóng)民工大量涌進(jìn)城市，并為中國城市化作出了巨大貢獻(xiàn)。鑒于此，自1984年10月以來，國家相繼頒布了一系列文件，有選擇性地允許農(nóng)民遷徙到城市生存和發(fā)展。同時，也默許地方積極探索。溫州的“綠卡制”，上海、深圳的“藍(lán)印戶口制”均成為典型。1994年取消了以商品糧為依據(jù)劃分的農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口，確立了以居住地和職業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)建立的新戶口管理模式。1997年國家開始試點在城鎮(zhèn)推行以公民住房、職業(yè)和生活來源為落戶條件的遷移制度。2008年之后，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化改革的深入，為了克服全球金融危機(jī)帶給中國現(xiàn)代化建設(shè)的消極影響，城鎮(zhèn)化逐漸被提上議事日程，特別是黨的十八大明確規(guī)定了要將工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，探索大農(nóng)業(yè)之路，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)也將城鎮(zhèn)化作為深入改革的突破點。在這樣的政治經(jīng)濟(jì)背景下，戶籍制度必將進(jìn)一步放開，農(nóng)民市民化也必將隨之自由化。

三、基于遷徙自由權(quán)的農(nóng)民工戶籍制度沿革分析

通過對新中國遷徙自由權(quán)歷史演變的梳理，可以看出，在法律上尚無遷徙自由權(quán)的規(guī)定。改革開放以來，中國的特殊國情致使大量的農(nóng)民涌入城市成為農(nóng)民工，這一“涌入”在法律上是找不到依據(jù)的，盡管大多農(nóng)民工認(rèn)為他們的遷徙是自由的，但這種自由只是一廂情愿的自由，是沒有保障的自由。事實上，這種自由只是一種勞動力根據(jù)市場規(guī)律的流動行為和尋求自我發(fā)展的遷徙行為，而真正作為一種權(quán)利的遷徙自由權(quán)是缺失的。對此，筆者將以與遷徙自由權(quán)密切聯(lián)系的戶籍制度為主線來分析農(nóng)民工的遷徙情況。

(一)1984—2000年戶籍制度變革情況

從1978年到2000年這段時期，我國農(nóng)民工的遷徙自由權(quán)利雖然沒有質(zhì)的改變，但遷徙情況發(fā)生了部分變化。隨著改革開放的發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起，經(jīng)濟(jì)得到飛速發(fā)展，市場對勞動力的大量需求和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制釋放出的剩余勞動力使農(nóng)民工的遷徙成為可能，農(nóng)民工出于理性的追求開始涌入城市。1984年，《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)集鎮(zhèn)落戶問題通知》頒布，凡農(nóng)民和家屬申請到集鎮(zhèn)落戶的，準(zhǔn)予其落常住戶口，辦理入戶手續(xù)，統(tǒng)計其戶口為“非農(nóng)業(yè)戶口”，當(dāng)?shù)卣獮槠浣ǚ?、買房提供方便，這為戶籍制度改革打開了缺口。1985 年，《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理暫行規(guī)定》出臺，遷徙自由由此初步放開。進(jìn)入 90 年代后，隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善，限制遷徙自由在理論上逐漸突破。1990 年 4 月 27 日，國務(wù)院頒布《關(guān)于做好勞動力就業(yè)工作的通知》，指出要合理控制農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，以減輕城鎮(zhèn)就業(yè)壓力。對農(nóng)村勞動力進(jìn)城務(wù)工，要用經(jīng)濟(jì)、法律、行政的手段搞好宣傳教育，實行有效控制和嚴(yán)格管理。1992 年，《實行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度通知》頒布，戶口準(zhǔn)入制度開始在小城鎮(zhèn)推行，作為戶籍改革的過渡性措施，公民遷徙自由進(jìn)一步放開。1994年以后，以商品糧為標(biāo)準(zhǔn)劃分的農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口被取消，以居住地和職業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)建立了3種新的戶口管理模式。1997年，國務(wù)院通過《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點方案》，開始試點在城鎮(zhèn)推行以公民住房、職業(yè)和生活來源為落戶條件的遷移制度。這是在此階段最深入的一次戶籍制度改革，使農(nóng)民工的遷徙行為有了實質(zhì)性的松動。

戶籍制度政策的松動，在一定程度上解決了一部分農(nóng)民工的生存和發(fā)展問題，但戶籍制度在本質(zhì)上并沒有得到實質(zhì)性改變。

(二)2000年至今戶籍制度變革情況

2000年以后，我國的戶籍制度與遷徙自由開始松動。首先，在理論學(xué)界，很多著名學(xué)者呼吁恢復(fù)遷徙自由權(quán)。其次，全國各地在實踐中開始改革戶籍管理辦法。2001 年，全國縣以下城市放開戶籍的全面限制，小城鎮(zhèn)戶口由此大幅度放開。浙江、安徽、江蘇、重慶、山東、四川、上海和廣東也開始改革。

2003年7月，河北省批轉(zhuǎn)《我省戶籍管理制度改革意見》，打破全省內(nèi)分割的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口管理結(jié)構(gòu)，取消按照傳統(tǒng)劃分的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口等，取消“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的戶口指標(biāo)。按照居民實際居住的地方和從事的職業(yè)，分為城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，所有人口統(tǒng)一登記為居民常住戶口。同年，河南鄭州開始推行“一元制”的戶籍管理模式，替代了“農(nóng)業(yè)戶口”“非農(nóng)業(yè)戶口”“暫住戶口”和“小城鎮(zhèn)戶口”的戶籍管理方式。鄭州各地所有居民戶口統(tǒng)稱“鄭州居民戶口”，并可自由遷移，符合一定條件的外省居民也可遷入戶口。2004年8月，山東省出臺深化戶籍制度改革的意見，打破了城鄉(xiāng)分割，統(tǒng)一戶口登記管理，實行人才戶口城鄉(xiāng)自由流動的政策。2007年，北京進(jìn)行戶籍制度改革，放寬落戶條件，取消招工需要北京戶口的限制。2008年1月，云南在城鄉(xiāng)建立“一元制”的戶籍登記管理模式，所有戶口統(tǒng)稱為居民戶。2009年重慶市和天津市推行“購房落戶”政策。2010年，成都市公布《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍居民自由遷徙的意見》，提出了戶籍制度改革的基本框架，但是實施細(xì)則暫未出臺。全國范圍大多數(shù)省區(qū)市相繼統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度。

四、結(jié)語

戶籍制度的改革使被限制的戶口逐漸放松，具有一定條件的農(nóng)民工能自由流動。當(dāng)前戶籍制度改革只是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。它首先是為了推進(jìn)城市化，政府取消戶口差別的一般目的是為了獲得城鎮(zhèn)人口比例的上升，提高政績；其次，很多城市的戶籍制度改革和農(nóng)民的遷徙是附帶條件的，比如遷入城市要看有無住房，有無穩(wěn)定工作和收入，農(nóng)民退出農(nóng)村要放棄自己的承包地。戶籍制度改革的根本動力不是來自公民權(quán)利，公民的遷徙自由權(quán)并未出現(xiàn)實質(zhì)性的改變，沒有再次入憲。這樣的改革出現(xiàn)了戶籍制度改革的冷場現(xiàn)象，即很多農(nóng)民工并未像政府所期待的一樣紛紛把戶口遷入城市?？梢?，農(nóng)民工的遷徙行為不僅僅是為了生存，而是一種為了追求自我發(fā)展，擴(kuò)展權(quán)利的經(jīng)濟(jì)行為和政治行為，是要求與城市居民共享改革的物質(zhì)成果和文明成果的結(jié)果。僅僅著眼于戶口轉(zhuǎn)變的改革并不能吸引農(nóng)民工的注意，只有自由遷徙真正實現(xiàn)，才能保障公民享有平等的公民權(quán)。必須從權(quán)利的角度思考，保證農(nóng)民工具有自由遷徙權(quán)。從某種意義上講，遷徙自由權(quán)是人生意義或價值實現(xiàn)的基礎(chǔ)性條件。

[1] 謝鵬程.公民的基本權(quán)利[M].北京：中國社會科學(xué)院出版社，1999:184.

[2] 林品.公民基本人權(quán)法律制度研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006:535.

[3] 許崇德.憲法學(xué)[M].北京：高等教育出版社，1996:257.

[4] 劉武俊.遷徙,是用腳投票[J].人大報刊復(fù)印資料：憲法、行政法，1999(1)：76.

[5] 陸益龍.戶籍制度：控制與社會差別[M].北京：商務(wù)印書館，2003:124.

The Evolution of Off-farm Workers’s Household Registration System Based on Migration Freedom

YANGLiyun1，2*

(1.China Industrial Safety Research Center,Beijing Jiaotong University，Beijing 100044,China;2.Sichuan Arts and Sciences College,Dazhou 635000,China)

The migration freedom is one of the personal liberty. Due to the special national conditions in China, citizens’ freedom of migration has experienced from permission to without migration freedom and to a certain degree of default permission, then the migration freedom has also experienced from permission to gradually loss the migration freedom from the national system level, but actually exists in China. In this changes, the household registration system played a key role, and directly affects the free migration of rural labor in the new period. If migration is free, the reform of the household registration system cannot merely record the achievements, but improve the human rights.

off-farm worker; migration freedom; household registration system

2014-08-28

四川省教育廳重點項目“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下川東新型城鎮(zhèn)化SWOT分析與路徑選擇”(14SA0134)

楊莉蕓(1977— )，女(漢族)，四川達(dá)州人，副教授，在站博士后，研究方向：三農(nóng)問題，通信作者郵箱：liyun.yang@wsu.edu。

F307.11

A

2095-5383(2015)01-0034-03

10.13542/j.cnki.51-1747/tn.2015.01.009