新時代中國體育行業(yè)協(xié)會職能定位問題探析

吳寶升

現(xiàn)代社會，公共事務(wù)正在由政府直接管理的傳統(tǒng)模式向政府、營利組織和非營利組織等多方共同治理的模式轉(zhuǎn)變。以行業(yè)協(xié)會為代表的社會組織迅速崛起是20世紀(jì)90年代以來全球社會發(fā)展中的重大事件[1]。社會組織有效彌補了政府失靈和市場失靈，成為平行于政府和營利組織的第三部門。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。面對民眾日益增長的體育需求和有限的政府供給之間的矛盾，推動社會組織與市場組織有效參與供給，實現(xiàn)“共建共治共享”的體育治理現(xiàn)代化勢在必行。其中，體育行業(yè)協(xié)會全面履行其應(yīng)有職能是體育治理現(xiàn)代化的必然要求和未來趨勢。一直以來備受關(guān)注的體育行業(yè)協(xié)會“實體化”改革的關(guān)鍵之一就是其職能要“實”。在既往有關(guān)體育行業(yè)協(xié)會(研究中還有使用體育協(xié)會、單項體育協(xié)會、體育單項協(xié)會、單項運動協(xié)會等稱謂，本文統(tǒng)稱為體育行業(yè)協(xié)會)研究中，實體化改革為不少學(xué)者所關(guān)注，文獻(xiàn)眾多，但體育行業(yè)協(xié)會的職能究竟是什么，這一“元問題”在實踐中模糊不清，在研究中語焉不詳，這無疑妨礙了我們對體育行業(yè)協(xié)會問題的進(jìn)一步探討與研究，基于此，筆者擬就此問題展開探討。

1 體育行業(yè)協(xié)會職能定位的相關(guān)研究

行業(yè)協(xié)會與商會作為政府和市場外的第三部門，在國家治理體系中承擔(dān)著重要作用，扮演著重要角色。對其職能問題的研究引起了部分學(xué)者的關(guān)注，相關(guān)政府文件中也有一定涉及。學(xué)者們從管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等不同視角探討行業(yè)協(xié)會職能定位問題。有的詳盡列舉，有的分門別類，還有的提出行業(yè)協(xié)會職能有高低層次之分[2]。有的研究將行業(yè)協(xié)會職能集中于服務(wù)行業(yè)利益，專注于行業(yè)內(nèi)部的管理、服務(wù)與協(xié)調(diào)[3]，有的觀點兼顧公共利益和行業(yè)利益，認(rèn)為行業(yè)協(xié)會職能包括固有職能和政府授權(quán)的職能[4]。

有關(guān)體育行業(yè)協(xié)會職能，學(xué)者們從不同角度探討了體育行業(yè)協(xié)會的職能定位及其分類，如行業(yè)協(xié)會性質(zhì)與特征、職能的來源、職能產(chǎn)生的模式、職能承擔(dān)的社會作用、體育行業(yè)協(xié)會與政府關(guān)系等。在有關(guān)體育行業(yè)協(xié)會職能的研究中，學(xué)者們?nèi)鄙俦匾睦碚撝?，沒有給出體育行業(yè)協(xié)會職能定位的深層次理論來源，僅泛泛而談體育行業(yè)協(xié)會職能。且大部分研究將體育行業(yè)協(xié)會職能定位于行業(yè)管理與服務(wù)的職能，視野還不夠開闊，沒有切實認(rèn)識到在全面深化改革時代，在政府轉(zhuǎn)變職能的同時要求解放和增強社會活力的大趨勢，因此，該領(lǐng)域的研究還有繼續(xù)深化和創(chuàng)新的空間。

2 新時代背景下我國體育行業(yè)協(xié)會職能探索

本部分利用公共管理學(xué)中的公共組織理論與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共產(chǎn)品理論，通過探討體育行業(yè)協(xié)會的組織性質(zhì)及所提供各類產(chǎn)品的屬性，并從歷史發(fā)展的實踐角度梳理我國體育行業(yè)協(xié)會與政府部門履行職能的階段與發(fā)展趨勢，力求全面和深刻地認(rèn)識我國體育行業(yè)協(xié)會的職能定位。

2.1 從組織性質(zhì)來看——體育行業(yè)協(xié)會是公共組織中的非營利組織

體育行業(yè)協(xié)會職能定位問題首先需要從體育行業(yè)協(xié)會的組織性質(zhì)入手，因為組織的本質(zhì)與性質(zhì)最終決定其職能。

組織是社會的細(xì)胞，是人們?yōu)榱藢崿F(xiàn)某種目標(biāo)而互相協(xié)同配合形成的集體。組織目標(biāo)包括公共目標(biāo)和非公共目標(biāo)，由此組織可以劃分為公共組織和非公共組織。公共組織是指不以營利為目的，以追求公共利益為其價值取向，以協(xié)調(diào)公共利益關(guān)系、提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、維護(hù)公共秩序為基本職能的組織[5]。按照這一定義的標(biāo)準(zhǔn)，體育行業(yè)協(xié)會屬于公共組織。

公共組織可以劃分為政府組織、非營利組織和準(zhǔn)政府組織。新時代背景下，在體育行業(yè)協(xié)會與行政機關(guān)真正脫鉤后，其應(yīng)成長為“依法設(shè)立、自主辦會、服務(wù)為本、治理規(guī)范、行為自律”的體育社會組織，獨立于行政機關(guān)，不屬于政府組織，也不應(yīng)再是“政府行政權(quán)力延伸的載體”；在我國，準(zhǔn)政府組織主要指工會、婦聯(lián)、共青團(tuán)、科協(xié)、工商聯(lián)、青聯(lián)、僑聯(lián)、臺聯(lián)等八種人民團(tuán)體，這八種準(zhǔn)政府組織不必在民政部門登記注冊，體育行業(yè)協(xié)會也不屬于準(zhǔn)政府組織。非營利組織是以增進(jìn)社會公共利益為組織目標(biāo)，且是非官方的，即組織本身并不具有行政權(quán)力的公共組織。相比較于政府組織，非營利組織的最大特點是非強制性和服務(wù)性[5]。因此體育行業(yè)協(xié)會是以增進(jìn)某一運動項目方面的公共利益為目標(biāo)的非營利組織。

2.2 從所提供產(chǎn)品的屬性來看——體育行業(yè)協(xié)會主要生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品

作為公共組織，體育行業(yè)協(xié)會主要目標(biāo)在于增進(jìn)某一運動項目方面的社會公共利益，因此其主要職能就應(yīng)該是生產(chǎn)和提供和某一運動項目有關(guān)的公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品是指那些在消費上具有非競爭性和非排他性的產(chǎn)品和服務(wù)[6]。根據(jù)非競爭性和非排他性特征的程度，公共產(chǎn)品可以分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。體育行業(yè)協(xié)會以生產(chǎn)和提供純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品中的俱樂部產(chǎn)品為主要職能，但是并不排斥提供部分私人產(chǎn)品。

2.2.1 純公共產(chǎn)品

純公共產(chǎn)品是那些具有完全的非排他性和非競爭性特征的產(chǎn)品，如國防、社會秩序、某一體育運動項目在全民健身與奧運爭光方面的各類工作。這些純公共產(chǎn)品，增加某人的消費，并不影響其他人的消費，也不會增加邊際生產(chǎn)成本和邊際擁擠成本。

從非營利組織的職責(zé)角度考慮，體育行業(yè)協(xié)會作為行業(yè)協(xié)會的一種，其具有行業(yè)協(xié)會固有品質(zhì)及法律特征，但由于體育事業(yè)自身的公益性，使體育行業(yè)協(xié)會的設(shè)立目的、運行機制、經(jīng)費來源等不同于一般商業(yè)行業(yè)協(xié)會，具有自身獨有的特點[7]。體育不僅僅是一項產(chǎn)業(yè)，需要體育行業(yè)協(xié)會管理并服務(wù)于其會員，出于行業(yè)利益考慮提供俱樂部產(chǎn)品；體育同時也是一項事業(yè)，作為以增進(jìn)某一運動項目方面的社會公共利益為目標(biāo)的非營利組織，和政府組織一樣，體育行業(yè)協(xié)會也是提供純公共產(chǎn)品的重要公共組織。

從與政府關(guān)系的角度考慮，行業(yè)協(xié)會是作為一種組織化的“私序”出現(xiàn)的，其與政府建立的“公序”形成相對應(yīng)的力量，是“公序”的有益補充、對“公序”產(chǎn)生影響甚至在一定條件下可以轉(zhuǎn)化為“公序”。從政府來看，作為公共物品、市場秩序和法律基礎(chǔ)提供者，需要行業(yè)協(xié)會等社會組織提供協(xié)助，以及物品與社會服務(wù)的補充[8]。因此，作為政府的重要補充力量，體育行業(yè)協(xié)會也同樣要生產(chǎn)提供某一運動項目方面的純公共產(chǎn)品。

2.2.2 準(zhǔn)公共產(chǎn)品

準(zhǔn)公共產(chǎn)品是指具有不完全的非排他性和非競爭性特征的產(chǎn)品，包括公共資源(或共同資源)和俱樂部產(chǎn)品。行業(yè)協(xié)會之所以適宜提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品，是因為準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有弱外部性特征(即受外部性影響的范圍有限)，其外部性強度介于私人產(chǎn)品與純公共產(chǎn)品之間。由企業(yè)單獨提供這類產(chǎn)品將產(chǎn)生動力不足的市場失靈，而由政府提供這類產(chǎn)品會產(chǎn)生消費者偏好信息與規(guī)模經(jīng)濟(jì)而導(dǎo)致的成本過高的政府失靈問題。只有非營利組織提供這類產(chǎn)品，才是成本最低的制度安排[9]。

體育行業(yè)協(xié)會生產(chǎn)和提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品主要是俱樂部產(chǎn)品，俱樂部產(chǎn)品也叫作非擁擠性公共產(chǎn)品，俱樂部全體成員共同消費產(chǎn)品并分?jǐn)偼度氤杀?，并且通過俱樂部規(guī)則克服市場失靈，如收費高速公路、繳費才能加入的俱樂部、行業(yè)協(xié)會等。俱樂部產(chǎn)品在消費上具有非競爭性，但是可以做到排他，比如對繳納會費的體育行業(yè)協(xié)會會員進(jìn)行信息提供和行動協(xié)調(diào)等服務(wù)。這是新時代中國體育行業(yè)協(xié)會在職能履行上需要補強的短板，也是脫鉤后的體育行業(yè)協(xié)會可持續(xù)發(fā)展的生存之本。

2.2.3 私人產(chǎn)品

私人產(chǎn)品是指消費者支付了一定的費用就能獲得其所有權(quán)的產(chǎn)品，其一般在受益上具有排他性，在消費上具有競爭性，如家電產(chǎn)品、電影門票等。體育行業(yè)協(xié)會以生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品為主要職能并不意味著其只提供某一項目的公共產(chǎn)品?，F(xiàn)代非營利機構(gòu)應(yīng)該是一個混合體：在其宗旨上是一個傳統(tǒng)的慈善機構(gòu)，而在開辟財源上應(yīng)該是一個成功的商業(yè)組織，只有當(dāng)這兩種價值觀相互依存時，非營利組織才會充滿活力[10]。因此，為了拓寬組織資金來源，更好提供公共產(chǎn)品，實現(xiàn)公共利益，尤其是在脫鉤后急需增強自我生存與發(fā)展能力的背景下，我國體育行業(yè)協(xié)會也應(yīng)該在“非分配性約束”下開展經(jīng)營活動，提供部分私人產(chǎn)品。

私人產(chǎn)品既不是純公共產(chǎn)品，也非俱樂部產(chǎn)品，而是對單獨交費的組織與個人提供的產(chǎn)品，例如為了加強中國境內(nèi)馬拉松及相關(guān)運動賽事管理，中國田協(xié)對與該協(xié)會共辦賽事(A類)和認(rèn)證賽事(B類)提供賽事技術(shù)支持和配套服務(wù)，并以協(xié)議約定收取賽事服務(wù)費，其提供的就是一種私人產(chǎn)品。體育行業(yè)協(xié)會是公共組織，是不以營利為目的的組織，但是可以以營利作為手段開展經(jīng)營活動，籌集資金，服務(wù)于公益目的，因此必須處理好手段與目的之間的關(guān)系。

2.3 從政會關(guān)系發(fā)展歷史來看——體育行業(yè)協(xié)會與政府合作生產(chǎn)提供體育公共產(chǎn)品

新中國成立后，公共產(chǎn)品最初由政府部門獨家提供，體育行業(yè)協(xié)會在實體化過程中，慢慢承接了部分公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給，最終將形成體育行業(yè)協(xié)會和政府機構(gòu)在生產(chǎn)提供體育公共產(chǎn)品方面的合作關(guān)系。這一一元主體向二元主體轉(zhuǎn)化的過程可以分為三個階段，深刻體現(xiàn)了政府和行業(yè)協(xié)會作為公共組織的公益職能。

2.3.1 計劃經(jīng)濟(jì)時期政府獨家提供體育公共產(chǎn)品

早在20世紀(jì)50年代初期，我國就開始建立全國性的單項運動協(xié)會，主要是國家為了適應(yīng)參加國際大賽和開展體育國際交流活動的需要而建立的[11]。無論是參加國際大賽還是開展體育國際交流，或者是開展群眾體育活動，都是全民受益的純公共產(chǎn)品，計劃經(jīng)濟(jì)年代都由政府獨家提供。

出于體育政治功能和外交功能的角度考慮，政府更加重視競技體育成績，因此無論是從經(jīng)費比例還是從精力投入來看，競技體育在政府所提供的純公共產(chǎn)品中無疑占了更大比重，群眾體育發(fā)展這一重要的帶有基礎(chǔ)性的純公共產(chǎn)品被忽視了。由于政治依附性原因，在政府“金牌至上”導(dǎo)向下，體育行業(yè)協(xié)會自然也忽視了運動項目的普及與推廣，更加關(guān)注競技體育領(lǐng)域。政府和體育行業(yè)協(xié)會這兩個重要的體育公共組織重視競技體育忽視群眾體育的理念與做法導(dǎo)致我國全民健身事業(yè)開展相對滯后。

這一時期，在政府與體育行業(yè)協(xié)會的關(guān)系上，由于政府對體育社團(tuán)組織的直接領(lǐng)導(dǎo)，限制了體育民間力量的崛起，使其無力發(fā)揮作用(即“大政府，小社會”)[12]。不同于改革開放后，這一階段的體育行業(yè)協(xié)會都是由政府自上而下建立的，其與體育行政部門同構(gòu)，沒有專門的編制、人員與經(jīng)費，附設(shè)在相應(yīng)的體育行政部門下，僅在名義上存在。計劃經(jīng)濟(jì)年代，政府包攬一切，所有公民的利益都由政府代表，不存在社會利益，自然也不需要代表社會利益的社會組織，由此形成政社一體化。而且，計劃經(jīng)濟(jì)時期的體育公共產(chǎn)品主要是純公共產(chǎn)品，需求在數(shù)量上相對單一，政府部門完全可以獨家提供。

2.3.2 改革開放后體育行業(yè)協(xié)會開始提供部分公共產(chǎn)品

改革開放后，我國政治經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，社會主體及其利益日益多元。體育行業(yè)協(xié)會在實體化過程中逐漸開始提供部分公共產(chǎn)品。

首先，在純公共產(chǎn)品提供上，政府一元主體無法支撐日益繁多的體育公共事務(wù)，運動項目協(xié)會實體化是培育新的體育公共產(chǎn)品生產(chǎn)供給者的現(xiàn)實需要。1983年，國務(wù)院在《批轉(zhuǎn)國家體委關(guān)于進(jìn)一步開創(chuàng)體育新局面的請示的通知》中指出發(fā)動社會力量辦體育應(yīng)有新的較大突破，“體育是全民的活動，不能只靠體委辦，必須依靠和發(fā)揮各有關(guān)部門和全社會的力量”[13]，而體育行業(yè)協(xié)會是重要的供給主體。1993年，國家體委在《國家體委關(guān)于深化體育改革的意見》中確立了體育改革的總目標(biāo)，要求加快運動項目協(xié)會實體化的推進(jìn)步伐，使運動項目協(xié)會成為責(zé)權(quán)相統(tǒng)一、全面負(fù)責(zé)本項目管理的實體。在該文件附件《關(guān)于運動項目管理實施協(xié)會制的若干意見》中提出，新中國成立四十多年來，對運動項目的管理基本上是實行由體育行政部門直接管理的方式，應(yīng)將目前由體育行政部門直接管理運動項目轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，建立以單項運動協(xié)會為主管理運動項目的協(xié)會制新體制[14]。體育是全民的體育，體育事業(yè)是純公共產(chǎn)品，除了政府，社會組織也是提供體育純公共產(chǎn)品的重要力量，因此，在政府管理體制改革、持續(xù)轉(zhuǎn)變職能的時代背景下，政府必須推動單項運動協(xié)會實體化，使其真正發(fā)揮社會組織的應(yīng)有作用，與政府一起提供體育純公共產(chǎn)品。

其次，體育行業(yè)協(xié)會成為俱樂部產(chǎn)品的供給主體。改革開放后，市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會力量迅速崛起，社會利益日益多元。1979年，國務(wù)院提出了“按行業(yè)組織、按行業(yè)管理、按行業(yè)規(guī)劃”，首次出現(xiàn)“行業(yè)”概念。20世紀(jì)80年代初期，按照國務(wù)院的要求，全國各地開始了組建行業(yè)協(xié)會的試點。20世紀(jì)80年代末，政府機構(gòu)改革進(jìn)一步深入，撤銷了行政性公司，又興辦了一大批行業(yè)協(xié)會。政府組建的這些行業(yè)組織，主要是為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)對行業(yè)管理以及政府機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變的需要而產(chǎn)生的，是在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，在計劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)自上而下逐漸組建的[15]。提供俱樂部產(chǎn)品，服務(wù)本行業(yè)利益，是體育行業(yè)協(xié)會的重要職責(zé)。

最后，民間自發(fā)形成的體育行業(yè)協(xié)會開始提供部分公共產(chǎn)品。除了上述官辦行業(yè)協(xié)會外，由于廣大人民群眾日益增強的體育健身組織化需要，自下而上由民間自發(fā)成立的單項體育協(xié)會也在該階段成立起來。這些體育行業(yè)協(xié)會立足行業(yè)發(fā)展實際，針對行業(yè)內(nèi)日益增多的企業(yè)和組織事務(wù)，有限度地生產(chǎn)提供了部分俱樂部產(chǎn)品，管理與服務(wù)于組織內(nèi)部會員。

總體而言，無論是自上而下型體育行業(yè)協(xié)會還是自下而上型體育行業(yè)協(xié)會，在改革開放后都開始提供部分純公共產(chǎn)品和俱樂部產(chǎn)品。該階段我國體育行業(yè)協(xié)會作為一個集政、事、企、社團(tuán)于一身的“四位一體”特殊組織機構(gòu)，被廣為詬病，實際上也反映了體育行業(yè)協(xié)會在特殊時期提供公共產(chǎn)品、俱樂部產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的職能現(xiàn)實。

2.3.3 全面深化改革時代要求體育行業(yè)協(xié)會和政府形成合作關(guān)系

因為沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)來界定政府同行業(yè)協(xié)會的邊界，因此行業(yè)協(xié)會的職能配置看起來比較籠統(tǒng)[16]。政府與體育行業(yè)協(xié)會的關(guān)系同樣如此，我國相當(dāng)比例的體育行業(yè)協(xié)會脫鉤于(或?qū)⒚撱^于)政府機構(gòu)，因此，其職能必然帶有政府機構(gòu)的制度慣性，與政府職能之間存在模糊地帶，這是當(dāng)前必須解決的關(guān)鍵問題。

橫向比較來看，部分西方國家體育社會組織發(fā)達(dá)，功能完善，與政府機構(gòu)有效合作，提供體育公共產(chǎn)品。在這些國家，全國性單項運動協(xié)會一般是負(fù)責(zé)有關(guān)具體運動項目管理的唯一最高權(quán)力機構(gòu)，負(fù)責(zé)運動項目規(guī)則制定和單項運動競賽管理，推動該運動項目在國家范圍內(nèi)的普及與提高。政府機構(gòu)則通過制定政策法規(guī)、資金支持和審計等手段對協(xié)會進(jìn)行宏觀管理和規(guī)范引導(dǎo)，較少干涉單項運動協(xié)會的具體事務(wù)，協(xié)會保持了較強的獨立性和自主性[17]。

從實際現(xiàn)狀來看，我國體育公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供，在政府與體育行業(yè)協(xié)會之間的界限是不清晰的。比如大部分競技運動項目后備人才的培養(yǎng)、高水平的運動訓(xùn)練(省級和國家隊)和部分競賽組織管理目前還是由政府提供(或由事業(yè)單位生產(chǎn))，實際上該類公共產(chǎn)品完全可以由體育行業(yè)協(xié)會生產(chǎn)并提供，企業(yè)與社會組織(培訓(xùn)公司、民辦學(xué)校等)也完全可以參與生產(chǎn)和提供。

因此，在簡政放權(quán)的大背景下，政府必須向體育行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移部分職能，抓大放小，把不應(yīng)由政府做的事權(quán)交給社會組織，由微觀管理走向宏觀管理，即專注于提供最高層次的純公共產(chǎn)品，比如利于所有運動項目發(fā)展的法規(guī)制度、發(fā)展規(guī)劃、優(yōu)惠政策和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，同時培育和監(jiān)管體育行業(yè)協(xié)會。在提供體育純公共產(chǎn)品方面，政府與體育行業(yè)協(xié)會作為公共組織，應(yīng)該逐步形成伙伴關(guān)系，合作生產(chǎn)。

3 結(jié)語與展望

顯然，體育行業(yè)協(xié)會職能不同于一般的第一、第二產(chǎn)業(yè)中行業(yè)協(xié)會的職能。體育行業(yè)協(xié)會既是體育互益性組織，也是體育公益性組織，不但需要提供俱樂部產(chǎn)品，維護(hù)行業(yè)利益，更應(yīng)該以公共利益為重，管理體育公共事務(wù)，維護(hù)體育公共秩序，提供體育公共服務(wù)，生產(chǎn)與提供全民共享的體育類純公共產(chǎn)品。

新時代要求體育行業(yè)協(xié)會回歸本位，切實發(fā)揮其應(yīng)有職能：提供某一體育項目的公共產(chǎn)品，包括純公共產(chǎn)品和俱樂部產(chǎn)品，維護(hù)公共利益和行業(yè)利益。在這一變革過程中，政府必須積極扶持，精心培育，同時加強監(jiān)管；行業(yè)協(xié)會能夠發(fā)揮多大的作用，主要取決于政府。體育行業(yè)協(xié)會需要提升能力，切實履行職能，并處理好公共利益和行業(yè)利益的矛盾，最終建立政府、企業(yè)和社會組織共同參與、各負(fù)其責(zé)、協(xié)同發(fā)展的“共建共治共享”的體育治理體系。