北京地鐵調(diào)價(jià)引發(fā)行業(yè)反思：全國(guó)地鐵面臨三大難題

張璐晶

2014年12月28日，北京地鐵告別“2元時(shí)代”正式調(diào)價(jià)。雖然官方有著適當(dāng)引導(dǎo)民眾乘坐地面交通的初衷，但是對(duì)于許多趕時(shí)間和路途較遠(yuǎn)的乘客來(lái)說(shuō)，地鐵仍然是他們上班路上的首選。

在北京國(guó)貿(mào)區(qū)域上班的白領(lǐng)陸萍告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，票價(jià)調(diào)整后她上班的路費(fèi)漲到單程5元，人沒(méi)見(jiàn)少，依舊沒(méi)座，沒(méi)選公交出行的原因是她實(shí)在不敢嘗試早高峰東三環(huán)的公交車(chē)。如果按照一個(gè)月4周的工作日來(lái)算，她每月通勤多出120元，陸萍表示，屬于可以接受的范疇，只不過(guò)她希望付出更多的票價(jià)可以帶來(lái)更好的服務(wù)而不是目前的“沒(méi)啥變化”。

同樣是單程票價(jià)從2元漲到5元，家住北京市昌平區(qū)朱辛莊的外來(lái)務(wù)工人員秦鳳英表示，不能接受。她告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，自己一個(gè)月要去雇主家工作26天，從她家到雇主家要換乘一次地鐵，比起原來(lái)的一天4元往返，如今每天10元的路費(fèi)相當(dāng)于一個(gè)月要多出156元的交通成本。調(diào)價(jià)一個(gè)多月后，她已經(jīng)決定要向雇主提出漲工資或者增加交通補(bǔ)貼的要求，否則她準(zhǔn)備重新?lián)Q一個(gè)離家近點(diǎn)的工作。

北京地鐵的高速發(fā)展和調(diào)價(jià)，只是全國(guó)地鐵進(jìn)入大規(guī)模修建熱潮的一個(gè)縮影。一方面，是各地地鐵修建需要大規(guī)模資金投入;另一方面，地方政府又承擔(dān)著支持運(yùn)營(yíng)而帶來(lái)的巨額財(cái)政壓力。

2014年7月，在北京市針對(duì)公共交通票價(jià)改革問(wèn)題向公眾征求意見(jiàn)時(shí)，一組公布的官方數(shù)據(jù)顯示，2013年，北京地鐵的運(yùn)營(yíng)收入32.23億元，運(yùn)營(yíng)支出66.84億元，收支缺口巨大。從某種意義上來(lái)說(shuō)，此次票價(jià)調(diào)整是為了緩解政府在財(cái)政上的“不堪重負(fù)”。

一邊是老百姓“票價(jià)越便宜越好”的心理訴求，一邊是政府運(yùn)營(yíng)的“不堪重負(fù)”，二者該如何兼顧？如何制定合理的票價(jià)調(diào)節(jié)機(jī)制？政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的開(kāi)支如何計(jì)算？如何為市民提供更好的公共服務(wù)？國(guó)內(nèi)和國(guó)際上有無(wú)可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)可循？

難題一

運(yùn)營(yíng)費(fèi)用是建設(shè)費(fèi)用的2～6倍

北京、深圳都很難扛住，不少城市盲目“迎難而上”

2014年12月28日調(diào)價(jià)當(dāng)日，隨著4條新的地鐵線(xiàn)路開(kāi)通，北京地鐵運(yùn)營(yíng)總里程增至527公里。目前，國(guó)家發(fā)改委批復(fù)了37個(gè)城市修地鐵的規(guī)劃，北京已經(jīng)有17條地鐵線(xiàn)路。

北京從過(guò)去20年才修通50多公里地鐵，到最近8年，平均每年都有50多公里的地鐵開(kāi)通，北京地鐵網(wǎng)從疏到密的速度令世界驚嘆。根據(jù)北京市委常委、副市長(zhǎng)陳剛介紹，北京地鐵的運(yùn)營(yíng)總里程到2020年還要翻倍，達(dá)到1000公里左右。

深圳市軌道交通建設(shè)指揮部副總指揮趙鵬林給記者算了一筆賬，按照業(yè)內(nèi)通行的算法，目前每修1公里軌道交通的成本約在7億～8億元，一線(xiàn)城市的部分線(xiàn)路成本甚至高達(dá)10億元/公里（加上拆遷等），對(duì)于以政府投資為主的軌道交通融資模式而言，這無(wú)疑為財(cái)政帶來(lái)了巨大的負(fù)擔(dān)。

趙鵬林表示，其實(shí)運(yùn)營(yíng)地鐵的費(fèi)用更高，姑且按照30年折舊車(chē)輛報(bào)廢計(jì)算，運(yùn)營(yíng)費(fèi)用可以達(dá)到2～6倍的建設(shè)費(fèi)用。具體費(fèi)用還和運(yùn)營(yíng)的是地上線(xiàn)還是地下線(xiàn)、照明、車(chē)型等有關(guān)。按照一條線(xiàn)路20公里、建設(shè)費(fèi)用200億元計(jì)算，30年運(yùn)營(yíng)費(fèi)用最少約為400億元，如果一個(gè)城市又不止一條地鐵線(xiàn)路，政府很難承擔(dān)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。

趙鵬林直言，2014年深圳的GDP已超過(guò)1.5萬(wàn)億元，高于葡萄牙、希臘、芬蘭的GDP，地方財(cái)政收入超過(guò)2000億，但即使這樣想“扛住”地鐵的各種運(yùn)營(yíng)費(fèi)用都是一件難事?！翱墒沁@種風(fēng)險(xiǎn)有些城市看不到，因?yàn)樗麄兩袩o(wú)運(yùn)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)。”

從北京市財(cái)政局公布的數(shù)據(jù)顯示，從2007年到2014年，財(cái)政補(bǔ)貼一直是支撐北京地鐵運(yùn)行的主要?jiǎng)恿Α?年來(lái)，北京市用于地鐵的財(cái)政補(bǔ)貼總支出在950億元左右。每年補(bǔ)貼地鐵運(yùn)行的費(fèi)用，大概占到了北京財(cái)政收入的5%以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他城市。

據(jù)北京市財(cái)政局副局長(zhǎng)王嬰介紹，按照調(diào)整后的票價(jià)測(cè)算，北京地鐵每人次票價(jià)收入為4.3～4.4元，約占成本的一半。這意味著，地鐵運(yùn)營(yíng)成本剩余的50%，以及公交運(yùn)營(yíng)成本剩余的70%，仍需由財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼。

北京、深圳尚且如此，可想而知，一批正在趕著往前奔的二線(xiàn)城市在未來(lái)地鐵運(yùn)營(yíng)時(shí)將面臨更多的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)。

“軌道交通不是一個(gè)暴利行業(yè)，公共服務(wù)領(lǐng)域的利潤(rùn)本來(lái)就不能太高，而且軌道交通投資回報(bào)的周期很長(zhǎng)。為了減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，目前軌道交通有向社會(huì)資本開(kāi)放的趨勢(shì)，但是社會(huì)資本如何在公共服務(wù)領(lǐng)域獲取利潤(rùn)？這個(gè)問(wèn)題沒(méi)有理順，軌道交通的可持續(xù)發(fā)展就始終是一個(gè)難題。”一位軌道交通的資深從業(yè)人士如此表示。

“如果讓我做地鐵公司總經(jīng)理或者董事長(zhǎng)，那么我的腦筋肯定也要用在如何算計(jì)多拿政府的補(bǔ)貼上?！鄙鲜鋈耸勘硎?，究其原因是因?yàn)檫@個(gè)行業(yè)有特殊性，缺乏競(jìng)爭(zhēng)、成本不透明，政府無(wú)法對(duì)它進(jìn)行有效的補(bǔ)貼和核算，從而導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)商更傾向于得到補(bǔ)貼而不是鉆研如何提高勞動(dòng)效率、降低運(yùn)營(yíng)成本、提升服務(wù)水平，公共服務(wù)難免越做越差。

2014年12月29日，北京地鐵調(diào)價(jià)后的首個(gè)工作日。

難題二

乘客是否愿意為更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)買(mǎi)單？

深圳地鐵：曾設(shè)想走個(gè)性化服務(wù)路線(xiàn);公眾：地鐵要搞三六九等？！

同樣是為乘客提供公共交通服務(wù)，不同地區(qū)、不同國(guó)家間水平到底有何差異？

交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院、城市交通研究中心副總工鐘朝暉用一個(gè)細(xì)節(jié)來(lái)說(shuō)明新加坡公共交通服務(wù)水平之高。據(jù)其介紹，新加坡政府把遮陽(yáng)棚、遮雨棚從政府的主樓、城市居民樓，一直修到了公共交通站點(diǎn)上，讓人民群眾能夠不曬太陽(yáng)、不淋雨去乘坐公共交通，但即使是這樣的服務(wù)質(zhì)量，新加坡的人民還是有意見(jiàn)，還是覺(jué)得公共交通服務(wù)的水平不能滿(mǎn)足他們的要求?！跋M(fèi)者對(duì)服務(wù)的追求和要求是無(wú)上限的。”鐘朝暉說(shuō)。

深圳市軌道交通建設(shè)指揮部副總指揮趙鵬林表示，新加坡政府做了許多企業(yè)該做的事情，新加坡單一個(gè)交通局的公務(wù)員就有五六千人，深圳整個(gè)城市搞軌道交通的有編制的公務(wù)員也只有20人左右，真是沒(méi)辦法做到事無(wú)巨細(xì)地詳盡。

港鐵公司中國(guó)業(yè)務(wù)首席執(zhí)行官易珉強(qiáng)調(diào)，細(xì)節(jié)對(duì)于提升服務(wù)的重要性。作為一名老北京，易珉坦言，有的時(shí)候站在出站口，自己也搞不清楚“東南、東北、西北口”到底出來(lái)是什么地方。相比之下，香港地鐵則雇用了一對(duì)夫妻，多年來(lái)他們的任務(wù)就是從乘客的角度看各出站口是否有添加哪些建筑物的需要。

香港地鐵長(zhǎng)期維持99.9%的高準(zhǔn)點(diǎn)率，但即便如此，市民還是會(huì)對(duì)其小概率的晚點(diǎn)表示不滿(mǎn)。自2013年港鐵公司修訂票價(jià)調(diào)整機(jī)制，新增了事故延誤服務(wù)罰款制度后，公司撥出2750萬(wàn)港元實(shí)施（發(fā)生事故延誤）即日第二程9折優(yōu)惠活動(dòng)。

港鐵公司的管理者這樣描述其與香港市民的關(guān)系：正是因?yàn)橛辛讼愀凼忻駛兊摹翱量桃蟆?，香港地鐵保持了99.9%以上的準(zhǔn)時(shí)率和優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

當(dāng)然，除了政府可以提供給乘客的便利以外，乘客是否愿意為更好的服務(wù)付費(fèi)也是一個(gè)難題。

2012年，深圳就曾經(jīng)想過(guò)對(duì)地鐵服務(wù)走個(gè)性化路線(xiàn)，“分等級(jí)”，滿(mǎn)足不同層次人的需求，提供不同層次的有針對(duì)性的服務(wù)。比如嘗試提供有座位的地鐵票服務(wù)、設(shè)立可以放大件行李的車(chē)廂等。但是構(gòu)想一經(jīng)曝光就遭來(lái)群眾的強(qiáng)烈質(zhì)疑。一時(shí)間“深圳地鐵將設(shè)VIP車(chē)廂，票價(jià)翻倍保證有座”的新聞引起軒然大波。網(wǎng)民質(zhì)疑這一做法違背了公共交通首先應(yīng)當(dāng)確保服務(wù)均等化的基本原則。不少人將這一舉措形容為“地鐵也要搞三六九等”，并予以強(qiáng)烈抨擊。

作為當(dāng)年的設(shè)想提出者，趙鵬林告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，之所以有這樣的嘗試，是因?yàn)檎Ｍ麨槭忻裉峁┮环N可以選擇的服務(wù)，這種構(gòu)想是基于去機(jī)場(chǎng)的線(xiàn)路上，乘客幾乎都要帶大行李，如果帶著大箱子坐地鐵沒(méi)座位，不僅自己不舒服，旁邊的乘客也不舒服，尤其是孕婦、小孩擠到一起到時(shí)候也不安全，所以當(dāng)時(shí)希望用價(jià)格杠桿來(lái)調(diào)整需求，但是很難得到所有市民的同意。

鐘朝暉將此類(lèi)狀況總結(jié)為“三難”，即政府難、乘客難、企業(yè)難。鐘朝暉表示，雖然各有各的難處，但是不管多難，要實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展，首先必須保證城市公共交通的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)該按照政府主導(dǎo)，企業(yè)公眾以社會(huì)資本共同參與的原則群策群力共同解決。

日本東京，為了減少女性搭乘地鐵時(shí)遭色色狼非禮的事件，從2005年5月9日起在早上上班高峰時(shí)間開(kāi)設(shè)女性專(zhuān)用車(chē)廂。

難題三

地鐵票價(jià)怎么定合理？

“真正合理的票價(jià)應(yīng)該是可以調(diào)整的、可加可減”

合理的地鐵票價(jià)應(yīng)該怎么計(jì)算？政府、乘客、企業(yè)間的平衡如何維持？國(guó)際上有無(wú)其他經(jīng)驗(yàn)可以借鑒？

2014年10月，在論證此次北京地鐵調(diào)價(jià)時(shí)，北京市發(fā)改委委員李素芳曾表示，這次調(diào)價(jià)從根本上講，是要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段發(fā)揮價(jià)格杠桿作用，增強(qiáng)公共交通的可持續(xù)發(fā)展能力。最終不論采取哪種方案，都希望把大多數(shù)人每個(gè)月的通勤成本控制在200元以?xún)?nèi)。調(diào)價(jià)后的價(jià)格仍然是全國(guó)同類(lèi)城市的最低水平。

易珉表示，單純只看到漲價(jià)是不科學(xué)的，真正合理的票價(jià)應(yīng)該是可以調(diào)整的、可加可減。

香港當(dāng)?shù)氐牡罔F票價(jià)為3.5港元至31.5港元不等。港鐵公司票價(jià)及業(yè)務(wù)策劃高級(jí)經(jīng)理何文雄表示，香港地鐵的票價(jià)調(diào)整機(jī)制從2007年開(kāi)始實(shí)施，港鐵公司每年6月份實(shí)行票價(jià)調(diào)整，是一個(gè)透明的、“可加可減”的機(jī)制。

據(jù)何文雄介紹，香港地鐵票價(jià)每年的調(diào)整主要取決于兩個(gè)因素：一是每年綜合消費(fèi)物價(jià)指數(shù)（CPI）的變動(dòng);二是運(yùn)輸業(yè)名義工資指數(shù)變動(dòng)。這兩個(gè)數(shù)據(jù)來(lái)源于社會(huì)公認(rèn)采用的數(shù)據(jù)。此外，還會(huì)考慮生產(chǎn)力因素，即港鐵公司的總體運(yùn)營(yíng)表現(xiàn)。票價(jià)調(diào)整機(jī)制平衡了公眾利益和上市公司的商業(yè)利益，數(shù)據(jù)公開(kāi)透明，不需要社會(huì)討論和聽(tīng)證。

另外，港鐵公司還有一個(gè)票價(jià)檢討機(jī)制，每5年進(jìn)行一次票價(jià)檢討，最近的一次在2013年。據(jù)了解，當(dāng)時(shí)民眾主要關(guān)注三點(diǎn)：一是票價(jià)有沒(méi)有考慮到公司的盈利水平，二是民眾可負(fù)擔(dān)的能力能否反映出來(lái)，三是公司的服務(wù)表現(xiàn)。

經(jīng)與政府商討，港鐵公司決定對(duì)利潤(rùn)和服務(wù)進(jìn)一步承諾，即當(dāng)利潤(rùn)達(dá)到某個(gè)數(shù)據(jù)后，由港鐵公司撥款對(duì)票價(jià)進(jìn)行優(yōu)惠，港鐵公司賺錢(qián)越多，回饋給民眾的金額越多，這個(gè)方案從2013年開(kāi)始實(shí)行。

值得注意的是，新加坡政府在提供高質(zhì)量服務(wù)的同時(shí)，也不得不面對(duì)地鐵公司長(zhǎng)期虧損需要補(bǔ)貼的現(xiàn)狀。從某種意義上說(shuō)，新加坡地鐵公司是靠著政府的不斷“輸血”得以維持。

在2007年至2014年的8年中，新加坡政府對(duì)于地鐵逐年投入的設(shè)備更新及追加投資數(shù)額龐大，共計(jì)19億新加坡元（約合人民幣87億元），平均每票補(bǔ)貼0.48新加坡元。

2014年7月，新加坡地鐵公司總裁在股東大會(huì)上直言：“我們的運(yùn)營(yíng)商情況是越來(lái)越不可持續(xù)了，這必須改變?！?/p>

港鐵深圳項(xiàng)目總經(jīng)理阮頌藩告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，由于新加坡地鐵的實(shí)際票價(jià)長(zhǎng)期低于根據(jù)調(diào)價(jià)機(jī)制計(jì)算的調(diào)整票價(jià)，具體來(lái)說(shuō)在2001年—2014年間累計(jì)理論票價(jià)調(diào)整幅度應(yīng)為33%，但實(shí)際調(diào)整額度僅為6%，車(chē)費(fèi)損失約13億新加坡元（約合人民幣60億元）。阮頌藩表示，從2008年開(kāi)始新加坡已經(jīng)進(jìn)入結(jié)構(gòu)性入不敷出的情況。

“可以說(shuō)，軌道交通的可持續(xù)發(fā)展其實(shí)就是軌道交通企業(yè)本身的可持續(xù)發(fā)展，換言之，即企業(yè)需要連綿不斷、健康運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)金流。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，該現(xiàn)金流大部分由日常車(chē)費(fèi)收入組成?！比铐灧硎?。

國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所副所長(zhǎng)汪鳴表示，引入軌道交通的票價(jià)調(diào)節(jié)機(jī)制，不是單純就公共服務(wù)論公共服務(wù)，就價(jià)格機(jī)制論價(jià)格機(jī)制，而是構(gòu)建一個(gè)包括政府規(guī)劃、投融資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、政府政策監(jiān)管“四位一體”完整的軌道交通管理體系。