新形勢下校院兩級財務(wù)管理的路徑探索

暨南大學(xué)財務(wù)與國有資產(chǎn)管理處　鐘常凌

新形勢下校院兩級財務(wù)管理的路徑探索

暨南大學(xué)財務(wù)與國有資產(chǎn)管理處鐘常凌

摘要:當(dāng)前我國高等教育處于快速發(fā)展的階段，隨著高校辦學(xué)規(guī)模的擴大以及辦學(xué)成本的不斷提高，現(xiàn)行的高校財務(wù)管理體制已成為制約高校發(fā)展的瓶頸。本文通過對當(dāng)前高校普遍實施的集中式財務(wù)管理體制存在問題的分析，針對我國高校財務(wù)管理的現(xiàn)狀和存在的問題，提出了我國高校應(yīng)采取校院兩級財務(wù)管理的模式。

關(guān)鍵詞:高等學(xué)校財務(wù)管理模式兩級管理

一、集中式財務(wù)管理體制存在的主要問題及原因

我國《高等學(xué)校財務(wù)制度》第五條規(guī)定,高等學(xué)校實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”的財務(wù)管理體制；規(guī)模較大的學(xué)校實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的財務(wù)管理體制。但隨著我國高校的不斷擴招和院校的合并，以往的集中式的財務(wù)管理體制逐漸暴露出其弊端。例如專業(yè)發(fā)展缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，學(xué)科專業(yè)亟待調(diào)整；教學(xué)資源在各學(xué)科之間分配極不均衡,資源很難做到共享,資金供給出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性短缺,難以滿足學(xué)科建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對資金的需求等。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)財務(wù)管理權(quán)高度集中，約束院系的積極作用

《高等學(xué)校財務(wù)制度》規(guī)定,“高等學(xué)校財務(wù)工作實行校(院)長負(fù)責(zé)制”,實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),集中管理”的財務(wù)管理體制,規(guī)模較大的高?？梢詫嵭小敖y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的財務(wù)管理體制。就目前的現(xiàn)狀而言，高校的主要辦學(xué)經(jīng)費由學(xué)校統(tǒng)管，工作人員工資、獎酬學(xué)校統(tǒng)籌，水、電、暖學(xué)校統(tǒng)包，經(jīng)費的分配沒有與院系招生規(guī)模、畢業(yè)生就業(yè)率、學(xué)科建設(shè)等績效指標(biāo)掛鉤，也就是說在集中式財務(wù)管理中沒有體現(xiàn)出對院系工作的激勵作用。在現(xiàn)有的財務(wù)管理體制下，由于招生權(quán)集中以及財權(quán)集中，學(xué)校現(xiàn)有的管理體制對院系的限制很大，院系很難發(fā)揮自身的積極作用。

(二)財務(wù)監(jiān)管不完善，資源浪費嚴(yán)重

在高校集中式財務(wù)管理體制中沒有形成以院系為中心的公共管理、服務(wù)體系。高校固定資產(chǎn)購置經(jīng)費大部分來源于國家撥款和預(yù)算外收入，學(xué)校事業(yè)支出不要求對培養(yǎng)成本進(jìn)行核算，各個院系購置設(shè)備、建圖書資料室、建計算機房等設(shè)施時追大求全、同類設(shè)備重復(fù)采購，大型設(shè)備盲目購置，根本不考慮設(shè)備的利用率，造成資源閑置，使原本就不夠允裕的教育經(jīng)費更是捉襟見肘。另外由于購置的固定資產(chǎn)不計算折舊，在使用上不核算成本，從而導(dǎo)致人們忽視對已購資產(chǎn)的管理和充分利用；無形資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)有償使用觀念淡薄，資產(chǎn)管理混亂，資產(chǎn)浪費現(xiàn)象嚴(yán)重。

(三)預(yù)算編制不完善，執(zhí)行不力

財務(wù)預(yù)算預(yù)算是學(xué)校安排年度財務(wù)收支的計劃文件和執(zhí)行依據(jù),是控制財務(wù)活動的依據(jù)。由于預(yù)算編制時間過短，預(yù)算編制過程透明度不高等原因造成了部門預(yù)算不準(zhǔn)確，預(yù)算內(nèi)容不全面，編制的部門預(yù)算沒有客觀反映學(xué)校財務(wù)收支全貌和體現(xiàn)學(xué)校的工作重點和發(fā)展方向。在執(zhí)行預(yù)算時隨意變更預(yù)算項目和金額,預(yù)算的控制作用減弱,加之沒有建立相應(yīng)的跟蹤、分析和評價制度,對各部門預(yù)算經(jīng)費的使用效益難以做出正確、完整的評價。預(yù)算管理應(yīng)該是全過程的管理，既要進(jìn)行事前預(yù)測，又要進(jìn)行事中控制，最主要的還要進(jìn)行事后評價。目前高校預(yù)算管理大都有點本末倒置，工作重點主要是對預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行事中控制，將大部分的人力物力花費于審核哪些支出該開支以及哪些支出不該開支，為了審核而審核，而不是將精力放在對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的考核評價，沒有捉住工作的重點，事倍而功半。

(四)高校債務(wù)負(fù)擔(dān)過重，貸款風(fēng)險日漸顯現(xiàn)

隨著高等教育的擴招和高校自身發(fā)展需要，高校整體發(fā)展以外延擴大為主。各高校普遍開始了大規(guī)模的征地、新校區(qū)的建設(shè)以及采購大量儀器設(shè)備。雖然招生數(shù)量的增加以及國家撥款額度的加大，使得高校的收入總量持續(xù)增加，但是由于高?；窘ㄔO(shè)的資金需求，銀行信貸資金往往成為大多數(shù)高校的選擇。由于貸款規(guī)模超過了高校的經(jīng)濟承受能力，依靠貸款盲目擴征地、上項目，潛伏了高校發(fā)展的隱患。盡管這種舉債建校的模式在短期內(nèi)對高校建設(shè)和發(fā)展具有資金量大，容易較快實現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)的積極作用，但是考慮到償債資金在來源上存在不確定性,高校財務(wù)風(fēng)險加大，貸款資金的還本付息壓力也給高校的穩(wěn)定發(fā)展帶來負(fù)面影響。

二、高校校、院兩級財務(wù)管理模式的設(shè)計

當(dāng)前許多高校為了提高自身競爭力都已經(jīng)開始實施了以校、院兩級財務(wù)管理運行機制為主要內(nèi)容的高校財務(wù)管理體制改革。高校校、院兩級財務(wù)管理體制改革的積極作用主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)有效的財務(wù)管理體制，實現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)的有機統(tǒng)一

校、院兩級管理模式下的財務(wù)管理體制，應(yīng)遵循事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的原則。學(xué)校的財務(wù)政策、財務(wù)資金、會計核算工作與會計人員等應(yīng)由學(xué)校統(tǒng)一管理，學(xué)院作為管理的主體，則應(yīng)負(fù)責(zé)預(yù)算的編制、院內(nèi)管理制度的制定、經(jīng)費的審批與使用、職工收人分配等具體的財務(wù)管理工作，既擴大學(xué)院自主管理的權(quán)力，又加大學(xué)院自我約束的責(zé)任。在這樣集權(quán)和分權(quán)管理有機結(jié)合的管理模式下，學(xué)校對學(xué)院的管理由過程管理轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)管理，將每一項財務(wù)指標(biāo)和任務(wù)細(xì)化到學(xué)院甚至機構(gòu)和個人，高校理財實現(xiàn)了由外延型向內(nèi)涵型轉(zhuǎn)變的質(zhì)的飛躍。

(二)完善合理的會計核算體系

童蕊在《學(xué)院制模式下有關(guān)財務(wù)管理問題的探討》一文中指出，財務(wù)主體必須擁有獨立財權(quán)能夠進(jìn)行獨立核算，擁有自身利益并努力使其最大化。財務(wù)主體的形成要具有法人資格，這是成為財務(wù)主體的核心；還要有獨立的經(jīng)濟利益；另外還可以行使獨立的財權(quán)，這是保障。在這種模式下學(xué)校的財務(wù)主體能夠進(jìn)行獨立核算，而院系作為內(nèi)部會計主體，自主使用權(quán)限內(nèi)的資金實行二級核算。這一舉措既不影響學(xué)院對院系財權(quán)的監(jiān)督和管理，同時也給了院系部分財權(quán)供其靈活使用。在這種模式下，高校要制定和完善財務(wù)財務(wù)監(jiān)管和評估體系，增強高校自身財務(wù)管理能力。

(三)績效評價為主的財務(wù)管理模式

通過對高校財務(wù)收支情況的分析,掌握學(xué)校的收入構(gòu)成，支出結(jié)構(gòu)及各項收支的增減變化情況；通過對相關(guān)績效指標(biāo)的評價，可以反映出高校財務(wù)管理的效益狀況以及高校資源配置的合理性，以便發(fā)現(xiàn)管理工作的薄弱環(huán)節(jié)，從而促進(jìn)高校提高財務(wù)管理水平，促使高校努力提高教育資源的使用效率。除此之外，當(dāng)?shù)刎斦?、教育、審計等政府職能部門應(yīng)加強對高校的監(jiān)管工作，開展定期或經(jīng)常性審計監(jiān)督，行使所有者權(quán)力，及時發(fā)現(xiàn)學(xué)校存在的傾向性問題，采取積極措施，促進(jìn)高等教育健康、穩(wěn)定發(fā)展。

三、完善校院兩級財務(wù)管理體制的對策

高校財務(wù)管理模式的創(chuàng)新，一方面要能夠使高校財務(wù)工作有章可循、有法可依；另一方面要能使財務(wù)制度適應(yīng)飛速發(fā)展的高教事業(yè)的需要，從而做到財務(wù)管理中原則性與靈活性的有機統(tǒng)一。伴隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，高等院校也進(jìn)入快速發(fā)展期。根據(jù)上文分析，筆者認(rèn)為高等院校可以通過合理劃分財權(quán)，建立權(quán)責(zé)分明，權(quán)、責(zé)、利相結(jié)合的規(guī)范的財務(wù)管理模式，理順校內(nèi)經(jīng)濟關(guān)系，規(guī)范財務(wù)活動。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)該從以下幾個方面著手：

(一)明確校院兩級財務(wù)權(quán)限，突出教學(xué)科研工作的中心地位

清晰的校院兩級財務(wù)的責(zé)權(quán)以及管理權(quán)限，有利于工作效率的提高和教育資源的合理分配。通過校院兩級財務(wù)管理體制改革，將高校行政管理工作與院系教學(xué)管理工作區(qū)分開來。一方面學(xué)校實施的集權(quán)管理可以重點放在學(xué)校發(fā)展決策的制定,財務(wù)預(yù)決算的監(jiān)督與事后評估，教育資源的合理分配，以及維持校園基礎(chǔ)設(shè)施所需資本的投入；另一方面，院系可以根據(jù)自身情況重點突出人事管理與師資隊伍的建設(shè)，使得院系能夠充分發(fā)揮積極的主觀能動性。另外各院系可以根據(jù)自己的財務(wù)狀況和學(xué)科需要，合理分配資金投入。從而為保證教學(xué)科研工作的突出位置奠定了基礎(chǔ)。

(二)完善財務(wù)評價體系，強化監(jiān)督職能

根據(jù)《教育部、財政部關(guān)于“十一五”期間進(jìn)一步加強高等學(xué)校財務(wù)管理工作的若干意見》的要求，高等學(xué)校財務(wù)工作要通過體制改革、機制創(chuàng)新、制度完善、隊伍建設(shè)等多方面措施，構(gòu)建多層次的經(jīng)濟責(zé)任體系，將財經(jīng)工作的任務(wù)和責(zé)任層層分解落實到校內(nèi)各部門、各單位直至個人。同時，按照經(jīng)濟責(zé)任制的要求，對因管理不善、控制不嚴(yán)等造成經(jīng)濟損失的有關(guān)人員依法追究相應(yīng)責(zé)任。

高校財務(wù)管理部門應(yīng)建立有效的預(yù)算監(jiān)督體系，系統(tǒng)分析分析各類資產(chǎn)的擁有和配置狀況,通過對學(xué)校的總體評價，有效地規(guī)避財務(wù)風(fēng)險，為學(xué)校的重大決策提供準(zhǔn)確的資料。高校實施的預(yù)算監(jiān)督體系包括強化預(yù)算編制與嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行兩個環(huán)節(jié)。首先，根據(jù)學(xué)院事業(yè)發(fā)展計劃與學(xué)校年度財務(wù)預(yù)算，強化以學(xué)院為主體的二級預(yù)算編制工作，樹立院級預(yù)算的權(quán)威；其次，學(xué)校財務(wù)部門要根據(jù)國家財政方針政策，監(jiān)督學(xué)院嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，促使學(xué)院自覺遵守國家財政制度，建立科學(xué)的學(xué)院內(nèi)部民主理財機制。

(三)責(zé)、權(quán)、利緊密結(jié)合的原則

責(zé)權(quán)利對等是管理的一個重要原則，當(dāng)前高校財務(wù)基本都實行預(yù)算管理，預(yù)算目標(biāo)責(zé)任的執(zhí)行部門在各學(xué)院，但是預(yù)算制定、審核、決定的權(quán)力集中在學(xué)校財務(wù)部門、財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組及黨委會。二級學(xué)院對教學(xué)和科研活動進(jìn)行安排和執(zhí)行，只承擔(dān)責(zé)任，缺乏權(quán)利，造成財權(quán)與事權(quán)的不對等。另外，預(yù)算執(zhí)行的好壞，沒有及時、相應(yīng)的利益體現(xiàn)，缺乏有效的激勵。各學(xué)院（部門）在傳統(tǒng)財務(wù)管理模式下養(yǎng)成依賴心理，也由于缺乏相應(yīng)的權(quán)利，各級領(lǐng)導(dǎo)層之間責(zé)任相互推諉，界限模糊。因此建立高校財務(wù)管理模式的核心問題就是要處理好學(xué)校集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，要把學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一性和基層單位的獨立性有機結(jié)合起來，使資金既能從宏觀上有效地得到利用，又能給基層單位一定的財權(quán)，承擔(dān)一定的經(jīng)濟責(zé)任，調(diào)動學(xué)校和基層兩方面生財和理財?shù)姆e極性。

(四)實施預(yù)警機制，防范財務(wù)風(fēng)險

建立科學(xué)的決策程序，并嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，是防范貸款風(fēng)險的重要保障。合理貸款規(guī)模應(yīng)當(dāng)建立在科學(xué)合理的未來現(xiàn)金流量預(yù)測基礎(chǔ)之上。因此，在貸款之前，學(xué)校就要科學(xué)合理地制定學(xué)?？傮w發(fā)展戰(zhàn)略、學(xué)科及師資隊伍建設(shè)規(guī)劃和校園建設(shè)規(guī)劃，預(yù)測實施各項目所需資金總量，堅持量力而行。貸款項目和規(guī)模必須經(jīng)過嚴(yán)格論證，經(jīng)學(xué)校最高決策機構(gòu)集體研究決定。要結(jié)合自身財力確定出合理的外部籌資規(guī)模,然后根據(jù)最佳資本結(jié)構(gòu),確定出合理的負(fù)債規(guī)模。合理安排貸款本息的償還時間，每年定期按貸款余額提取貸款還款準(zhǔn)備金。高校應(yīng)依據(jù)相應(yīng)的“高等學(xué)校銀行貸款額度控制與風(fēng)險評價模型”建立貸款預(yù)警機制。隨時掌握和了解學(xué)校財務(wù)風(fēng)險狀況，對于財務(wù)風(fēng)險達(dá)到預(yù)警線的，財務(wù)部門應(yīng)及時向?qū)W校領(lǐng)導(dǎo)匯報，重新審定建設(shè)計劃，暫停貸款資金籌集。

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