論城市群生態(tài)一體化治理:梗阻、理論與政策工具

汪 波

(北京師范大學(xué) 政府管理學(xué)院,北京100875)

論城市群生態(tài)一體化治理:梗阻、理論與政策工具

汪 波

(北京師范大學(xué) 政府管理學(xué)院,北京100875)

伴隨著區(qū)域一體化向廣度與深度擴(kuò)展，中國區(qū)域生態(tài)治理由相對隔離的行政區(qū)治理轉(zhuǎn)向區(qū)域一體化治理，如何走出區(qū)域生態(tài)治理的“公共困境”是城市群發(fā)展面臨的新問題?；趨^(qū)域生態(tài)治理的諸多理論闡釋，區(qū)域生態(tài)治理存在六種“制度解”：基于產(chǎn)權(quán)的市場交易、負(fù)外部性內(nèi)部化、基于生態(tài)足跡的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償、基于博弈的生態(tài)協(xié)作動(dòng)力、區(qū)域治理權(quán)威的統(tǒng)籌和基于組織比較優(yōu)勢的區(qū)域治理網(wǎng)絡(luò)。這些政策工具既可獨(dú)立運(yùn)用，也可綜合運(yùn)用，從而為城市群生態(tài)治理提供科學(xué)的治理工具。

城市群；生態(tài)治理；區(qū)域治理；生態(tài)足跡；負(fù)外部性內(nèi)部化；正外部性補(bǔ)償化

一、背景：城市群發(fā)展與區(qū)域生態(tài)治理一體化

在全球化與城市化背景下，城市群區(qū)域成為全球性政治、經(jīng)濟(jì)、文化與信息中樞，城市群區(qū)域治理也正成為理論與實(shí)踐的熱點(diǎn)問題。1961年戈特曼在《城市群：美國城市化的東北部海岸》中提出了Megalopolis的概念；1983年寧越敏將Megalopolis譯為“巨大都市帶”①；周一星提出了都市連綿區(qū) (Metropolitan Interlocking Region) 的概念，認(rèn)為都市連綿區(qū)是城市群發(fā)展的更高級空間形態(tài)②；許學(xué)強(qiáng)以“大都會(huì)區(qū)”概念來統(tǒng)一大都市帶、都市連綿區(qū)等概念③；還有學(xué)者提出“城鎮(zhèn)密集區(qū)”④、“都會(huì)經(jīng)濟(jì)區(qū)”⑤以及“準(zhǔn)都市連綿區(qū)”⑥等概念。

姚士謀將城市群定義為：“在特定地域范圍內(nèi)具有相當(dāng)數(shù)量的不同性質(zhì)、類型和等級規(guī)模的城市，依托一定的自然環(huán)境條件，以一個(gè)或兩個(gè)超大或特大城市作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)的核心，借助于現(xiàn)代化運(yùn)輸網(wǎng)與信息網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展城市之間的內(nèi)在聯(lián)系，共同構(gòu)成一個(gè)相對完整的城市綜合體 ?！盵1]中國社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《2006年城市競爭力藍(lán)皮書》提出中國已形成15個(gè)城市群，中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所發(fā)布的《2010中國城市群發(fā)展報(bào)告》提出中國正形成23個(gè)城市群，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部編制的《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃綱要(2006-2020年)》劃分了3大都市連綿區(qū)和13個(gè)城鎮(zhèn)群，還有學(xué)者提出在我國的國家空間結(jié)構(gòu)中逐漸形成10個(gè)城市群⑦。

中國沿海經(jīng)濟(jì)已由三極孤立發(fā)展向三極連綿態(tài)勢變遷。長三角城市群已形成兩條軸線：上海-南京的北翼軸線，上海-杭州的南翼軸線，使地域空間出現(xiàn)兩兩相夾的扇面。在輻射擴(kuò)散作用下，兩個(gè)扇面存在自東向西的圈層梯度特征，即上海-蘇州-無錫構(gòu)成的核心圈層，南京-杭州構(gòu)成的中間圈層，外圍腹地區(qū)以安徽省為主。珠三角城市群以廣州與深圳為核心，形成龐大城市群。京津冀成為中國“第三發(fā)展極”，京津冀城市群已形成以北京、天津?yàn)殡p核心，以石家莊、唐山為區(qū)域性中心，包括區(qū)域內(nèi)眾多中小城市的“核-點(diǎn)-軸-帶”空間格局。

在城市群區(qū)域空間中，人流、物流、技術(shù)流、信息流和資金流所構(gòu)成的區(qū)域流不斷加速對流，如同一只“看不見的手”，將各城市擰為一個(gè)整體。伴隨著區(qū)域一體化向廣度與深度擴(kuò)展，區(qū)域生態(tài)治理逐漸由相對隔離的行政區(qū)治理轉(zhuǎn)向區(qū)域一體化治理。

二、區(qū)域生態(tài)治理的梗阻透析

“公地悲劇”(Tragedy of the commons)⑧是1833年威廉·佛司特·洛伊(William Forster Lloyd)在討論人口的著作中提出的學(xué)術(shù)概念。1968年，英國科學(xué)家加雷特·哈丁在《科學(xué)》上發(fā)表《公用地悲劇》一文，描述了理性追求最大化利益的個(gè)體行為如何導(dǎo)致公共利益受損的惡果⑨。公用地悲劇現(xiàn)象說明：對追求最大化利益的個(gè)體而言，通過集體行動(dòng)展開合作而實(shí)現(xiàn)公共利益非常困難?！霸诠蚕砉梦锏纳鐣?huì)中，每個(gè)人都在追求各自的最大利益，這就是悲劇所在……公有物的自由給所有的人帶來了毀滅”[2]。

改革開放以來，生態(tài)治理在“行政經(jīng)濟(jì)區(qū)”⑩結(jié)構(gòu)下展開?！靶姓?jīng)濟(jì)區(qū)”以行政單元組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，形成自成體系、相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)區(qū)，其具有清晰的行政界限，行政邊界同時(shí)構(gòu)成利益邊界，各地方政府成為行政區(qū)利益的代言人。在相對隔離的行政區(qū)結(jié)構(gòu)下，各城市政府對于區(qū)域生態(tài)合作，存在著“搭便車”(free-riding)動(dòng)機(jī)。區(qū)域公共產(chǎn)品的非排他性使城市政府認(rèn)為：即使不為區(qū)域生態(tài)生產(chǎn)和供應(yīng)承擔(dān)成本，也可同樣享用，區(qū)域生態(tài)治理被條塊分割，不能形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的生態(tài)治理系統(tǒng)?！胺彩菍儆谧疃鄶?shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己所有，而忽視公共的事物；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物”[3]。公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性往往導(dǎo)致公共產(chǎn)品的過度使用與“搭便車”,從而供給不足。

區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品既不同于私人物品，也不同于一般性公共產(chǎn)品，存在著與私人物品和公共物品不同的需求曲線和供給曲線。城市群區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品具有“俱樂部物品”的屬性，布坎南認(rèn)為：“有這樣的物品和服務(wù)，它們的消費(fèi)包含著某些‘公共性’，在這里，適度的分享團(tuán)體多于一個(gè)人或一家人，但小于一個(gè)無限的數(shù)目?！病姆秶怯邢薜??！盵4]這種介于私人物品和由國家提供的公共物品之間的物品就是“俱樂部產(chǎn)品”，它是一種準(zhǔn)公共物品。從俱樂部物品理論來看,城市群區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品的受益人相對固定，消費(fèi)者相對集中，共同享有生態(tài)效益的產(chǎn)權(quán)。當(dāng)前，中國城市群不斷擴(kuò)展，核心城市群已呈現(xiàn)連綿一體的發(fā)展態(tài)勢，這將進(jìn)一步促進(jìn)中國沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，但也會(huì)使環(huán)境保護(hù)失去自然緩沖帶，導(dǎo)致環(huán)境污染的疊加效應(yīng)。城市群生態(tài)呈現(xiàn)惡化趨向：植被退化、水土流失、河流淤積、沙塵暴等，生態(tài)環(huán)境惡化已成為制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。2013年以來，我國中東部地區(qū)反復(fù)出現(xiàn)霧霾，大氣污染嚴(yán)重。在我國快速工業(yè)化與城市化過程中，高耗能、高排放、重污染行業(yè)發(fā)展控制不力，城市機(jī)動(dòng)車保有量快速增長，導(dǎo)致大氣污染排放總量遠(yuǎn)超過了環(huán)境容量，形成城市群區(qū)域的“生態(tài)困境”。2013年，中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的全國74個(gè)城市空氣質(zhì)量報(bào)告中，空氣污染排序前50位城市主要位于京津冀、長三角、珠三角城市群(見表1)。“資源環(huán)境約束問題不解決，發(fā)展就會(huì)‘?dāng)嗉Z’，民生就會(huì)‘打折扣’……把讓人民群眾呼吸潔凈空氣、喝干凈水、吃安全食品作為發(fā)展的重要內(nèi)容?！盵5]區(qū)域性生態(tài)污染已使傳統(tǒng)發(fā)展道路無法延續(xù)，逼迫區(qū)域生態(tài)一體化治理。

如何走出區(qū)域生態(tài)治理的“公地困境”？從理論與制度實(shí)踐來看，主要存在六種“制度解”。

三、六種制度解

(一)基于產(chǎn)權(quán)的市場交易

區(qū)域生態(tài)的“公地悲劇”源于產(chǎn)權(quán)不清，生態(tài)資源的生產(chǎn)與消費(fèi)存在著外部性。“當(dāng)一個(gè)人從事一種影響旁觀者福利，但對這種影響不付報(bào)酬又得不到報(bào)酬的活動(dòng)時(shí)，就產(chǎn)生了外部性，如果對旁觀者的影響是不利的，就稱為負(fù)外部性，如果這種影響是有利的，就稱為正外部性”[6]?？扑拐J(rèn)為：“在產(chǎn)權(quán)明確的情況下，如果交易成本為零或小到可以忽略不計(jì)，市場機(jī)制可把外部性內(nèi)在化，使資源得到最優(yōu)配置，這是科斯第一定理。如果交易成本不為零或者不是小得到可以忽略不計(jì)，那么合理的制度選擇就可以減低成本，使外部性內(nèi)在化，使資源得到合理的配置。”[7]科斯定理認(rèn)為：只要界定產(chǎn)權(quán)，很多具有外部效果的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都可以通過適當(dāng)契約安排達(dá)到最優(yōu)福利效果，政府的主要職責(zé)僅在于明確產(chǎn)權(quán)。“只要私有財(cái)產(chǎn)明確，不管這種私有財(cái)產(chǎn)屬誰所有和作何種分配，都可以通過財(cái)產(chǎn)的自由買賣和私人之間契約關(guān)系的自由選擇，找到對全社會(huì)最優(yōu)的資源分配和制度安排”[8]。

若將科斯理論延伸至區(qū)域生態(tài)治理領(lǐng)域,意味著：要解決外部性難題，需在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行市場交易。當(dāng)前，中國已在一些流域?qū)嵭辛怂糠峙渲贫?，?shí)行了取水許可制度，基本構(gòu)建了水權(quán)交易制度框架。從交易類型來看，流域的水權(quán)交易主要存在三種類型：①下游地區(qū)通過管道等從上游地區(qū)引用優(yōu)質(zhì)水，下游地區(qū)給上游地區(qū)一定的補(bǔ)償[9]。②基于流域水量分配，上游地區(qū)將節(jié)余的水資源有償提供給下游地區(qū)，旨在于優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)保護(hù)優(yōu)質(zhì)水資源的價(jià)值。③上游地區(qū)通過保護(hù)水質(zhì)，給下游地區(qū)提供了優(yōu)質(zhì)水資源，使下游避免了使用劣質(zhì)水資源的損失，這部分受益可由某種方式補(bǔ)償給上游地區(qū)，實(shí)現(xiàn)流域上下游雙贏[10]。“浙江省慈溪-紹興水權(quán)交易”與“義烏-東陽水權(quán)交易”是跨流域水權(quán)交易的典型案例。慈溪與紹興的水權(quán)交易是兩個(gè)企業(yè)法人簽訂的有限期使用權(quán)，而義烏與東陽兩市簽訂了永久性使用權(quán)協(xié)議。在美國紐約市投資購買了上游卡茨基爾河和特拉華河流域的生態(tài)服務(wù)，通過市場交易，交易雙方獲得了雙贏，實(shí)現(xiàn)了良好區(qū)域生態(tài)治理。

從公共政策來看，生態(tài)治理市場化要求完善生態(tài)資源使用權(quán)的出讓和租賃的交易機(jī)制：①建立區(qū)域內(nèi)污染物排放指標(biāo)的有償分配機(jī)制，推行法治結(jié)構(gòu)下的排污許可證交易。管制者基于總排污量的控制，可給不同類型的企業(yè)發(fā)放相應(yīng)數(shù)量的許可證。企業(yè)通過交易選擇排污量和相關(guān)許可證的組合，從而消除生態(tài)外部性。②培育生態(tài)資源市場、開放生態(tài)要素市場，使生態(tài)要素價(jià)格體現(xiàn)其稀缺程度，以節(jié)約資源和減少污染。因?yàn)榻灰壮杀镜拇嬖?，大部分生態(tài)資源難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)清晰化。

(二)負(fù)外部性內(nèi)部化

城市群生態(tài)治理既存在正外部性，也存在負(fù)外部性。區(qū)域生態(tài)治理首先面臨著“負(fù)外部性內(nèi)部化”的難題。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為：外部性源于原有產(chǎn)權(quán)范圍內(nèi), 產(chǎn)權(quán)主體行使自己產(chǎn)權(quán)時(shí)出現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)重疊與沖突, 那么負(fù)外部性內(nèi)部化就可通過產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)交易的方式來進(jìn)行。但是，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)者庇古提出另一種思路，他認(rèn)為：邊際私人成本與邊際社會(huì)成本不一致是導(dǎo)致負(fù)外部性的根源。當(dāng)存在外部性時(shí)，社會(huì)資源無法完全通過市場自發(fā)調(diào)節(jié)，達(dá)到最優(yōu)配置狀態(tài)。若使社會(huì)福利達(dá)到最大化，就須通過政府干預(yù)。糾正外部性的方案是由國家通過對產(chǎn)生負(fù)外部性的單位收費(fèi)或征稅，即“庇古稅”[11]。庇古稅的稅額根據(jù)一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的邊際社會(huì)成本等于邊際效益的均衡點(diǎn)來確定。

(三)正外部性補(bǔ)償化：基于生態(tài)足跡的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償

生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)受益人在利用自然資源過程中，對區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品供給者支付相應(yīng)費(fèi)用，旨在平衡區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品供給者與享用者之間的利益關(guān)系?？柖?希克斯改進(jìn)原理是正外部性補(bǔ)償化的一種理論解釋，它提出“誰得益，誰補(bǔ)償”原則，通過受益人給予受損者的補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源優(yōu)化配置。根據(jù)卡爾多-希克斯改進(jìn)原理，生態(tài)補(bǔ)償可使邊際外部性成本減小，而邊際個(gè)人收益增大，可促進(jìn)區(qū)域總體福利增加。

正外部性補(bǔ)償化體現(xiàn)了“受益者付費(fèi)原則”(beneficiary pay principle)，受益者應(yīng)該向生態(tài)服務(wù)功能的生產(chǎn)者支付相應(yīng)費(fèi)用。生態(tài)補(bǔ)償?shù)念愋腿绫?所示。

如何測算區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹?？加拿大生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)家William及其博士生Wackernagel提出“生態(tài)足跡分析”方法[13]。 Wilham將生態(tài)足跡比喻為：一只負(fù)載著人類與人類所創(chuàng)造的城市工廠的巨腳踏在地球上留下的腳印。Wackemagel將生態(tài)足跡定義為：特定區(qū)域范圍內(nèi)持續(xù)生產(chǎn)人們消耗的所有資源,承擔(dān)他們所享用的各類服務(wù)分解其排放的廢棄物所需的各類土地和水域面積總量。

從生態(tài)足跡視角來看，人類要維持生存必須消費(fèi)各種資源和服務(wù)，每一項(xiàng)消費(fèi)最終都是由生產(chǎn)該項(xiàng)消費(fèi)所需的一定面積的土地提供。因此,所有消費(fèi)可折算成相應(yīng)的生態(tài)生產(chǎn)性土地的面積，而維持每個(gè)人某一物質(zhì)消費(fèi)水平必需的生態(tài)生產(chǎn)性土地的面積即為生態(tài)足跡，當(dāng)一個(gè)地區(qū)的生態(tài)承載力小于生態(tài)足跡時(shí)，生態(tài)赤字形成；而當(dāng)生態(tài)承載力大于生態(tài)足跡時(shí)，生態(tài)盈余則產(chǎn)生。從我國生態(tài)足跡與生態(tài)承載力總體結(jié)構(gòu)來看，區(qū)域生態(tài)污染日益超載環(huán)境容量[14]。

注：表2轉(zhuǎn)引自何承耕:《多時(shí)空尺度視野下的生態(tài)補(bǔ)償理論與應(yīng)用研究》,福建師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2007。

生態(tài)補(bǔ)償可從縱向與橫向兩個(gè)維度展開，對于國家生態(tài)產(chǎn)品，中央政府應(yīng)縱向補(bǔ)償。在區(qū)域生態(tài)治理過程中，國家與區(qū)域內(nèi)地方政府應(yīng)依據(jù)生態(tài)產(chǎn)品的不同屬性，承擔(dān)不同責(zé)任。由于我國江河源頭區(qū)、國家級自然保護(hù)區(qū)、防風(fēng)固沙區(qū)、水源涵養(yǎng)調(diào)蓄區(qū)對于國家生態(tài)安全具有戰(zhàn)略意義，國家是生態(tài)保護(hù)的受益主體，應(yīng)承擔(dān)生態(tài)保護(hù)的主要責(zé)任。在操作方式上，中央政府可通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、稅收分類管理和財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助等手段進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。

對于區(qū)域性生態(tài)產(chǎn)品供給，區(qū)域內(nèi)生態(tài)受益方應(yīng)對區(qū)域生態(tài)供給方給予相應(yīng)生態(tài)補(bǔ)償。區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品既不同于私人物品，也不同于一般性公共產(chǎn)品，具有“俱樂部物品”屬性。從俱樂部物品理論來看,城市群區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品的受益人相對固定，消費(fèi)者相對集中，區(qū)域生態(tài)受益方向受損方提供補(bǔ)償。

在生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施過程中，在區(qū)域內(nèi)的各地方政府可通過談判、協(xié)商和交易等手段實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償。當(dāng)區(qū)域自身無法解決生態(tài)補(bǔ)償時(shí)，可在中央政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)下按照利益和成本分擔(dān)的原則實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。區(qū)域外部性與區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w如圖1所示。

(四)基于博弈的區(qū)域生態(tài)合作動(dòng)力

在區(qū)域生態(tài)治理過程中，城市政府是“經(jīng)濟(jì)人”。在“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”格局下，城市政府不可能完全擺脫行政區(qū)的利益邊界。“囚徒困境”博弈模型論述個(gè)體理性與集體理性之間的沖突，可在一定程度上解釋城市群各政府在生態(tài)合作中競爭沖突與合作發(fā)展的復(fù)雜現(xiàn)象，解釋區(qū)域內(nèi)城市政府之間合作為何難以實(shí)現(xiàn)。城市群區(qū)域的“囚徒困境”，本質(zhì)上是城市政府為了各城市利益最大化，彼此展開博弈，而形成相對穩(wěn)定的制度形態(tài)。

注：圖1轉(zhuǎn)引自王昱：《區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)理論》，東北師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2009。

從博弈論角度看，盡管區(qū)域生態(tài)合作存在阻力，但同時(shí)潛在地存在雙重合作動(dòng)力：

1.區(qū)域生態(tài)治理過程不是一次博弈，而是城市之間無限次重復(fù)博弈的過程。在無限次重復(fù)博弈的過程中，考慮到“長期勢均力敵的爭斗，結(jié)果只會(huì)使自己的財(cái)力、智力枯竭，難于應(yīng)付下一輪的競爭和創(chuàng)新，他們會(huì)傾向于放棄短期機(jī)會(huì)行為，而更多地采取合作的博弈策略，以獲取遠(yuǎn)期回報(bào)”[15]。盡管“囚徒困境”導(dǎo)致城市政府間不合作的均衡對局，但城市政府間通過重復(fù)多次博弈提高區(qū)域生態(tài)合作的概率。在無限次重復(fù)博弈中，博弈方選擇合作的條件是：合作總收益大于不合作時(shí)的總收益。無數(shù)次重復(fù)博弈，將導(dǎo)致區(qū)域合作均衡的博弈格局。

2.生態(tài)規(guī)則重構(gòu)與引導(dǎo)?！扒敉嚼Ь场蹦Ｐ徒o出區(qū)域合作的悲觀結(jié)論，因?yàn)椤安缓献鳌笔遣┺碾p方的嚴(yán)格優(yōu)勢策略(strictly dominant strategy)。城市群治理規(guī)則體系不同于囚徒博弈規(guī)則，不同規(guī)則體系導(dǎo)致不同的收益序列并引發(fā)策略改變?！皬牟┺恼搧砜?，合作策略不是基于道德而生成，而是城市政府者基于收益最大化而選擇的理性策略”[16]。

其一，通過區(qū)域規(guī)則設(shè)計(jì)，增進(jìn)城市政府間共容利益，從而增加生態(tài)合作的基礎(chǔ)?！肮踩堇妗敝改澄焕硇宰非笞陨砝娴膫€(gè)人或某個(gè)擁有相當(dāng)凝聚力和紀(jì)律的組織，如果能夠獲得特定社會(huì)總產(chǎn)出增長額中的相當(dāng)大的部分，同時(shí)會(huì)因該社會(huì)產(chǎn)出的減少而遭受極大損失，則他們在此社會(huì)中便擁有了共容利益[17]。在城市群一體化發(fā)展過程中，“區(qū)域流”如同一條經(jīng)濟(jì)紐帶，將原本孤立的各城市政府的行政區(qū)利益鏈接成為利益交織的共容利益，進(jìn)而形成區(qū)域生態(tài)共容體，共容利益誘使城市政府關(guān)心區(qū)域生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

其二，通過區(qū)域規(guī)則設(shè)計(jì)，進(jìn)行公平的合作收益分配，增加違約成本，從而改變理性經(jīng)濟(jì)人的目標(biāo)函數(shù)，引導(dǎo)合作。違約的城市政府必須受到處罰，處罰形式包括：罰款、扣除生態(tài)保證金、停止合作收益分配、取消其享受互惠權(quán)利、違約方被區(qū)域其他城市政府所孤立。明確了處罰預(yù)期，增加了城市政府不合作策略的成本，從而有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)合作。

(五)區(qū)域治理權(quán)威的統(tǒng)籌

伴隨著區(qū)域一體化向廣度與深度擴(kuò)展，區(qū)域生態(tài)治理逐漸轉(zhuǎn)向區(qū)域一體化治理。區(qū)域生態(tài)治理一體化內(nèi)生性要求區(qū)域治理權(quán)威，但當(dāng)前中國主要城市群并不存在有效的區(qū)域治理權(quán)威。

與科斯不同，斯蒂格利茨提出“非分散化定律”，沒有政府干預(yù)，就不能實(shí)現(xiàn)市場的有效配置，市場要依靠政府調(diào)控，依法調(diào)控比罰款更好。斯蒂格利茨反對科斯的主張，認(rèn)為科斯提出“自愿聯(lián)合”是不可能實(shí)現(xiàn)的，諸如解決污染等外部性問題涉及一系列產(chǎn)權(quán)明晰難題，更重要的是這種“私下解決”的辦法克服不了“搭便車”問題，高昂的交易費(fèi)用將會(huì)導(dǎo)致無效率。與其自愿聯(lián)合建立一個(gè)“新”的組織去負(fù)責(zé)這個(gè)“市場問題”，不如簡化地把“現(xiàn)成”政府看成為此目標(biāo)而設(shè)立的一個(gè)集體性組織，這樣更能節(jié)省交易費(fèi)用[18]。同時(shí)，政府的市場調(diào)控還要注意兩個(gè)問題：既不要高估政府的直接調(diào)控效果，也不要低估其間接調(diào)控能力。

隨著區(qū)域一體化，區(qū)域生態(tài)治理正走向一體化治理模式。區(qū)域生態(tài)治理不僅需要從上游地區(qū)、區(qū)域整體入手，還要從上下游地區(qū)之間的生態(tài)聯(lián)系、水資源紐帶入手，系統(tǒng)展開生態(tài)環(huán)境整治。區(qū)域生態(tài)治理走向一體化治理必然要求區(qū)域性治理權(quán)威，需要有權(quán)威的區(qū)域合約執(zhí)行機(jī)構(gòu)，改變生態(tài)管理的部門化、碎片化狀態(tài)。西方區(qū)域生態(tài)協(xié)調(diào)組織的權(quán)能結(jié)構(gòu)各異：既存在著權(quán)威性的區(qū)域權(quán)力中心，也存在松散的地方政府聯(lián)合體；既有以單一職能為主的區(qū)域協(xié)調(diào)組織，又有以綜合職能為主的區(qū)域協(xié)調(diào)組織；既有官方性質(zhì)、半官方性質(zhì)區(qū)域協(xié)調(diào)組織，也存在非官方性質(zhì)區(qū)域協(xié)調(diào)組織。

在中央政府推動(dòng)下，中國城市群區(qū)域可創(chuàng)建區(qū)域生態(tài)治理委員會(huì)，該委員會(huì)是統(tǒng)一的、更高層次的、更具實(shí)權(quán)的區(qū)域生態(tài)權(quán)威主體，它通過優(yōu)化公平分配增量利益，調(diào)整利益預(yù)期引導(dǎo)區(qū)域生態(tài)合作，保障區(qū)域生態(tài)合約的執(zhí)行力。當(dāng)前，區(qū)域生態(tài)治理的難題在于區(qū)域合約難以得到有效執(zhí)行，若要實(shí)現(xiàn)區(qū)域合約的執(zhí)行力，區(qū)域生態(tài)治理委員會(huì)需具備一定財(cái)權(quán)，財(cái)權(quán)可源于四個(gè)方面:①中央政府設(shè)立的生態(tài)建設(shè)專項(xiàng)資金，并列入財(cái)政預(yù)算；②區(qū)域內(nèi)各城市政府按地方財(cái)政收入的一定比例，上繳區(qū)域生態(tài)建設(shè)專項(xiàng)資金；③依法征收的生態(tài)資源稅、排污費(fèi)；④社會(huì)組織與企業(yè)的捐款。區(qū)域生態(tài)治理委員會(huì)通過區(qū)域生態(tài)基金的分配，引導(dǎo)與促進(jìn)城市政府展開生態(tài)合作，增加區(qū)域生態(tài)合約的約束力。城市政府之所以愿接受區(qū)域合約的約束，本質(zhì)上是因?yàn)閰⑴c區(qū)域生態(tài)合作比不參與區(qū)域合作的能獲取更多的收益。

(六)基于組織比較優(yōu)勢的區(qū)域治理網(wǎng)絡(luò)

中西方城市群生態(tài)治理的理論與實(shí)踐各不相同，但是仍存在著共性啟示：在社會(huì)、國家以及市場領(lǐng)域之間建立合作-競爭機(jī)制；基于公營部門、私營部門和第三部門的比較優(yōu)勢；通過競爭實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的市場化和社會(huì)化；優(yōu)化社會(huì)資源配置；最大限度地滿足區(qū)域公共產(chǎn)品需求。

新區(qū)域主義是區(qū)域生態(tài)治理的一種核心理論范式，20世紀(jì)90年代以來，新區(qū)域主義視角逐漸形成。新區(qū)域主義以北美和西歐的城市群治理為經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，認(rèn)為區(qū)域性治理可通過城市政府之間實(shí)現(xiàn)合作性制度。新區(qū)域主義既強(qiáng)調(diào)政府之間協(xié)作，也強(qiáng)調(diào)公私部門間協(xié)作，其倡導(dǎo)：“政府與非政府組織以及私營部門之間建立合作、協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，以有效治理區(qū)域問題。區(qū)域治理是一種公私部門之間伙伴關(guān)系的協(xié)作過程?！盵19]

在西方區(qū)域公共治理中，治理主體不僅包括中央政府、區(qū)域組織、地方政府，而且包括市場、企業(yè)、社會(huì)組織。不同區(qū)域治理主體既具有比較優(yōu)勢，也具有比較劣勢，只有相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)，才能逐漸形成區(qū)域治理網(wǎng)絡(luò)格局。埃得諾·奧斯特羅姆認(rèn)為：利維坦或者私有化均不是惟一有效的方案。她從實(shí)證角度分析，指出人類社會(huì)中公共水資源治理在事實(shí)上不是依賴國家也不是通過市場來解決?！按蠖鄶?shù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論把世界描述為一個(gè)政府(而不是很多政府)掌管，并從政府視角來看世界……每當(dāng)市場失效，便沖上去搶救，而經(jīng)濟(jì)學(xué)家的任務(wù)就是建議政府何時(shí)去救和怎樣去救。相反，民間的個(gè)人則被認(rèn)為幾乎或完全不具有解決他們自己所面臨的集體問題的能力。這種理論造成了對一些重要的經(jīng)濟(jì)和政治問題的曲解”[20]。公營部門、私營部門和第三部門各自的性質(zhì)決定了它們各具優(yōu)勢。區(qū)域治理權(quán)威(生態(tài)治理委員會(huì))基于生態(tài)基金的運(yùn)用與引導(dǎo)，通過競爭-合作機(jī)制，把稀缺的公私資源結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)有約束力的區(qū)域一體化生態(tài)治理。

四、結(jié)語

隨著中國城市群不斷擴(kuò)展，三大核心城市群已呈現(xiàn)連綿一體發(fā)展態(tài)勢，這既會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)中國沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，也會(huì)使環(huán)境保護(hù)失去自然緩沖帶與消化帶，導(dǎo)致環(huán)境污染的疊加效應(yīng)。

如何突破城市群區(qū)域生態(tài)治理的梗阻？中外學(xué)者并未給出統(tǒng)一答案?；谝陨狭N“制度解”，說明這些政策工具之間并不矛盾，既可獨(dú)立運(yùn)用，也可綜合運(yùn)用，在不同區(qū)域語境中，為城市群治理提供科學(xué)的治理工具。

注釋:

①丁洪俊,寧越敏：《城市地理概論》，合肥：安徽科學(xué)出版社, 1983年，第324頁.

②Zhou Yixing.Definition of urban place and statistical standards of urban population in China: problem and solution.AsianGeography, 1988, 7(1): 12-18.

③許學(xué)強(qiáng)：《論珠江三角洲大都會(huì)的形成》，《城市問題》,1994年，第3期.

④孫一飛：《城鎮(zhèn)密集區(qū)的界定——以江蘇省為例》，《經(jīng)濟(jì)地理》，1995年，第3期.

⑤薛鳳旋：《我國都會(huì)經(jīng)濟(jì)區(qū)的形成及其界定》，《經(jīng)濟(jì)地理》, 2005年，第6期.

⑥陳立人：《長江三角洲地區(qū)準(zhǔn)都市連綿區(qū)芻議》，《城市規(guī)劃匯刊》, 1997年，第3期.

⑦10個(gè)城市群為：京津冀城市群、長三角城市群、珠三角城市群、山東半島城市群、遼中南城市群、中原城市群、長江中游城市群、海峽西岸城市群、川渝城市群和關(guān)中城市群。參見肖金成：中國十大城市群.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2009年，第55頁.

⑧William Forster Lloyd.TwoLecturesonthecheckstopopulation,Oxford: Oxford University Press, 1833:98.

⑨依照哈丁構(gòu)想的牧羊人的博弈模型，假定存在一片公有草場，有一群永不知足的羊在瘋狂吃草，雖然每一只羊都知道自己行為可能導(dǎo)致草場退化，但若自己選擇不吃策略，則不僅要失去當(dāng)前利益，而且將共同承擔(dān)草場退化后果。

⑩劉君德：《中國行政區(qū)劃的理論與實(shí)踐》，上海：華東師范大學(xué)出版社，1996年，第3頁.

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[責(zé)任編輯 周 莉]

2014-09-24

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究后期資助項(xiàng)目(編號：14JHQ012).

汪 波，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院副教授，法學(xué)博士，北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所兼職研究員，蘇州大學(xué)新型城鎮(zhèn)化與社會(huì)治理協(xié)同創(chuàng)新中心兼職教授，哈佛大學(xué)訪問學(xué)者，主要從事區(qū)域公共治理、網(wǎng)絡(luò)治理研究.

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1009-3699(2015)01-0056-07