跨國并購中國家安全審查的國際經(jīng)驗(yàn)和政策建議

中國社會科學(xué)院研究生院 駱蘭青

跨國并購是企業(yè)短期內(nèi)提升管理水平與技術(shù)水平的重要舉措，對于亟待國際化發(fā)展的中國企業(yè)而言更是如此，2008年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)又為中國提供了一個(gè)良好外部環(huán)境，使中國企業(yè)通過跨國并購來整合優(yōu)質(zhì)資源成為可能。但受多種因素的影響，中國企業(yè)的跨國并購并不是一帆風(fēng)順的，甚至還出現(xiàn)了大量的失敗案例。本文總結(jié)了中國企業(yè)跨國并購中遭受到美國國家安全審查的經(jīng)驗(yàn)，并給出了政策建議，希望對大家相關(guān)課題的研究有所幫助。

一、中國企業(yè)跨國并購中遭受到美國國家安全審查的經(jīng)驗(yàn)

從華為、三一重工跨國并購遭受到的美國國家安全審查的經(jīng)驗(yàn)來看，美國國家安全審查特點(diǎn)如下：一是多數(shù)CFIUS審查都會在30天內(nèi)完成。極少數(shù)的情況才需要總統(tǒng)做出最后決定。二是買家主動向CFIUS告知交易情況是明智的做法。三是在絕大多數(shù)CFIUS認(rèn)為有重大國家安全顧慮的案例中，CFIUS 會表明只要交易各方愿意執(zhí)行緩和協(xié)議來解決這些問題，將會批準(zhǔn)交易。四是審查程序中的主要問題包括：收購方是“外國人”嗎？被收購的美國實(shí)體是否為“美國公司”?這項(xiàng)交易是否會導(dǎo)致外國控制？

根據(jù)美國法律的規(guī)定，總統(tǒng)有權(quán)接受、拒絕或要求改變將導(dǎo)致外國法人獲得美國法人的所有權(quán)或控制權(quán)并“威脅美國國家安全”的兼并、收購或接管（“受管轄交易”）。這個(gè)法律條款名字叫“?？松?弗洛里奧”條款。推出上述法律條款的初心，在于使CFIUS的審批程序盡可能的迅速和優(yōu)化。這項(xiàng)法律條款中有時(shí)間限制，其旨在約束CFIUS，不論結(jié)果如何，投資者的申報(bào)申請都不會無故遭拖延。因此，多數(shù)CFIUS審查都會在法律規(guī)定的最短時(shí)限30天內(nèi)完成。但少部分會拖至CFIUS整個(gè)75 天法定期限的最后時(shí)刻（這種情況正逐漸增多）。只有在極少的情況下才會需要總統(tǒng)做出最后的決定。有時(shí)，CFIUS 無法在法定期間能完成其審查。在這種情況下，CFIUS 會“要求”交易各方撤回申報(bào)材料并立即再次申報(bào)，以便重算時(shí)間，使得CFIUS有另外的75天時(shí)間完成其工作。過去，這種“要求”十分罕見，迄今發(fā)生的頻率依然較低，不過仍需要引起注意。此外，自美國《外商投資與國家安全法案》（FINSA）頒布以來，CFIUS 事實(shí)上會要求當(dāng)事人在法定期間開始計(jì)算前提交申報(bào)材料草稿，以便CFIUS 能夠決定當(dāng)事人是否需要繼續(xù)提交草稿中未涵蓋的額外信息以供CFIUS審查。即使是在當(dāng)事人認(rèn)為其提交的草稿已完全符合CFIUS 規(guī)定的情況下，CFIUS 工作人員仍有可能利用正式申報(bào)前的時(shí)間要求當(dāng)事人提供CFIUS成員開展正式審查時(shí)可能需要的進(jìn)一步信息。

二、針對中國企業(yè)跨國并購的政策建議

(一)初步接觸階段的政策建議

交易各方應(yīng)在選擇與CFIUS或其成員部門在CFIUS程序正式展開前進(jìn)行前期對話。一旦交易各方完成購買或出售協(xié)議或采取類似行動，或計(jì)劃進(jìn)行此等事項(xiàng)，其與CFIUS的溝通地位將有所改變。若交易各方計(jì)劃向CFIUS 進(jìn)行自愿申報(bào)，主動向CFIUS 工作人員告知交易情況會是明智的做法。CFIUS規(guī)定雖然沒有強(qiáng)制要求展示這種非正式的友好姿態(tài)，但這會避免CFIUS 工作人員收到出乎意料的申報(bào)時(shí)的措手不及。

在前期接觸中，交易各方應(yīng)介紹自己以及其公司、描述其公司性質(zhì)、指出被收購的公司是否有政府合同，以及在有政府合同的情況下是否涉及任何保密信息、介紹交易（例如是出售股份還是出售資產(chǎn)或是合并等）、表明預(yù)計(jì)的提交申報(bào)材料草稿以及完成交易（取決于政府審批）的時(shí)間表。若存在與交易相關(guān)的媒體報(bào)道，當(dāng)事人應(yīng)將該公告提交給CFIUS。CFIUS成員可能會提出一些一般性問題，但除此之外他們只會簡單表明謝意并表示他們會等待草稿的提交。至此，前期溝通事實(shí)上就結(jié)束了。若當(dāng)事人嘗試直接與CFIUS 的成員機(jī)構(gòu)溝通而不是通過CFIUS 在財(cái)政部的工作人員，當(dāng)事人很可能會被要求通過該工作人員進(jìn)行溝通。

(二)通知草稿的準(zhǔn)備和申報(bào)階段的政策建議

在準(zhǔn)備通知草稿階段，CFIUS 規(guī)定中已指出通知草稿所需具備的信息。中國收購方以及被收購的美國公司均需依規(guī)定提供與交易相關(guān)的信息以及各自公司的運(yùn)營情況。美方被購公司必須列出其目前及此前與美國政府簽訂的合同，包括所有（過去五年內(nèi)）保密的和（過去三年內(nèi)）非保密的合同、以及受美國出口限制或與國家安全相關(guān)的限制的產(chǎn)品。中國收購方需指出與其所有母公司以及與其共享普通所有權(quán)的其他子公司、任何在其所有權(quán)和運(yùn)作中的外國政府的參與以及其對所購美國公司的未來運(yùn)營的規(guī)劃。中國收購方還需提供其高級管理人員、董事會成員以及持股超過5%的股東、以及通過以上人員代為持股的最終持股人的“個(gè)人身份信息”（國籍、護(hù)照號碼、出生地與出生日期、政府工作歷史、國民身份證件號碼）。通常準(zhǔn)備通知草稿的責(zé)任由中國收購方及其律師來承擔(dān)，因?yàn)槌怯刑厥馇闆r，交易交割的先決條件之一一般是中國收購方獲得CFIUS的同意。

筆者建議交易各方不要操之過急，從而設(shè)定一個(gè)不合理的時(shí)間表。該準(zhǔn)備過程通常需要2～4周的時(shí)間，取決于交易規(guī)模、復(fù)雜程度以及雙方收集以及組織必要數(shù)據(jù)的能力。此后，當(dāng)事人應(yīng)向CFIUS提交通知草稿。CFIUS規(guī)則規(guī)定任何與通知本身或制備通知草稿相關(guān)的溝通都應(yīng)至少在正式提交自愿通知前5個(gè)工作日進(jìn)行。一旦向CFIUS提交了通知草稿，當(dāng)事方的律師與對該案有行政管理責(zé)任的CFIUS方面的案件受理人通常會進(jìn)行郵件或電話溝通。在通知被正式受理前，案件受理人將會指出任何不一致之處、格式問題、信息缺漏以及前文提到的任何該受理人認(rèn)為后續(xù)正式審查時(shí)可能會需要的額外信息。盡管CFIUS規(guī)定了5天的間隔期間，事實(shí)上，何時(shí)提交正式通知以及何時(shí)開始計(jì)時(shí)是由CFIUS而不是各參與方?jīng)Q定的。通常在7-10天后，案件受理人會通知當(dāng)事人CFIUS對通知草稿表示滿意并準(zhǔn)備好接受正式申報(bào)。

(三)正式通知階段的政策建議

正式的程序始于電子版以及紙質(zhì)版通知送達(dá)CFIUS之時(shí)。交易各方均應(yīng)有合適的公司行政管理人員在其認(rèn)知的最大程度范圍內(nèi)，以最大誠意向CFIUS保證通知中所含的信息是真實(shí)準(zhǔn)確的。若CFIUS已經(jīng)指出通知草稿為可接受的，CFIUS 會立刻通知各參與方其對通知草稿的接受并自該通知之日起前期審核期結(jié)束。CFIUS也會指出哪一個(gè)部門或那些部門將會共同主導(dǎo)后續(xù)的CFIUS程序。

(四)初步審查階段的政策建議

一旦通知被接受，CFIUS將會開展最長可達(dá)30個(gè)公歷日（不包括節(jié)假日）的初布審查。審查期間開始后的第20天左右，CFIUS會受到國家安全部門（例如中央情報(bào)局、國家安全局或聯(lián)邦調(diào)查局等）對交易、交易各方、以及已提交個(gè)人身份信息的個(gè)人所做出的“威脅評估”報(bào)告。CFIUS 可能會要求交易各方提供與交易、公司運(yùn)營或公司結(jié)構(gòu)相關(guān)的任何額外信息。外國中國收購方通常會收到要求提供其銷售紀(jì)錄，或是其與受美國貿(mào)易限制的國家進(jìn)行交易的記錄。交易各方有3天之間來回應(yīng)CFIUS的要求，盡管該期間可以延長，但會以拖延整個(gè)審查程序?yàn)榇鷥r(jià)。若在審查期間沒有發(fā)現(xiàn)國家安全顧慮，則可認(rèn)為該交易將通過審查。CFIUS 將會向交易參與方發(fā)出正式通知，并要求他們提交與此前提交正式通知時(shí)的提供的保證相似的“最終”保證。差別在于，后提交的保證需另外表明其保證范圍覆蓋了自正式提交通知之后的所有信息。

(五)調(diào)查階段的政策建議

若在審查期結(jié)束時(shí)仍有未解決的國家安全顧慮，CFIUS 將會開啟最長可達(dá)45 天的調(diào)查。美國相關(guān)法律條款要求涉及外國政府和重要基礎(chǔ)設(shè)施的交易必須接受45 天的調(diào)查。審查和調(diào)查階段并沒有任何實(shí)質(zhì)上或是程序上的區(qū)別，后者只是前者的延續(xù)，為CFIUS提供了處理國家安全問題的額外時(shí)間。若內(nèi)閣或財(cái)政部內(nèi)閣層次的代表（例如部長或副部長）或是主導(dǎo)的一家或多家機(jī)構(gòu)都同意該外國政府控制的中國收購方不會威脅到國家安全，或所涉的重要基礎(chǔ)設(shè)施并不會處于危險(xiǎn)之中，CFIUS可能放棄進(jìn)行強(qiáng)制調(diào)查的權(quán)利。

(六)總統(tǒng)審查階段的政策建議

在極少的情況下，國家安全問題在45 天的調(diào)查期內(nèi)未能得到解決，或在十分敏感情況下CFIUS 機(jī)構(gòu)認(rèn)為應(yīng)有總統(tǒng)進(jìn)行必要的國家安全決定時(shí)，“?？松ヂ謇飱W”條款允許總統(tǒng)擁有15天的額外時(shí)間來做出最后的決定。總統(tǒng)的該項(xiàng)決定不可在美國法院上訴。絕大多數(shù)情況下，若一個(gè)交易所導(dǎo)致的國家安全顧慮在CFIUS 審查及調(diào)查期末未能得到解決，通常是因?yàn)镃FIUS 認(rèn)為所涉國家安全問題無法充分緩和。此種情況下，交易各方通常選擇放棄該交易而不是將其交易提交給總統(tǒng)。在絕大多數(shù)CFIUS認(rèn)為有重大國家安全顧慮的案例中，CFIUS會表明只要交易各方愿意執(zhí)行緩和協(xié)議來解決這些問題，CFIUS 將會批準(zhǔn)該交易。這些協(xié)議通常規(guī)定政府的持續(xù)監(jiān)督以及在交易完成后3～5年內(nèi)（有些情況下是無限期的）政府有權(quán)參與該外國控制公司的經(jīng)營。在涉及國防合同或保密信息的敏感案例以及電信和通信相關(guān)審查參與的案例中，緩和協(xié)議可能及其詳細(xì)和嚴(yán)苛。

三、結(jié)束語

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國企業(yè)海外并購機(jī)會將會越來越大。受他國政治氛圍以及國家間博弈結(jié)果的影響，海外并購失敗在短時(shí)間內(nèi)很難消除。對此，中國的企業(yè)應(yīng)在遵守他國法律和政治規(guī)定的基礎(chǔ)上，根據(jù)過往的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)有效規(guī)避他國國家安全審查帶來的風(fēng)險(xiǎn)，只要這樣跨國并購成功的案例才會越來越多。

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