城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的高等教育機(jī)會(huì)公平：體制性障礙及改革路徑探索

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的高等教育機(jī)會(huì)公平：體制性障礙及改革路徑探索

方麗麗

(華南理工大學(xué)，廣東廣州510640)

摘要：通過(guò)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下高等教育機(jī)會(huì)公平的體制性障礙分析，挖掘城鄉(xiāng)體制性教育不公平的原因，并針對(duì)性地給出對(duì)策建議，對(duì)促進(jìn)高等教育機(jī)會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)，完善高等教育公平理論具有重大意義。

關(guān)鍵詞：高等教育；機(jī)會(huì)公平；體制；路徑

作者簡(jiǎn)介：方麗麗，碩士，實(shí)習(xí)研究員，華南理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院。 孫長(zhǎng)玥，碩士，助教，專職輔導(dǎo)員，安徽建筑大學(xué)。研究方向：大學(xué)生思想政治教育。

文章編號(hào)：1672-6758(2015)07-0001-3

中圖分類號(hào)：G640

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Abstract：The institutional barriers of higher education opportunities are analyzed under the dual structure of urban-rural in this paper. We want to find the reason of education unfair causes, and give some corresponding suggestions. It will have great significance on improving higher education theory and promoting the realization of higher education equity.

基金項(xiàng)目：2014年安徽省振興計(jì)劃“弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀輔導(dǎo)員名師工作室”子項(xiàng)目(編號(hào)：2014FDYMSGZS001-011-07)。

高等教育是造就國(guó)家管理者、建設(shè)者的基礎(chǔ)，是提高整個(gè)民族素質(zhì)的決定性因素，也是個(gè)體提高各自社會(huì)層次，滿足精神及物質(zhì)需要的重要手段。高等教育機(jī)會(huì)公平是社會(huì)公平的基礎(chǔ)，然而由于我國(guó)現(xiàn)行教育體制的不完善，距離實(shí)現(xiàn)真正意義上的社會(huì)各成員之間具備平等接受高等教育的機(jī)會(huì)仍存在一定的差距。究其根源，是我國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，這種體制的存在，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)高等教育機(jī)會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。

一城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和高等教育機(jī)會(huì)公平

1.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這個(gè)概念，我們并不陌生，2012年9月，李克強(qiáng)總理在《破解城市二元結(jié)構(gòu)難題|走新型城鎮(zhèn)化道路》一文中是這樣來(lái)給它定義的：它是指在發(fā)展中國(guó)家由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的歷史進(jìn)程中，必然出現(xiàn)農(nóng)村相對(duì)落后的生產(chǎn)和生活方式與城市不斷進(jìn)步的現(xiàn)代生產(chǎn)、生活方式之間的不對(duì)稱的組織形式和社會(huì)存在形式?！雹?/p>

改革開(kāi)放30年多來(lái),我國(guó)工業(yè)化、城市化的進(jìn)程加快，城鄉(xiāng)差距逐漸拉大，農(nóng)村依然面臨農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)村發(fā)展滯后、農(nóng)民增收困難等許多問(wèn)題，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)體制顯示出其弊端，這主要表現(xiàn)在戶籍管理制度、土地管理制度、教育制度等方面。

2.高等教育及其機(jī)會(huì)公平。

高等教育是一個(gè)廣泛的概念，國(guó)內(nèi)外并沒(méi)有統(tǒng)一的定義?！渡鐣?huì)科學(xué)大詞典》對(duì)高等教育的定義是，“中等教育階段以上的各類專門教育，一般分為?？?、本科、碩士研究生、博士研究生和博士后研究生五級(jí)，教學(xué)組織和形式有全日制和業(yè)余的，面授和非面授的。高等教育一般擔(dān)負(fù)著培養(yǎng)各種專門人才和開(kāi)展科學(xué)研究的雙重任務(wù)，實(shí)施高等教育的機(jī)構(gòu)通常為大學(xué)學(xué)院和?？茖W(xué)校，也有一些高等科研機(jī)構(gòu)附帶研究院(所)實(shí)施高等教育”。②目前我國(guó)的高等教育形式以普通高等教育為主，輔以其他形式的高等教育。為方便研究的量化，本研究中所涉及的高等教育有以下四類：普通高等教育中的重點(diǎn)本科院校，一般本科院校和?？圃盒?，其他高等教育形式中的繼續(xù)教育。

二城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下高等教育機(jī)會(huì)公平的體制性障礙

由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的教育體制，城鄉(xiāng)教育的差距在進(jìn)一步加大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)高等教育機(jī)會(huì)公平的影響極其復(fù)雜，下面論述的幾個(gè)方面的問(wèn)題是全國(guó)普遍存在的、需要進(jìn)行重新合理制度設(shè)計(jì)所不能解決的問(wèn)題，這里稱其為體制性障礙。

1.基礎(chǔ)教育資源配置不合理，基礎(chǔ)教育不公平。

就教育經(jīng)費(fèi)而言，中央和地方的分工很明確。一般來(lái)說(shuō)，基礎(chǔ)教育的責(zé)任主要在地方，特別是義務(wù)教育。早在2005年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》就將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)教育實(shí)行以縣鄉(xiāng)財(cái)政為主的保障機(jī)制，縣鄉(xiāng)財(cái)政的投入占80%，我國(guó)地域遼闊，自然條件相差很大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，這也導(dǎo)致了各省市、各地區(qū)的基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入相差巨大，基礎(chǔ)教育不公平影響高等教育不公平。

2.財(cái)政體制不協(xié)調(diào)，各級(jí)政府權(quán)責(zé)界定不清楚。

自我國(guó)進(jìn)行分稅制改革以來(lái)，由于中央和地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)不同劃分，在高等教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)分配比例上，表現(xiàn)出了地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配。高校經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要依靠政府的財(cái)政撥款，地方政府每年需將本地區(qū)的稅收收入上繳到國(guó)庫(kù)，同時(shí)高校的經(jīng)費(fèi)預(yù)算需上報(bào)到地方政府進(jìn)行審批，而由于中央政府不直接管理地方所屬高校的經(jīng)費(fèi)支出，且中央政府對(duì)于地方高校規(guī)模、發(fā)展等情況了解不足，從前面的數(shù)據(jù)對(duì)比上可以鮮明地看到，地方政府管理高等學(xué)校的事權(quán)超過(guò)了所能支配的財(cái)權(quán)，而地方政府對(duì)高等教育投資的比例比較大，體現(xiàn)不出中央對(duì)高等教育宏觀調(diào)控的主體地位，且在法律上也沒(méi)有具體規(guī)定兩級(jí)政府在高等教育方面的權(quán)責(zé)。因此在向地方撥付教育經(jīng)費(fèi)時(shí)就并不能很好地滿足各高校的實(shí)際需求。這樣，就必然影響了地方政府的事權(quán)執(zhí)行，導(dǎo)致各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)不相匹配。

3.投入產(chǎn)出不相稱，公平與效率難平衡。

教育資源的配置方式和教育體制關(guān)系著教育資源的投入和產(chǎn)出，關(guān)系著教育資源的利用效率和效益。隨著高等教育在現(xiàn)在社會(huì)中的作用日益顯現(xiàn)，社會(huì)對(duì)高等教育的需求越來(lái)越大，人們也越來(lái)越希望能夠接受高等教育。自從高校擴(kuò)招以來(lái)，越來(lái)越多的人邁進(jìn)了大學(xué)的校門。高等教育規(guī)模的擴(kuò)大，導(dǎo)致高學(xué)歷的人才越來(lái)越多，而在他們畢業(yè)走向社會(huì)時(shí)，很多工作單位的門檻也提高了。在越來(lái)越多的人能夠“公平”地接受高等教育時(shí)，教育的效率下降了。

隨著區(qū)域性勞動(dòng)力之間的流動(dòng)性加強(qiáng)，不發(fā)達(dá)省份的很多高校畢業(yè)生傾向于去發(fā)達(dá)省份工作，而發(fā)達(dá)省份的高校畢業(yè)生則很少回到不發(fā)達(dá)的省份工作。這樣一來(lái)，不發(fā)達(dá)省份的財(cái)政雖然承擔(dān)了高等教育培養(yǎng)的成本，但高等教育培養(yǎng)成果中的一部分卻被發(fā)達(dá)省份無(wú)償占有，不發(fā)達(dá)省份的高等教育資源投入產(chǎn)出不相稱的比例將會(huì)更大。聯(lián)系的循環(huán)效應(yīng)，導(dǎo)致不發(fā)達(dá)省份的經(jīng)濟(jì)永遠(yuǎn)滯后于發(fā)達(dá)省份，這也會(huì)降低地方政府對(duì)高校投入的積極性，導(dǎo)致不發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府投入較少。

4.保障監(jiān)管不到位，教育公平難實(shí)現(xiàn)。

保障和監(jiān)管，是既要保障政府對(duì)高等教育的投入，又要保障高等教育的機(jī)會(huì)平等；既要監(jiān)管教育資源的合理分配，又要監(jiān)管每一項(xiàng)教育制度的落實(shí)。

國(guó)家和政府是高等教育最大的受益人以及最有實(shí)力的投資者，理應(yīng)投入更多的教育資源，不斷擴(kuò)大高等教育規(guī)模和提高高等教育水平。截至2013年底，我國(guó)民辦高校718所(含獨(dú)立學(xué)院292所)，民辦高校在校生557.52萬(wàn)人，占所有高校在校生的22.5%。但是，自2003年我國(guó)實(shí)行高校自主招生政策，考生除了通過(guò)高考這個(gè)獨(dú)木橋進(jìn)入大學(xué)外，還可以通過(guò)各高校的自主招生來(lái)實(shí)現(xiàn)。高校的自主招生主要通過(guò)學(xué)校推薦和個(gè)人自薦，各大高校按照自己的標(biāo)準(zhǔn)篩選合適的學(xué)生。也就是說(shuō)，學(xué)生能不能通過(guò)自主招生進(jìn)入大學(xué)，這個(gè)決定權(quán)在大學(xué)，而不是統(tǒng)一高考的客觀分?jǐn)?shù)，著名的“人大招生處處長(zhǎng)貪腐案”就是最好的例子。一旦教育機(jī)會(huì)和權(quán)力掛鉤，加上缺乏公開(kāi)透明監(jiān)管程序，教育公平就無(wú)從談起。

三城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下高等教育公平的制度路徑探索

1.弱化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

這需要國(guó)家通過(guò)調(diào)整宏觀政策來(lái)促進(jìn)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，加大中央和省級(jí)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，規(guī)范教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和消除二元戶籍制度。政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是在處理中央財(cái)政與地方財(cái)政關(guān)系時(shí)，協(xié)調(diào)上下級(jí)之間關(guān)系的一項(xiàng)重要制度。國(guó)家通過(guò)財(cái)政撥款，使教育經(jīng)費(fèi)從上一級(jí)財(cái)政流向下一級(jí)財(cái)政，來(lái)實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的補(bǔ)助；或從同級(jí)的富裕地區(qū)轉(zhuǎn)移至貧困地區(qū)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)或者區(qū)域間教育資源的平等分配。③轉(zhuǎn)移支付制度這一經(jīng)濟(jì)制度對(duì)于平衡地方財(cái)政，實(shí)現(xiàn)政府管理社會(huì)的價(jià)值和功能具有極其重要的作用，能夠彌補(bǔ)不發(fā)達(dá)地區(qū)由于高等教育人才流動(dòng)導(dǎo)致的教育收支不平衡問(wèn)題。

消除二元戶籍制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的一元化戶籍管理制度，首先要確立法律基礎(chǔ)，盡快及時(shí)修訂戶口登記條例，積極起草并盡快推行戶籍法，以法律的形式鞏固戶籍改革的成果，實(shí)現(xiàn)戶籍制度法制化、規(guī)范化。其次，要對(duì)城鄉(xiāng)二元戶籍制度進(jìn)行改革，消除城鄉(xiāng)間二元教育結(jié)構(gòu)的不公平性。政府要繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的投入力度，改善農(nóng)村學(xué)校的教育環(huán)境及基礎(chǔ)設(shè)施。提高農(nóng)村教師的福利待遇水平，讓更多的教師想到農(nóng)村去，愿意到農(nóng)村去。改革并取消現(xiàn)階段的高考戶籍制度，打破地區(qū)間差異，均衡區(qū)域發(fā)展，使高考制度體現(xiàn)教育公平。

2.著力保障我國(guó)教育財(cái)政性投入。

2012年，我國(guó)年度財(cái)政性教育收費(fèi)支出總額超過(guò)2萬(wàn)億元，占GDP比重首次達(dá)到4%，教育人為此歡心鼓舞。但是這并不意味著我國(guó)教育的投入滿足了充分需求，我國(guó)在1993年制訂的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，明確提到“本世紀(jì)末，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重應(yīng)達(dá)到4%”，可是，這一目標(biāo)直到2012年才達(dá)到。按照教育界的測(cè)算，我國(guó)要實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大教育公平、提升教育質(zhì)量的目標(biāo)，財(cái)政性教育投入至少要達(dá)到GDP的5%，而不是滿足于4%的水平——這一投入水平連發(fā)展中國(guó)家的平均投入水平也沒(méi)有達(dá)到(2003年，全世界平均投入水平為5.1%，發(fā)展中國(guó)家為4.1%)。所以說(shuō)4%，也就是達(dá)到了一個(gè)及格的程度，僅滿足了教育的基本需求，如果要讓更多的人接受高等教育，就還要繼續(xù)加大我國(guó)教育財(cái)政性投入。

3.改革現(xiàn)有高招制度。

推進(jìn)高等教育公平，就要改革現(xiàn)有的高招制度，現(xiàn)在各高校招生名額的分配都是地方保護(hù)主義，高校所在地、就業(yè)需求量大的地區(qū)，都是高校計(jì)劃投放的“最愛(ài)”，這種帶有傾向性的招生計(jì)劃，造成了不同省市地區(qū)的學(xué)生在分享高等教育資源方面的不公平，導(dǎo)致了入學(xué)的機(jī)會(huì)不公平。是要打破“北大是北京人的大學(xué)、復(fù)旦是上海人的復(fù)旦大學(xué)”的格局。改變現(xiàn)在高校招生計(jì)劃的分配方式，比如教育部做出硬性規(guī)定，高校招生計(jì)劃必須向農(nóng)村地區(qū)、貧困山區(qū)傾斜；或者每年招收的老少邊窮地區(qū)的學(xué)生必須達(dá)到一定比例，使這些地區(qū)的孩子看到希望，有“出頭”的通道。

4.完善高等教育公平的監(jiān)管機(jī)制。

我國(guó)目前的教育經(jīng)費(fèi)投入、使用和監(jiān)管體系還不健全。教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算、撥款、執(zhí)行，還是以行政為主導(dǎo)，這帶來(lái)的問(wèn)題是，我國(guó)教育投入長(zhǎng)期得不到保障，教育一直缺錢花，以及個(gè)別一些地方亂花錢，教育經(jīng)費(fèi)被用于形象工程，或被擠占、挪用、侵占，就與這一撥款體系有關(guān)。今年兩會(huì)上，教育部門證實(shí)，去年有1000億教育預(yù)算沒(méi)有花完，這不是說(shuō)教育投入多了，而是暴露出教育撥款體系的漏洞。

保障監(jiān)管是促進(jìn)高等教育公平的最有效工具，政府和高校應(yīng)當(dāng)建立專門的教育公平保障監(jiān)管機(jī)構(gòu)，深入調(diào)研，協(xié)調(diào)解決區(qū)域、高校之間的教育公平問(wèn)題。對(duì)于已經(jīng)存在的不公平體制政策進(jìn)行深化改革，也就是說(shuō)，必須改革我國(guó)的教育撥款體系，建立國(guó)家和地方教育撥款委員會(huì)，由國(guó)家和地方教育撥款委員會(huì)，負(fù)責(zé)教育撥款預(yù)算，并監(jiān)督政府撥款，檢查教育撥款使用效果。

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Equitable Opportunities for Higher Education Under the Urban-rural

Dual Structure __Institutional Barriers and Reform Path

Fang Lili

(South China University of Technology, Guangzhou, Guangdong 510640, China)

Key words：higher education; equal opportunities; system; path

Class No.:G640Document Mark：A

(責(zé)任編輯：蔡雪嵐)