財(cái)政存量資金的理論分析及統(tǒng)籌使用建議

●高 翔

財(cái)政存量資金的理論分析及統(tǒng)籌使用建議

●高 翔

2013年6月李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上第一次強(qiáng)調(diào)要研究激活存量資金，把積極財(cái)政政策發(fā)揮好、運(yùn)用好。從此“激活存量資金”的概念被提出來(lái)，其意義日趨重要。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，盤活存量資金成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要舉措。

存量資金一般指系統(tǒng)在某一時(shí)點(diǎn)所保有的資金數(shù)量，與增量的概念相對(duì)應(yīng)。就當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)而言，盤活存量資金具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。激活不合理的存量資金，統(tǒng)籌安排財(cái)政資金，將閑置資金用到該用的地方去，把存量資金更好地用在調(diào)整結(jié)構(gòu)上，可以促進(jìn)消費(fèi)，提高資金使用效益，讓其發(fā)揮更大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。

一、財(cái)政存量資金的種類劃分

（一）按照存量資金的存放狀態(tài)劃分

1、存放于國(guó)庫(kù)的存量資金。指某一時(shí)點(diǎn)反映在國(guó)庫(kù)賬戶的貨幣資金，包括部門預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金以及其他儲(chǔ)備性質(zhì)的資金。其他儲(chǔ)備性質(zhì)的存量資金主要是指財(cái)政預(yù)留在國(guó)庫(kù)賬戶的預(yù)算調(diào)節(jié)基金、準(zhǔn)備金、預(yù)算周轉(zhuǎn)金等。

2、存放于財(cái)政專戶的存量資金。指某一時(shí)點(diǎn)反映在特定項(xiàng)目核算的財(cái)政?？畹慕Y(jié)存資金。這類資金包括非稅收入、上級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金以及其他有特定用途的專項(xiàng)支出資金等。

3、存放于單位的存量資金。分為兩種情況：一種是存放在本單位的存量資金，比如預(yù)算單位自己負(fù)責(zé)的項(xiàng)目結(jié)余或結(jié)轉(zhuǎn)資金形成的存量資金。另一種是存放于其他單位的存量資金，比如項(xiàng)目未開工或嚴(yán)重延期，但項(xiàng)目款已撥付，留在供應(yīng)商銀行賬戶上的資金形成的存量資金。

（二）按存量資金來(lái)源劃分

存量資金按資金來(lái)源不同，分為財(cái)政性存量資金、非財(cái)政存量資金。財(cái)政性存量資金，指預(yù)算單位直接或者間接從各級(jí)財(cái)政取得的公共預(yù)算撥款、政府性基金預(yù)算撥款、教育收費(fèi)撥款、基本建設(shè)撥款等收入，以及通過(guò)其他渠道或方式取得的屬于財(cái)政性資金中尚未列支的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。年底在報(bào)表中以“財(cái)政性結(jié)轉(zhuǎn)資金”反映。

非財(cái)政存量資金，指預(yù)算單位從上級(jí)撥入資金 （不含財(cái)政性資金）、下級(jí)上繳收入（不含財(cái)政性資金）、事業(yè)收入（不含教育收費(fèi)）、經(jīng)營(yíng)收入和其他收入中，尚未列支出的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。年底在報(bào)表中以“非財(cái)政性結(jié)轉(zhuǎn)資金”反映。

（三）按存量資金形成年份劃分

按存量資金形成的年限劃分為當(dāng)年存量資金、上年存量資金及兩年以上的存量資金。部門預(yù)算結(jié)余資金以及結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的資金（包括基建資金和非基建資金），應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理，由同級(jí)財(cái)政收回統(tǒng)籌使用，全部補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。收回統(tǒng)籌使用的資金作為權(quán)責(zé)發(fā)生制事項(xiàng)單獨(dú)核算，并應(yīng)在兩年內(nèi)使用完畢。

二、財(cái)政存量資金形成的原因分析

(一)預(yù)算編制不夠科學(xué)化、精細(xì)化

預(yù)算約束力不強(qiáng)，預(yù)算編制往往成為一種形式。有的預(yù)算編制年限不科學(xué)，在一年中安排多年支出，以一年為編制年限不利于資金的統(tǒng)籌使用。有的預(yù)算編制存在隨意性，對(duì)項(xiàng)目缺乏前期論證，導(dǎo)致缺乏可執(zhí)行性，項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)隨意改變預(yù)算，存在一定的盲目性。有的預(yù)算編制過(guò)于粗放，安排比較籠統(tǒng)，沒(méi)有細(xì)化到部門和項(xiàng)目，造成預(yù)算單位多編預(yù)算，財(cái)政多撥資金，形成預(yù)算結(jié)余。

（二）現(xiàn)有財(cái)政體制不健全

1、預(yù)算下達(dá)體制不健全。各單位在當(dāng)年7、8月份編第二年預(yù)算，報(bào)上級(jí)部門審批。各級(jí)財(cái)政預(yù)算要在第二年的2、3月份通過(guò)本級(jí)人代會(huì)審議后下達(dá)到主管部門，再由主管部門下達(dá)到預(yù)算單位。預(yù)算審批時(shí)間長(zhǎng)、下達(dá)晚，預(yù)算單位在接到預(yù)算批復(fù)后，要在剩余的三個(gè)季度內(nèi)完成全年的預(yù)算，造成預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度滯后的現(xiàn)象，同時(shí)也有可能造成年底突擊花錢的現(xiàn)象。

2、追加經(jīng)費(fèi)制度不科學(xué)。財(cái)政部門為了應(yīng)對(duì)無(wú)法預(yù)計(jì)的支出，一般會(huì)在年初預(yù)算時(shí)留存準(zhǔn)備金以便應(yīng)付突發(fā)情況。追加預(yù)算常常在年底才能下達(dá)到預(yù)算單位，要求預(yù)算單位突擊編制預(yù)算，預(yù)算編制質(zhì)量低，影響本年度的預(yù)算執(zhí)行率，造成財(cái)政資金的沉淀。一些部門預(yù)算存在倉(cāng)促性，預(yù)算資金浪費(fèi)嚴(yán)重，部分結(jié)轉(zhuǎn)資金逐年累加，加大存量資金的形成。

（三）資金流程監(jiān)管不到位

預(yù)算執(zhí)行時(shí)不夠嚴(yán)格、及時(shí)，管理不到位。預(yù)算下達(dá)時(shí)，安排不及時(shí)，分配中缺乏監(jiān)督，存在超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，使用中存在擠占挪用問(wèn)題；預(yù)算執(zhí)行時(shí)，缺乏過(guò)程管理，無(wú)人監(jiān)管導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展緩，支付進(jìn)度慢，項(xiàng)目資金結(jié)余多；預(yù)算執(zhí)行完畢后，缺乏有效評(píng)價(jià)機(jī)制，有些工程項(xiàng)目結(jié)余資金未及時(shí)處理，長(zhǎng)期擺賬，造成資金結(jié)余過(guò)大。對(duì)資金流程全過(guò)程缺乏跟蹤監(jiān)管機(jī)制，造成存量資金沉淀。

三、統(tǒng)籌使用財(cái)政資金的幾點(diǎn)建議

（一）提升預(yù)算編制的科學(xué)性和精準(zhǔn)性

1、全口徑預(yù)算，細(xì)化預(yù)算編制。自2015年1月1日起施行新 《預(yù)算法》。新《預(yù)算法》規(guī)定政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，沒(méi)依據(jù)的不得支出。進(jìn)一步嚴(yán)格了預(yù)算執(zhí)行，為新常態(tài)背景下統(tǒng)籌使用財(cái)政資金提供了較好的制度前提。根據(jù)新《預(yù)算法》，除了做到全口徑預(yù)算，還要細(xì)化預(yù)算編制管理，細(xì)化預(yù)算支出，預(yù)算在年初都要細(xì)化編制到使用單位和項(xiàng)目，提高預(yù)算資金年初分配的到位率和預(yù)算的可執(zhí)行性。做好預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行的銜接工作，建立動(dòng)態(tài)項(xiàng)目庫(kù)。預(yù)算編制前確定預(yù)算執(zhí)行的優(yōu)先項(xiàng)目，及時(shí)做好優(yōu)先項(xiàng)目和政府采購(gòu)工作的申請(qǐng)準(zhǔn)備工作。

2、建立中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算框架。建立中長(zhǎng)期預(yù)算機(jī)制，比如三年預(yù)算、五年預(yù)算、十年預(yù)算或者更長(zhǎng)期的支出預(yù)算。對(duì)于多年實(shí)施的項(xiàng)目，要科學(xué)編制項(xiàng)目滾動(dòng)預(yù)算，按進(jìn)度安排年度支出預(yù)算，當(dāng)年預(yù)算當(dāng)年執(zhí)行，切實(shí)提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。

3、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理。適當(dāng)安排項(xiàng)目前期工作經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，建立項(xiàng)目論證機(jī)制，實(shí)行專家論證和咨詢制度，開展項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)篩選，擇優(yōu)評(píng)審立項(xiàng)列入部門預(yù)算。明確項(xiàng)目的具體實(shí)施計(jì)劃和時(shí)間進(jìn)度，提高項(xiàng)目的可執(zhí)行性。根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)，從項(xiàng)目申報(bào)到預(yù)算下達(dá)的各環(huán)節(jié)明確規(guī)定執(zhí)行期限，明確規(guī)定項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。對(duì)年初預(yù)算已經(jīng)確定的項(xiàng)目和預(yù)計(jì)當(dāng)年能夠執(zhí)行完畢的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)跟蹤后續(xù)執(zhí)行進(jìn)展，建立集中檢查制度，嚴(yán)格對(duì)照預(yù)算檢查進(jìn)度。督促加快項(xiàng)目審核，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

4、促進(jìn)預(yù)算公開透明，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督約束。要提高財(cái)政資金使用效率，一個(gè)重要途徑是要促進(jìn)預(yù)算公開透明，從預(yù)算編制到執(zhí)行、調(diào)整、決算以及最后的審計(jì)。在預(yù)算執(zhí)行中對(duì)政府采購(gòu)的情況要進(jìn)行公開，接受各方對(duì)預(yù)算編制和執(zhí)行的監(jiān)督約束，推進(jìn)預(yù)決算公開透明。發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督力量，接受人民群眾對(duì)每筆資金流動(dòng)軌跡的詢查，使政府的所有資金都曬在陽(yáng)光下。

（二）完善制度建設(shè)，規(guī)范財(cái)政國(guó)庫(kù)資金管理

1、健全相關(guān)制度辦法。各級(jí)財(cái)政部門要加快制定各項(xiàng)財(cái)政存量資金管理辦法，并建立相關(guān)配套制度。如建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)、項(xiàng)目管理、執(zhí)行管理、監(jiān)督管理等制度，建立管理與績(jī)效評(píng)價(jià)掛鉤機(jī)制，減少存量資金的形成。

2、嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度。要實(shí)時(shí)監(jiān)控每筆資金使用的合規(guī)性，解決資金閑置問(wèn)題，必然要求將所有財(cái)政資金全部納入財(cái)政部門在人民銀行開立的單一賬戶統(tǒng)一管理。加快國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，讓財(cái)政收入及時(shí)足額入庫(kù)，所有財(cái)政支出都必須從國(guó)庫(kù)單一賬戶劃撥，從而減少財(cái)政資金收支中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，提升財(cái)政資金周轉(zhuǎn)效率。任何一筆國(guó)庫(kù)收支業(yè)務(wù)都要實(shí)時(shí)監(jiān)督，建立預(yù)算單位財(cái)務(wù)一體化、支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，從而讓公共財(cái)政更好地發(fā)揮公共管理和源頭反腐的作用，防范預(yù)算單位結(jié)余資金越滾越大。

（三）加大對(duì)資金使用的檢查和監(jiān)督力度

落實(shí)部門支出責(zé)任制。建立健全預(yù)算編制與結(jié)轉(zhuǎn)資金管理相銜接的約束機(jī)制，將地方政府盤活存量財(cái)政資金工作納入地方財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系，作為分配轉(zhuǎn)移支付的一個(gè)重要因素。定期深入單位清理檢查部門結(jié)存資金，提出整合資金意見。每月對(duì)各預(yù)算單位的資金結(jié)余情況進(jìn)行分析通報(bào)。對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)資金常年居高不下、使用不力的部門，相應(yīng)減少安排其預(yù)算。對(duì)某一預(yù)算年度安排的項(xiàng)目支出連續(xù)兩年未用，或者連續(xù)三年仍未使用完所形成的剩余資金，視同結(jié)余資金管理，收回地方本級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌管理。

總的來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，加強(qiáng)預(yù)算科學(xué)性、合理性，健全相關(guān)保障機(jī)制，完善配套管理制度建設(shè)，從項(xiàng)目源頭上減少存量資金的形成；項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行，嚴(yán)格按照年初批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，不能延緩執(zhí)行進(jìn)度，實(shí)行項(xiàng)目資金公開支付，接受社會(huì)監(jiān)督，在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中減少存量資金的沉淀；在項(xiàng)目結(jié)束后，進(jìn)行相關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)不需按原用途使用的資金，收回并主要統(tǒng)籌用于城市基礎(chǔ)設(shè)施、重大民生工程等重點(diǎn)領(lǐng)域，在項(xiàng)目結(jié)束后統(tǒng)籌結(jié)余資金，減少存量資金的積累。只有對(duì)項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程進(jìn)行有效管理，從事前、事中、事后三方面著手研究，多舉措并行，才能切實(shí)減少財(cái)政存量資金，提高財(cái)政資金使用效益。不僅要立足當(dāng)前，而且要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，建立盤活財(cái)政存量資金的長(zhǎng)效機(jī)制，統(tǒng)籌安排和使用財(cái)政資金，才能有效防止資金沉積?！?/p>

(作者單位：上海海洋大學(xué)財(cái)務(wù)處)

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）