沖突與合作：多元主體介入城市社區(qū)治理的困境與創(chuàng)新路徑

◎ 張紅霞

一、轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)治理的多元主體

當(dāng)前隨著我國社會轉(zhuǎn)型的深入，利益分化日趨明顯、利益關(guān)系格局持續(xù)變化、社會矛盾凸顯，在城市社會，隨著單位制的解體，社區(qū)成為基層社會治理和居民生活的基本單位。社區(qū)治理體制在社會整合與化解社會矛盾中的作用不斷加強(qiáng)，彌補(bǔ)了由于“單位制”解體出現(xiàn)的組織形式的缺損和社會階層分化造成的裂痕，在維護(hù)基層社會穩(wěn)定中發(fā)揮著日益重要的作用。從目前來看，在運(yùn)作實(shí)踐上，我國社會治理體制的基礎(chǔ)基本實(shí)現(xiàn)了從“單位”到“社區(qū)”的轉(zhuǎn)變，社會治理的重心也逐漸從單位體制下的“工作場所”向市場經(jīng)濟(jì)條件下的“居住場所”轉(zhuǎn)移[1]。城市社區(qū)作為社會治理的重要戰(zhàn)略空間，在國家推進(jìn)“治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的過程中，正成為社會治理體制改革與創(chuàng)新的重要載體。

隨著住房商品化的改革，物業(yè)公司進(jìn)駐城市新建社區(qū)，城市社區(qū)單一治理主體的局面被打破，物業(yè)公司逐漸成為社會治理體制中的基本組織之一。從調(diào)查來看，在城市的商品房社區(qū)中，物業(yè)公司、居委會、業(yè)主委員會等構(gòu)成了社區(qū)治理的多元主體。由于中國城市社區(qū)建設(shè)的歷史較短，社區(qū)治理的模式一直處于在不斷探索中，加之社會轉(zhuǎn)型的深入，社區(qū)逐漸成為各種利益訴求的聚集點(diǎn)。物業(yè)公司、居委會、業(yè)主委員會等自治組織這一系列多元主體的介入給并不成熟的城市社區(qū)治理體制既帶來了機(jī)遇也帶來了治理困境與張力。物業(yè)公司作為經(jīng)濟(jì)組織、居委會作為承擔(dān)行政職能的自治組織、業(yè)主委員會作為代表居民利益的自治新型組織，在社區(qū)治理體制中，在滿足居民利益需求、構(gòu)筑基層秩序方面是否能順利合作、溝通，成為社區(qū)治理中的問題之一，如何理順三者的關(guān)系、如何處理多元主體中的居民利益訴求、如何統(tǒng)領(lǐng)社會治理的架構(gòu)成為多元主體背景下社區(qū)治理需要關(guān)注的重要內(nèi)容。

二、多元主體介入城市社區(qū)治理的沖突與困境

（一）多元主體角色不明、社區(qū)治理效率低下、居民利益被空置

物業(yè)公司、居委會、業(yè)主委員會等自治組織作為社區(qū)治理的主體從職能、角色、運(yùn)作機(jī)制等來看，三者既有運(yùn)作機(jī)制的區(qū)別也有組織目標(biāo)的重大差異，在目前治理體制下，三者的沖突與張力成為社區(qū)治理中需關(guān)注的重要問題。物業(yè)公司作為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，盈利是其參與社區(qū)治理的主要目的。當(dāng)前我國的物業(yè)管理法規(guī)還不盡完善，作為經(jīng)濟(jì)組織，物業(yè)公司在社區(qū)治理體制中很多方面處于權(quán)力的優(yōu)勢地位。居委會在法律定位上是居民“自我管理、自我服務(wù)”的群眾性自治組織，負(fù)責(zé)對社區(qū)的全面管理，權(quán)力來源于群眾的賦予和上級行政組織的認(rèn)同，在實(shí)際運(yùn)作中，居委會很多事情是為街道負(fù)責(zé)，承擔(dān)了大量的行政職能。以業(yè)主委員會為代表的其他組織是社區(qū)治理的主體之一，業(yè)主委員會屬于新型自治組織，很多業(yè)主委員會的產(chǎn)生, 一方面來源于業(yè)主的利益需求，另一方面也來自政府的號召, 但是從目前來看，業(yè)主委員會力量弱小，即使存在業(yè)主委員會也形同虛設(shè)[2]。

在當(dāng)前社區(qū)治理多元主體中，居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司分別從社區(qū)治理、自治治理和專業(yè)治理的角度在相互博弈的過程中從事社區(qū)治理以及為居民提供相應(yīng)服務(wù)，但是由于這三種不同的治理主體都有著自己不同的利益和不同的治理原則與路徑，在社區(qū)中并未有構(gòu)建和諧的治理格局，一些矛盾和沖突也導(dǎo)致了社區(qū)治理效能的低下[3]。在社區(qū)治理體制中，物業(yè)公司進(jìn)駐社區(qū)對轄區(qū)內(nèi)的硬件進(jìn)行管理、對居民進(jìn)行服務(wù)本應(yīng)通過與居委會的合作使社區(qū)治理更加完善，但是由于體制不順、規(guī)則不明等原因，社區(qū)治理的多元主體之間存在缺乏有效溝通與合作、權(quán)力地位不對等，存在一定的矛盾沖突，多元主體的社區(qū)治理體制也沒有滿足居民的利益訴求。在治理實(shí)踐中，居委會作為群眾組織，負(fù)責(zé)對社區(qū)事務(wù)的全面管理，作為自治組織具有強(qiáng)烈的行政色彩，居委會很多方面變成了政府行政的末梢，繁重的行政事務(wù)使得居委會無暇顧及居民社區(qū)服務(wù)等工作。居委會作為居民自治組織權(quán)力來源本應(yīng)是群眾的賦予，但是在實(shí)際中卻來自于上級政府的界定。并且居委會沒有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)來源，資金主要來自于上級的撥款，這也造成了居民會角色的混亂[4]。一些調(diào)查發(fā)現(xiàn)由于居委會遠(yuǎn)離社區(qū)居民服務(wù)，居民對居委會的歸屬感和認(rèn)同感并不強(qiáng)。物業(yè)公司作為經(jīng)濟(jì)組織主要是根據(jù)合同契約為業(yè)主提供相應(yīng)服務(wù)，主要負(fù)責(zé)對小區(qū)的硬件設(shè)施進(jìn)行維護(hù)、車輛進(jìn)出進(jìn)行管理、治安進(jìn)行防護(hù)、小區(qū)環(huán)境進(jìn)行保潔等等。作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體，盈利是物業(yè)公司存在的核心目標(biāo)，也是其在社區(qū)行動的一切動力。由于物業(yè)公司每月都要向居民收取一定的物業(yè)費(fèi)用，在這種情況下，居民對物業(yè)公司的管理狀況密切關(guān)注，在收費(fèi)與提供服務(wù)方面，物業(yè)與業(yè)主的利益沖突較多。從目前來看，代表業(yè)主權(quán)益的業(yè)主委員會力量弱小，在社區(qū)治理中名不副實(shí)，行政化的居委會終日疲于迎接上級行政部門的各種檢查，不受監(jiān)督與制約的物業(yè)公司則只顧“悶聲發(fā)大財(cái)”。在如此的社區(qū)治理狀態(tài)下，原本基于“權(quán)力相互制衡”而設(shè)計(jì)的社區(qū)治理三主體模式幾近名存實(shí)亡。社區(qū)治理三主體的角色錯(cuò)位和三主體邊界的模糊化使得社區(qū)治理的有序化陷入困境[5]。

（二）物業(yè)公司經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢，缺乏監(jiān)管

物業(yè)公司雖然在我國出現(xiàn)的比較晚，但是從物業(yè)公司的發(fā)展來源看，不少是由政府機(jī)關(guān)或一些國有企業(yè)直屬的房屋管理部門改制而來，有的是源于房地產(chǎn)開發(fā)商的附屬機(jī)構(gòu)，這不僅使物業(yè)公司勢力強(qiáng)大，而且物業(yè)公司參與社區(qū)治理摻雜著一些行政部門或開發(fā)商的利益。在物業(yè)管理運(yùn)作機(jī)制中也并完全按照市場化的原則進(jìn)行運(yùn)作。物業(yè)公司的來源背景使得物業(yè)公司在多元主體中處于強(qiáng)勢地位，在物業(yè)管理或服務(wù)尚未完全市場化的情況下，物業(yè)公司的服務(wù)行為也并未按照等價(jià)交換的原則進(jìn)行服務(wù)，也更沒有從業(yè)主的利益出發(fā)，在很多情況下是從行政部門、房地產(chǎn)開發(fā)商及其自身的利益出發(fā)。在多元主體中，物業(yè)公司由于體制、機(jī)制的不健全，目前很多物業(yè)公司存在侵犯業(yè)主利益的現(xiàn)象。從調(diào)查來看，很多商品房社區(qū)的業(yè)主都普遍反映物業(yè)公司存在高收費(fèi)、低服務(wù)，業(yè)主普遍對物業(yè)公司不滿意，但是由于物業(yè)公司的強(qiáng)勢地位，業(yè)主感覺勢單力薄，對物業(yè)公司的強(qiáng)勢行為很無奈。由于業(yè)主委員會的力量弱小而居委會主要忙于行政事務(wù)，導(dǎo)致物業(yè)公司的行為缺乏有效監(jiān)管。作為有償公共服務(wù)的提供者，物業(yè)與業(yè)主之間的關(guān)系是平等主體間的交易關(guān)系。但在當(dāng)前的社區(qū)治理實(shí)踐中，物業(yè)公司卻處于霸權(quán)地位，業(yè)主沒有討價(jià)還價(jià)的能力。在實(shí)際操作中，作為服務(wù)提供方的物業(yè)公司因權(quán)力的非對稱性而有機(jī)會且有能力凌駕于業(yè)主之上，致侵犯業(yè)主合法權(quán)益的事件時(shí)有發(fā)生，使業(yè)主與物業(yè)公司之間經(jīng)常處于一種敵對的狀態(tài)[6]。

近年來由于家庭購置汽車數(shù)量的增加，車位成為很多社區(qū)治理中的核心問題之一，物業(yè)公司為多收費(fèi)肆意改建公共用地成停車位、車位費(fèi)亂漲價(jià)等成為業(yè)主與物業(yè)公司矛盾的關(guān)鍵所在。很多情況下，業(yè)主四處投訴卻無法阻止物業(yè)公司的侵權(quán)行為，這最終導(dǎo)致業(yè)主對目前的社區(qū)治理體制不滿意，也成為影響社區(qū)和諧與穩(wěn)定的首要因素之一。從調(diào)查來看，社區(qū)居委會對住宅小區(qū)的業(yè)主與物業(yè)管理公司之間矛盾的調(diào)節(jié)力度不夠，也缺乏對物業(yè)公司的監(jiān)管方式，大部分社區(qū)都是等業(yè)主和物業(yè)公司矛盾愈演愈烈后才進(jìn)行調(diào)節(jié)，居委會作為群眾自治組織，也缺乏對物業(yè)公司與業(yè)主矛盾調(diào)節(jié)的強(qiáng)有力的權(quán)力來源，很多物業(yè)公司并不聽從居委會的意見。在居委會的不斷行政化及業(yè)主委員會力量弱小的情況下，物業(yè)公司成為社區(qū)治理中凌駕于業(yè)主利益與居民利益之上的組織。

（三）社區(qū)治理缺乏明確的法治法規(guī)

推進(jìn)依法治理是新時(shí)期的社會需求，但是從目前來看，在社區(qū)治理方面我國的法治化進(jìn)程還有待推進(jìn)。從法律條文來看僅有與此相關(guān)的《城市街道辦事處組織條例》、《城市居民委員會組織法》 (1989年)和《物業(yè)管理?xiàng)l例》。《城市街道辦事處組織條例》只是大致規(guī)定了街道辦事處指導(dǎo)居委會工作，除此之外沒有任何其他涉及社區(qū)治理的規(guī)定?！冻鞘芯用裎瘑T會組織法》主要規(guī)定了居委會的任務(wù)，而在有關(guān)社區(qū)的性質(zhì)、社區(qū)與外部社會的關(guān)系、社區(qū)的功能，以及不同治理主體之間的職責(zé)分工等方面均缺乏具體詳細(xì)的法律規(guī)范。并且在政府角色方面，并沒有相應(yīng)的法律規(guī)范對政府如何介入社區(qū)治理進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)制。只是在《居委會組織法》中規(guī)定政府對居委會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，關(guān)于如何幫助、指導(dǎo)沒有有明確的說法。對政府和居委會在社區(qū)治理中角色和職能的界定均是抽象和模糊的，只是大致界定居委會協(xié)助政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作[7]。在我國城市社會，物業(yè)公司是隨著住房商品化而出現(xiàn)的新生事物，有關(guān)的法律、法規(guī)不健全，有關(guān)物業(yè)公司的服務(wù)、收費(fèi)、實(shí)際運(yùn)作模式、監(jiān)管等處于探索中。由于很多物業(yè)公司在來源上存在和行政部門或房地產(chǎn)開發(fā)上的千絲萬縷的聯(lián)系，目前的《物業(yè)管理?xiàng)l例》也缺乏對物業(yè)公司進(jìn)行制約與監(jiān)督的有效條款，對于業(yè)主維權(quán)沒有詳細(xì)且明確的法律條文。在社區(qū)治理中，缺乏對社區(qū)業(yè)主委員會等自治組織的有效支持，無論在政策還是在資金來源上，政府沒有制定對社區(qū)自治組織的支持措施如社會捐助政策等，從而導(dǎo)致業(yè)主委員會等自治組織力量弱小、缺乏資金來源，最終背離了組織的宗旨。最后是政府的監(jiān)管缺位。對于物業(yè)公司、居委會、業(yè)主委員會等在社區(qū)的治理實(shí)踐，缺乏相應(yīng)的監(jiān)管法規(guī)、政策、制度。導(dǎo)致在實(shí)際運(yùn)行中，居委會忙于行政事務(wù)，物業(yè)公司凌駕于業(yè)主利益至上，業(yè)主委員會不能真實(shí)表達(dá)民意。

三、構(gòu)建城市社區(qū)治理新秩序

（一）健全社區(qū)治理的法制、法規(guī)、依法治理

當(dāng)前時(shí)期，推進(jìn)依法治理是新時(shí)代急切的社會訴求。社區(qū)治理是社會治理的基礎(chǔ)，為了滿足社區(qū)治理秩序整合的需要和居民多元化的利益訴求，必須推進(jìn)社區(qū)治理的法治化進(jìn)程，完善社區(qū)治理的法律、法規(guī)，并進(jìn)行依法治理。具體而言，首先要在法律條文中明確政府在社區(qū)治理中的責(zé)任、角色，以及如何對居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司的治理行為進(jìn)行有效監(jiān)管。居委會作為群眾自治組織，要對其在社區(qū)治理中的角色與行為進(jìn)行重新法律定位，要還居委會作為社區(qū)居民利益的代言人、社區(qū)服務(wù)的提供者與政府管理者助手的真正角色。其次，對物業(yè)管理?xiàng)l例要重新進(jìn)行修訂，進(jìn)一步細(xì)化物業(yè)公司在社區(qū)收費(fèi)、服務(wù)等內(nèi)容，增加業(yè)主對物業(yè)公司服務(wù)監(jiān)督的權(quán)利，對于近年來物業(yè)公司與業(yè)主矛盾的核心點(diǎn)要重新進(jìn)行法律界定。同時(shí)增加居委會、業(yè)主等對物業(yè)管理監(jiān)督、制衡的權(quán)利。對于業(yè)主委員會等自治組織，為滿足居民的權(quán)益需求，政府應(yīng)該大力支持，在相應(yīng)的法律、法規(guī)、政策資源等方面給予明確的支持。在社區(qū)治理方面，要給予居民參與社區(qū)事務(wù)的正確渠道，通過法治化的社區(qū)參與，提高社區(qū)治理的效果和水平。

（二）明確多元主體的權(quán)責(zé)與角色、促進(jìn)多元主體的溝通與合作

為有效推進(jìn)多元治理主體下社區(qū)治理的有效性，必須對多元主體的權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行進(jìn)一步明確，并建立相應(yīng)的監(jiān)督制衡機(jī)制，在具體事務(wù)上展開合作、交流。具體而言，要重新確認(rèn)居委會的角色，作為政府治理基層社區(qū)的助手，居委會應(yīng)代表政府權(quán)威扮演好監(jiān)督物業(yè)公司與業(yè)主的服務(wù)關(guān)系，減少物業(yè)公司和業(yè)主的矛盾沖突。同時(shí)居委會應(yīng)從居民利益出發(fā)，做好公共服務(wù)，適當(dāng)減少所承擔(dān)的行政事務(wù)。在具體的治理中，居委會、物業(yè)公司以及業(yè)主委員會等要充分合作、交流，在社區(qū)治理目標(biāo)上達(dá)成一致，在服務(wù)中展開有效銜接。

面對物業(yè)公司的霸權(quán)地位應(yīng)適當(dāng)控制物業(yè)公司的權(quán)力，尤其是物業(yè)公司的收支要接受業(yè)主的監(jiān)督、物業(yè)公司的收費(fèi)項(xiàng)目要經(jīng)過業(yè)主委員會的討論、決議。對于社區(qū)內(nèi)物業(yè)公司的選取要給予業(yè)主選擇權(quán)，物業(yè)公司的保潔、治安、硬件維護(hù)等服務(wù)項(xiàng)目，每年制定一定的考核與監(jiān)督機(jī)制，如果物業(yè)公司服務(wù)不到位，業(yè)主有權(quán)停止繳納一定的物業(yè)費(fèi)。為有效提高物業(yè)公司的服務(wù)意識，要提高業(yè)主委員會的地位，改變其形同虛設(shè)的局面，擴(kuò)大業(yè)主委員會的權(quán)限，要明確業(yè)主與物業(yè)公司是一種地位平等的買賣關(guān)系。基于此，業(yè)主委員會應(yīng)該實(shí)質(zhì)化、法人化，以徹底改變物業(yè)公司與業(yè)主之間的權(quán)力不對等狀態(tài)；適當(dāng)限制物業(yè)公司的收取費(fèi)用的使用權(quán)限，以此來約束物業(yè)公司的行為；業(yè)主委員會應(yīng)該按與物業(yè)公司對等的地位進(jìn)行組織建構(gòu)，配備專門的工作人員和辦公場所，管理經(jīng)費(fèi)和工作人員的薪酬從物業(yè)管理費(fèi)中按比例提??；物業(yè)公司的重大經(jīng)費(fèi)支出需由業(yè)主大會表決；業(yè)主委員會的權(quán)力和權(quán)威應(yīng)該得到政府強(qiáng)力部門的支持[8]。理順業(yè)主與物業(yè)公司之間的平等的委托—代理關(guān)系，讓業(yè)主有能力有機(jī)會維護(hù)自身的權(quán)益。

（三）培育社區(qū)意識、提高居民參與社區(qū)治理的能力

居民的有效參與是良好的社區(qū)治理秩序的基礎(chǔ)，也是形成社區(qū)凝聚力與歸屬感的核心。社區(qū)治理的最終目的是在基層社區(qū)形成良好的秩序，促進(jìn)社區(qū)的發(fā)展、滿足居民的權(quán)益需求。在目前城市社區(qū)中，普遍存在社區(qū)參與不足的局面，很多居民認(rèn)為社區(qū)治理是政府的事情與自身無關(guān)，這在一定程度上影響了社區(qū)的治理效果。通過居民廣泛的參與社區(qū)治理，可以有效推進(jìn)社區(qū)治理的有效性，并能使靜態(tài)的治理演變成動態(tài)的過程。應(yīng)加強(qiáng)居民的社區(qū)參與意識，發(fā)揮居民的積極性與主動性，發(fā)揮居民對社區(qū)的主人翁精神。通過社區(qū)參與提高社區(qū)公共事務(wù)決策的有效性，并可以對居委會、物業(yè)公司、業(yè)主委員會的社區(qū)行為進(jìn)行監(jiān)督，通過動態(tài)的意見反饋，可以在第一時(shí)間獲知社區(qū)治理與服務(wù)的效果，提高社會治理的居民滿意度，化解基層矛盾。同時(shí)居民在社區(qū)參與中也可以培養(yǎng)對社區(qū)的情感，在歸屬中找到積極投身社區(qū)建設(shè)的動力。從而使城市社區(qū)成為人類生活與精神歸屬統(tǒng)一的安定有序的生活共同體。

四、結(jié)論與思考

社區(qū)治理是有效整合基層秩序推進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)。在轉(zhuǎn)型期，城市社區(qū)作為社會治理的重要戰(zhàn)略空間，在國家推進(jìn)“治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的過程中，正成為社會治理體制改革與創(chuàng)新的重要載體。隨著住房的商品化改革，物業(yè)公司逐漸進(jìn)駐城市社區(qū)成為社區(qū)治理的主體之一，在此局面下，居委會、物業(yè)公司以及業(yè)主委員會所代表的自治組織都成為了社區(qū)治理的主體，面對社區(qū)主體多元化的格局，社區(qū)治理體制呈現(xiàn)出多元張力的局面。多元主體之間存在一定的矛盾與沖突，多元主體角色不明，導(dǎo)致了社區(qū)治理效率低下、居民利益被空置。物業(yè)公司經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢，缺乏監(jiān)管，社區(qū)治理缺乏明確的法治法規(guī)，在一些程度上造成了社區(qū)治理的無序化。構(gòu)建城市社區(qū)治理新秩序應(yīng)健全社區(qū)治理的法制、法規(guī)、依法治理，明確多元主體的權(quán)責(zé)與角色，培育社區(qū)意識、提高居民參與社區(qū)治理的能力，從而使社區(qū)既滿足基層秩序整合的需求，又成為人類生活與情感歸屬的生活共同體。

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