國外城市機(jī)場噪聲治理的多元路徑及其啟示

◎ 王楓云 謝棋君

一、研究緣起

飛機(jī)的出現(xiàn)給交通運(yùn)輸帶來了劃時(shí)代的變革。作為飛機(jī)的中轉(zhuǎn)樞紐，城市機(jī)場的功能亦日益突顯，成為各國城市至關(guān)重要的對外窗口和新的城市商業(yè)中心。同時(shí)，城市機(jī)場噪聲污染、噪音擾民等問題亦成為人們?nèi)找骊P(guān)注的焦點(diǎn)。英國倫敦希斯羅國際機(jī)場就因噪聲長期影響居民睡眠遭到起訴[1]；韓國首爾金浦國際機(jī)場周邊3萬多居民難忍飛機(jī)噪聲影響日常生活，對國土海洋部提起的集體訴訟獲得勝訴[2]；由于每天約510次航班量引發(fā)的大量噪聲，希臘政府主動將舊的雅典國際機(jī)場改建成公園，將新機(jī)場遷往居民相對分散的斯巴達(dá)地區(qū)[3]。美國政府專門通過《國家公園領(lǐng)空法案》限制航空噪聲以回應(yīng)民眾訴求[4]等等。

中國自20世紀(jì)80年代以來，在城市化進(jìn)程的加速度發(fā)展中，城市機(jī)場也走上了快速發(fā)展的道路，隨之而來的是，機(jī)場噪音及其有效治理成為人們持續(xù)關(guān)注的焦點(diǎn)問題。因此，深入探討國外城市機(jī)場噪聲治理的多元路徑，對于中國城市機(jī)場噪聲的有效治理，具有積極的啟示與借鑒作用。

二、國外城市機(jī)場噪聲的多元治理路徑

國外城市機(jī)場噪聲的治理，始于20世紀(jì)40年末期的美國。最早的案例可以追溯到1946年美國農(nóng)夫關(guān)于飛機(jī)噪聲的訴訟案。1952年，美國聯(lián)邦政府在《機(jī)場和機(jī)場鄰居》的報(bào)告中，也談到了機(jī)場噪聲與土地規(guī)劃間的關(guān)系問題。[5]此后，西方發(fā)達(dá)國家紛紛開始了對城市機(jī)場噪聲治理的實(shí)踐探索，形成了包括規(guī)劃、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律、環(huán)保等手段在內(nèi)的多元路徑。

（一）以完善土地規(guī)劃為切入點(diǎn)的城市機(jī)場噪聲治理

國際民航組織（ICAO）認(rèn)為，土地使用規(guī)劃與控制是解決機(jī)場噪聲問題的有效手段，并且是一個(gè)有待進(jìn)一步開發(fā)的主要手段[6]。為了提升城市機(jī)場土地規(guī)劃的科學(xué)性，近年來國外許多城市機(jī)場的擴(kuò)建和新建，都進(jìn)行了系統(tǒng)的噪聲風(fēng)險(xiǎn)評估，并且還在噪聲風(fēng)險(xiǎn)評估框架的基礎(chǔ)上，對城市機(jī)場及其周圍的土地使用進(jìn)行了科學(xué)的規(guī)劃[7]。 如韓國首爾的仁川國際機(jī)場，就是根據(jù)國際民航組織關(guān)于機(jī)場周邊土地劃分的標(biāo)準(zhǔn)，將機(jī)場用地劃分為A、B、C三個(gè)區(qū)域，嚴(yán)格管制不同區(qū)域土地的使用與開發(fā)，以避免在關(guān)鍵噪聲區(qū)建造噪聲敏感的建筑物。具體操作上，按照這三個(gè)等級標(biāo)準(zhǔn)，分層次地對用地進(jìn)行規(guī)劃和控制。第一層次為機(jī)場保護(hù)區(qū)域。這一區(qū)域?qū)儆跈C(jī)場生產(chǎn)和運(yùn)營的中心地帶，相對來說環(huán)境條件惡劣，對于城市建設(shè)用地的限制較大，所以不允許建設(shè)居住區(qū)、學(xué)校和醫(yī)院等。同時(shí)，對其他已存在建筑物則有必要增加防護(hù)，使其符合凈空限制要求。第二層次稱為限制建設(shè)區(qū)域。主要指機(jī)場的凈空限制、噪聲影響和電磁保護(hù)區(qū)。區(qū)內(nèi)環(huán)境條件一般，在不影響機(jī)場正常運(yùn)營的前提下，強(qiáng)化噪聲防護(hù)后可以用于一定程度上的城市建設(shè)。但是同樣不建議人員匯集，對于污染嚴(yán)重區(qū)域甚至要考慮搬遷。最外圍的第三層次是開發(fā)建設(shè)區(qū)域。該區(qū)域直接為機(jī)場供給可用于開發(fā)的土地資源，或者發(fā)展與航空運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)相配套的基礎(chǔ)設(shè)施和輔助設(shè)施。與前兩個(gè)區(qū)域相比，該區(qū)域噪聲環(huán)境條件優(yōu)越，適合城市的規(guī)劃與發(fā)展，但必須對建筑物的高度進(jìn)行凈空條件審核。[8]

為此，地方政府從法律上界定機(jī)場所在區(qū)周邊土地的性質(zhì)，并制定相應(yīng)的政策措施加以規(guī)制和引導(dǎo)，就顯得至關(guān)重要。

（二）以技術(shù)改進(jìn)為切入點(diǎn)的城市機(jī)場噪聲治理

隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)手段去治理城市機(jī)場噪聲成為人們的必然選擇。例如，美國航空航天局（NASA）的高速研究計(jì)劃項(xiàng)目（HSRP）就一直在反復(fù)嘗試減噪技術(shù)的不斷升級[9]。國外城市機(jī)場噪聲的技術(shù)治理，主要通過以下兩種進(jìn)路實(shí)施：首先是對飛機(jī)本身的技術(shù)改進(jìn)。飛機(jī)噪聲可歸納為兩種，即推進(jìn)系統(tǒng)噪聲和空氣動力噪聲。前者由推進(jìn)系統(tǒng)工作產(chǎn)生，后者實(shí)際上是機(jī)體噪聲，由氣流與飛機(jī)接觸摩擦所致。對于推進(jìn)系統(tǒng)的噪音，因該行為與發(fā)動機(jī)的音爆密切相關(guān)，所以美國聯(lián)邦航空管理局（FAA）就要求民用飛機(jī)在美國城市領(lǐng)空范圍內(nèi)禁止以超音速飛行[10]，有調(diào)查指出美國最繁忙的50家城市機(jī)場關(guān)注的首要問題是老齡噴氣機(jī)發(fā)動機(jī)產(chǎn)生的噪聲[11]，而日本著名的大阪航空港自1969年遭受噪聲申訴以來，就通過采購新式低噪聲飛機(jī)[12]等措施，主動采用新技術(shù)從而緩和矛盾。英國航空公司也致力于通過投資更加靜音的飛機(jī)以及改進(jìn)操作程序來降低城市機(jī)場噪聲的影響[13]。

對于機(jī)體噪聲的降低可通過空氣動力學(xué)實(shí)驗(yàn)，不斷改良飛機(jī)外形予以減緩，如近年來包括機(jī)身與機(jī)翼一體化、機(jī)翼特殊化在內(nèi)的新技術(shù)嘗試。當(dāng)前，世界各國就城市機(jī)場噪聲治理問題已達(dá)成普遍的共識，認(rèn)為噪聲源的減少不應(yīng)局限于使用噪聲更低的新飛機(jī)，而是應(yīng)通過在某種機(jī)型整個(gè)生命周期內(nèi)持續(xù)的技術(shù)改進(jìn)來實(shí)現(xiàn)有效的降噪。

其次，對飛機(jī)起降時(shí)段的調(diào)整。機(jī)場吞吐能力的提升是衡量其運(yùn)營效率的主要標(biāo)準(zhǔn)之一,所以試圖減少飛機(jī)起降架次，用以緩解噪聲問題是不符合邏輯的。但是對飛機(jī)起降時(shí)刻的適度調(diào)整，無疑是避免沖突的明智選擇。通常夜間飛機(jī)噪聲的影響會達(dá)到極值，傍晚次之，白天最小。所以，美國聯(lián)邦航空管理局就規(guī)定，機(jī)場周邊居民區(qū)晝夜平均聲級不得超過65dB[14]，從規(guī)制上避免噪聲對居民的生活起居造成困擾的可能。法國政府也對18時(shí)至22時(shí)起降的航班加以限制并課以重稅[15]，達(dá)到對飛機(jī)起降時(shí)段調(diào)整的目的。

第三，減緩噪聲影響的措施采用。國外通用的措施主要有：第一，交替使用各跑道，以達(dá)到對特定跑道使用頻率的降低，減輕對特定區(qū)域的噪聲影響；第二，起飛后或降落前，把握好航向，盡可能避免飛越城市住宅區(qū)；第三，隔離機(jī)場內(nèi)飛機(jī)維修試驗(yàn)場地；第四，使用多級進(jìn)近飛行方式，起飛后快速爬升，或盡可能靠近機(jī)場后迅速下降，減輕噪聲持續(xù)時(shí)間。如，荷蘭皇家航空公司2010年嘗試的名為“固定彎道半徑”的起飛新技術(shù)，能有效避開人群聚居區(qū)，很好地印證了減噪的成功。

（三）以經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)為切入點(diǎn)的城市機(jī)場噪聲治理

城市機(jī)場噪聲治理在經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來，建議采用類似收費(fèi)、補(bǔ)貼等形式的間接管制手段就能達(dá)到很好的效果。其靈感來源于“福利經(jīng)濟(jì)學(xué)之父”庇古的外部性理論，該理論認(rèn)為，政府應(yīng)要求污染的產(chǎn)生者支付代價(jià)，以稅收的形式彌合邊際社會成本對邊際私人成本造成的損失。[16]

因此，城市機(jī)場周邊的居民作為噪音污染的直接受害者，由乘客提供適度經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償完全符合受益者補(bǔ)償原則。所以相當(dāng)數(shù)量國家在制定機(jī)場收費(fèi)制度時(shí)，都將噪聲因素納入考慮范疇。如，美國所有的城市機(jī)場都有權(quán)向每位乘客征收機(jī)場設(shè)施使用費(fèi)，其中一大部分就是用于機(jī)場減噪工程的建設(shè)。另外，美國的機(jī)場噪聲稅一般根據(jù)噪聲強(qiáng)度按正比例征收。也有機(jī)場將稅費(fèi)與飛機(jī)重量掛鉤，認(rèn)為飛機(jī)越重產(chǎn)生的噪聲越大，所以收費(fèi)也越貴。還有部分機(jī)場以開征噪聲稅的形式，提倡航空公司使用靜音效果更好的飛機(jī)。像英國曼徹斯特機(jī)場為鼓勵(lì)低噪聲飛機(jī)的使用，從1975年起就對符合要求的飛機(jī)優(yōu)惠20%降落收費(fèi)[17]。到2007年止，全球有24個(gè)國家對城市機(jī)場噪聲征稅，其中有18個(gè)歐洲國家、2個(gè)亞洲國家和2個(gè)北美國家[18]。

（四）以制度規(guī)制為切入點(diǎn)的城市機(jī)場噪聲治理

西方發(fā)達(dá)國家一般都具有優(yōu)良的法治傳統(tǒng)，通過系統(tǒng)性立法應(yīng)對城市機(jī)場噪聲問題理所當(dāng)然成為一條重要的路徑，尤以美國最具代表性。1968年，美國聯(lián)邦政府在立法上對噪聲控制首開先河，頒布了《航空器減噪法案》，并由聯(lián)邦立法、州立法、判例法等構(gòu)成系統(tǒng)法律體系。1972年,美國國會又通過了《聯(lián)邦噪音控制法》，用以指導(dǎo)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)（EPA）設(shè)置全國通用的噪聲標(biāo)準(zhǔn)，目的在于使所有公民免受噪聲對健康和幸福造成的威脅，該機(jī)構(gòu)則根據(jù)時(shí)段和地點(diǎn)不同靈活設(shè)置噪聲標(biāo)準(zhǔn)[19]。1975年，美國國家地方法律辦公室與美國環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)聯(lián)合提供了《社區(qū)噪音控制法規(guī)樣本》，供各州、地方或社區(qū)制定法規(guī)時(shí)參考[20]。

此外，德國針對城市機(jī)場噪聲的污染，也于1971年制定《飛機(jī)噪聲防治法》，較為完整地規(guī)定了防治噪聲污染要達(dá)到的目標(biāo)、應(yīng)采取的措施等具體要求。同時(shí)，隨著全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市空間的持續(xù)擴(kuò)張，導(dǎo)致城市住區(qū)與機(jī)場間距離的縮短，使得民眾基于自身利益的考量，對機(jī)場噪聲限制的呼聲不斷高漲。相關(guān)國家政府迫于客觀壓力，不斷調(diào)整政策以提高噪聲標(biāo)準(zhǔn)。2002至2006年，美國聯(lián)邦航空管理局對噪聲標(biāo)準(zhǔn)的修訂次數(shù)達(dá)到了5次。

（五）以環(huán)境建設(shè)為切入點(diǎn)的城市機(jī)場噪聲治理

城市機(jī)場生態(tài)環(huán)境建設(shè)作為降低飛機(jī)噪聲的既經(jīng)濟(jì)又環(huán)保舉措，受到眾多國家的青睞。有關(guān)調(diào)查顯示，植被覆蓋率高的地區(qū)相比空曠的地區(qū)，噪聲呈明顯的遞減趨勢，有效機(jī)場生態(tài)環(huán)境建設(shè)對制約噪聲污染具有積極的作用。新加坡樟宜國際機(jī)場，與市中心對接的道路兩旁以闊葉棕櫚覆蓋，連候機(jī)樓都與樹木融合為一體。馬來西亞吉隆坡國際機(jī)場的植被覆蓋率則更高，被譽(yù)為“森林中的機(jī)場，機(jī)場中的森林”。韓國仁川國際機(jī)場同樣重視建設(shè)的環(huán)境保護(hù)，其選址于遍布綠色植被的小島上，利于對投入使用后噪聲影響的擴(kuò)散進(jìn)行有效控制，并始終堅(jiān)持建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)直至正式投入使用。實(shí)踐證明，將先進(jìn)環(huán)保理念植入機(jī)場建設(shè)和發(fā)展中意義非凡。

三、國外城市機(jī)場噪聲治理對中國的啟示

梳理國外城市機(jī)場噪聲治理的多元路徑，反觀中國現(xiàn)階段面臨的城市機(jī)場噪聲問題，不難發(fā)現(xiàn)國外經(jīng)驗(yàn)對中國的啟示和借鑒意義。

（一）城市機(jī)場噪音治理應(yīng)以完善的規(guī)劃為先導(dǎo)

國外城市機(jī)場建設(shè)，一般都要經(jīng)過嚴(yán)格的前期評估，對機(jī)場建設(shè)的具體選址、面積大小、布局安排、周邊居民區(qū)情況、與城市中心區(qū)的距離等要進(jìn)行全面的綜合考量，以期提高機(jī)場正式運(yùn)營后的存續(xù)能力，當(dāng)然，也包括應(yīng)對噪聲污染問題的能力。因此，通常會將機(jī)場噪聲影響的區(qū)域納入規(guī)劃的范圍，并就不同區(qū)域的居民就業(yè)安置、隔音設(shè)施安裝、噪聲補(bǔ)貼、搬遷等作出科學(xué)、可行的規(guī)劃。

反觀中國的現(xiàn)狀，許多城市在新機(jī)場規(guī)劃和舊機(jī)場改建中都未將噪聲問題作為重要的考量因素。如早在2007年南寧吳圩機(jī)場航站區(qū)擴(kuò)建，環(huán)評就已明確指出機(jī)場規(guī)劃與吳圩鎮(zhèn)居民區(qū)距離太近，但到2011年新航站區(qū)建成后的環(huán)評發(fā)現(xiàn)，上一期環(huán)評給出的調(diào)整建議仍未被采納，機(jī)場噪聲對周圍居民生活的影響還將持續(xù)下去。

因此，就國內(nèi)而言，當(dāng)前首先要注意新機(jī)場建設(shè)的前期論證，要在全面考慮各方影響因素下，合理規(guī)劃布局，在確保交通便捷性、可達(dá)性的前提下，盡可能與人群集中區(qū)域避開，從而減輕對居民的噪聲污染。其次，對于噪聲影響嚴(yán)重或有必要進(jìn)行改造的已建成機(jī)場，可通過制定科學(xué)的改造計(jì)劃方案，對機(jī)場內(nèi)各功能區(qū)進(jìn)行重新協(xié)調(diào)布置，或小范圍地進(jìn)行必要性擴(kuò)建，改善現(xiàn)狀。

（二）城市機(jī)場噪音治理應(yīng)以技術(shù)革新為驅(qū)動

縱觀全球城市機(jī)場的噪聲治理不難發(fā)現(xiàn)，對飛機(jī)本身所作的技術(shù)改進(jìn)是最普遍也是最行之有效的一種方式，例如發(fā)動機(jī)的降噪處理技術(shù)升級、飛機(jī)外形的完善和飛行程式的改進(jìn)，都能起到較理想的降噪效果。因此，應(yīng)由政府牽頭，制定相關(guān)政策，大力倡導(dǎo)航空公司和機(jī)場創(chuàng)新降噪技術(shù)、實(shí)施降噪措施。并對機(jī)場和航空公司采取嚴(yán)格的降噪考評機(jī)制，對于考核不達(dá)標(biāo)的單位提供技術(shù)指導(dǎo)和幫助，督促整改；對做出成績和貢獻(xiàn)的要樹立典型，推廣經(jīng)驗(yàn)，逐步形成降噪技術(shù)革新的動力機(jī)制。

當(dāng)前，我國的首都機(jī)場就經(jīng)過兩年多的建設(shè)，于2008年將先進(jìn)的噪聲監(jiān)測系統(tǒng)正式投入使用，成為國內(nèi)首個(gè)可以對噪聲進(jìn)行全天候監(jiān)測的機(jī)場[21]。對于機(jī)場噪聲的治理作出了有效的探索。

（三）城市機(jī)場噪音治理應(yīng)以市場機(jī)制為手段

城市機(jī)場噪聲屬負(fù)外部性范疇，其行為后果導(dǎo)致他人成本上升，收益縮水。機(jī)場作為市場經(jīng)濟(jì)的主體之一，完全可以在政府的指導(dǎo)下借助市場機(jī)制的調(diào)控作用，實(shí)現(xiàn)噪聲治理。參照國外對城市機(jī)場噪聲收取一定的稅費(fèi), 將取得的收入用于噪聲治理的做法，國內(nèi)也可根據(jù)飛機(jī)噪聲的大小程度、日夜間起降影響程度等具體情況，分門別類地制定出相應(yīng)的稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。將其中一部分收入投入周邊隔音工程建設(shè)、相關(guān)居民的補(bǔ)償?shù)取Ａ硪环矫?，通過此種方式，既可以促進(jìn)航空公司換用新式低噪聲飛機(jī)，也可以推動其主動調(diào)整起降時(shí)刻，從而使城市機(jī)場噪音的污染降至最低。當(dāng)前，我國國家民航總局已提出要采用新的方式對機(jī)場噪聲進(jìn)行治理，但由于缺乏征收噪聲稅費(fèi)的相關(guān)法律依據(jù)，且污染問題同樣存在于鐵路、公路等領(lǐng)域，還要同稅務(wù)、物價(jià)、民航等多個(gè)部門相互溝通，因此，城市機(jī)場噪音治理市場化手段在中國的運(yùn)用，尚需時(shí)日。

（四）城市機(jī)場噪聲治理應(yīng)以法制強(qiáng)化為支撐

國內(nèi)迄今為止，有關(guān)噪聲治理與處置的法律法規(guī)僅有1989年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》以及1996年頒布的《中華人民共和國噪聲污染防治法》兩部法律。二者僅限于在法律上明確了環(huán)境保護(hù)的管理主體和相關(guān)部門的職能范圍,但對于具體的機(jī)場噪聲問題卻沒有涉及。1996年頒布的《中華人民共和國民用航空法》雖然對機(jī)場環(huán)境保護(hù)問題進(jìn)行了相關(guān)描述,卻未對機(jī)場噪聲問題給出明確規(guī)定。與此同時(shí)，1988年實(shí)施的《機(jī)場周圍飛機(jī)噪聲測量方法(GB9661—88)》和《機(jī)場周圍飛機(jī)噪聲環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)(GB9660—85)》，規(guī)定了機(jī)場周圍飛機(jī)噪聲的測量標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，是我國在機(jī)場噪聲標(biāo)準(zhǔn)制定上非常有意義的嘗試，但可操作性卻并不強(qiáng)，也不具備強(qiáng)制性[22]。為此，我國下一步應(yīng)將噪聲治理的立法作為重要立法領(lǐng)域，而且還要對現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)做出適當(dāng)調(diào)整，更加注重細(xì)節(jié)和可執(zhí)行性，使噪聲治理趨于常態(tài)、規(guī)范。尤其是針對城市機(jī)場噪音的治理，應(yīng)從如下方面著手：一是對機(jī)場噪聲污染立法應(yīng)對管理主體及其相關(guān)部門的權(quán)力進(jìn)行強(qiáng)化，從而確保執(zhí)法強(qiáng)制性與有效性，對其職責(zé)劃分也需更為明確，以消解多部門交叉管理的推諉和扯皮。二是應(yīng)對機(jī)場和航空公司的污染行為及其后果從立法上進(jìn)行更為準(zhǔn)確的判別，以有利于具體懲處結(jié)論的做出，也有利于機(jī)場和航空公司采取有效的整改措施。三是應(yīng)將包括直接利害人在內(nèi)的更為廣泛的社會力量納入立法過程，吸收多方意見，對于立法本身的完善會十分有益。

（五）城市機(jī)場噪聲治理應(yīng)以環(huán)境建設(shè)為基礎(chǔ)

世界各國的主要城市機(jī)場都對其區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)給予了極大的關(guān)注，有些甚至將生態(tài)理念貫穿于機(jī)場建設(shè)與運(yùn)營的全過程，形成了“綠色機(jī)場”、“生態(tài)機(jī)場”、“寧靜機(jī)場”等各種特色。因此，我國的城市機(jī)場在未來的建設(shè)與發(fā)展中，要始終將環(huán)保的理念植入整個(gè)機(jī)場文化當(dāng)中，做好區(qū)域內(nèi)的植樹綠化，提高植被覆蓋率，并使之常態(tài)化、持久化。同時(shí)，還要針對環(huán)境保護(hù)做好專項(xiàng)管理，充分考慮節(jié)能環(huán)保要素，采取合理措施，盡可能地減輕對機(jī)場噪音對環(huán)境的影響或破壞，把機(jī)場打造成可持續(xù)發(fā)展的城市“生態(tài)名片”。

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