南京市高淳區(qū)失地農(nóng)民社會保障問題研究

◎ 唐定虎 陳秋玫 劉 榮

一、前言

當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展如火如荼。黨中央、國務(wù)院著重強(qiáng)調(diào)，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，要牢固樹立與全面落實科學(xué)發(fā)展觀，要堅持“以人為本”，根本目的就是要維護(hù)、保障與增進(jìn)廣大農(nóng)民特別是失地農(nóng)民的根本利益，不僅僅是讓農(nóng)民進(jìn)城上樓，而是要讓農(nóng)民能夠享受與市民相同的社會保障制度，讓農(nóng)民在失去土地之后，能夠生存有道、幼有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)，使得農(nóng)民轉(zhuǎn)變自身的角色認(rèn)同，真正地融入城市，成為市民。從而使全體社會成員共享改革與發(fā)展成果，真正實現(xiàn)農(nóng)民生活富裕、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有序、農(nóng)村生態(tài)良好、社會和諧穩(wěn)定。伴隨新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)，我國農(nóng)村失地農(nóng)民的數(shù)量將日益增多。所謂失地農(nóng)民是指因失去土地而失去土地上財產(chǎn)權(quán)利、基本生活保障權(quán)利、就業(yè)機(jī)會權(quán)利以及與土地相關(guān)的一系列權(quán)利的一類特殊法律主體。據(jù)不完全統(tǒng)計，中國部分失地和完全失地農(nóng)民人數(shù)已經(jīng)高達(dá)6000萬人?！半S著我國城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體土地被大量征用，失地農(nóng)民作為農(nóng)民中的一個特殊群體，規(guī)模迅速擴(kuò)大。據(jù)預(yù)測，2020年中國失地農(nóng)民總數(shù)將超過1億?！雹?/p>

對于這些失地農(nóng)民，由于對他們權(quán)益的有效制度保障與政策支持的不完善，從而可能引發(fā)一系列因征地補(bǔ)償與失地后的安置問題，引發(fā)失地農(nóng)民與政府、征地單位之間的各種矛盾，有時甚至?xí)葑優(yōu)檗r(nóng)村群體性事件，不利于農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定與新型城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)。正是在這個意義上，對失地農(nóng)民的社會保障現(xiàn)狀進(jìn)行深入研究，發(fā)現(xiàn)其存在問題，并且提出具有針對性與可操作性的措施是十分重要和必要的。從地域經(jīng)濟(jì)來說，南京市屬于長江三角洲經(jīng)濟(jì)地帶，上接發(fā)展?jié)摿薮蟮奈覈形鞑康貐^(qū)，下控經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為成熟的和完善的蘇、錫、常及上海地區(qū)，其自身的發(fā)展優(yōu)勢明顯。從經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展水平來說，截止2013年底，“全年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值8011.78億元……按常住人口計算，人均地區(qū)生產(chǎn)總值為98011元，按平均匯率折算達(dá)到15827美元。 ”②南京市從1983年就開始征地拆遷，被征地農(nóng)民累計達(dá)51.28萬人，涉及10多萬個家庭，這個數(shù)據(jù)還不包括溧水和高淳兩區(qū)的失地農(nóng)民。

高淳區(qū)位于南京市南端，是南京市的南大門，距離主城區(qū)約一百公里。地理位置上的偏遠(yuǎn)使得高淳與主城區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、政策制定與落實等方面都存在很大差別。從2013年3月21日南京市宣布對高淳撤縣建區(qū)到今天已經(jīng)過去了兩年多的時間，撤縣建區(qū)之后主城區(qū)的發(fā)展勢頭在多大程度上輻射該區(qū)，該區(qū)融入主城區(qū)還需做哪些方面的努力，都是我們需要思考的課題。

關(guān)于南京市失地農(nóng)民的社會保障問題，已有研究成果。但是目前為止，學(xué)者在撰文的時候關(guān)注的更多的是南京市主城區(qū)及江寧、浦口、六合幾個近郊區(qū)的情況，對于高淳區(qū)的情況涉及極少。在這個意義上，研究高淳區(qū)的失地農(nóng)民社會保障狀況有利于從大區(qū)域的角度全面解讀南京市的發(fā)展，并為下一步區(qū)位經(jīng)濟(jì)政策的制定提供建議。本次調(diào)研主要以實地走訪、文獻(xiàn)采集、召開座談會的方式展開，調(diào)查的主要群體為高淳區(qū)的失地農(nóng)民。

二、高淳區(qū)失地農(nóng)民社會保障基本情況

高淳區(qū)的征地拆遷工作從2005年開始，至2015年共有失地農(nóng)民10642人。高淳區(qū)的失地農(nóng)民主要集中于古柏和淳溪兩鎮(zhèn)，而在征地拆遷的基礎(chǔ)上高淳區(qū)建起了經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，所以我們可以狹義地認(rèn)為高淳區(qū)的失地農(nóng)民都聚集于開發(fā)區(qū)，故在調(diào)研的時候走訪的主體也是開發(fā)區(qū)的失地農(nóng)民。

在2005年高淳區(qū)開展大規(guī)模的征地拆遷工作之后，該區(qū)探索了以下幾種安置方式：一次性貨幣補(bǔ)償、招工安置、社會保障安置、劃地和就業(yè)相結(jié)合的安置。2010年南京市制定下發(fā)了《南京市被征地人員社會保障辦法》，從社會保障資金的籌集與管理、勞動年齡段人員的相關(guān)規(guī)定、養(yǎng)老年齡段人員的相關(guān)規(guī)定等方面對于除高淳、溧水兩縣外的全市失地農(nóng)民社會保障問題進(jìn)行了說明。在《辦法》中第二十三條明確規(guī)定：“ 溧水縣、高淳縣應(yīng)參照本辦法，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H制定本地區(qū)被征地人員社會保障辦法，報市人力資源和社會保障部門備案后執(zhí)行?！被谠撐募木?，高淳區(qū)于2011年制定了《高淳縣被征地人員社會保障辦法》。在該文件頒布之后，高淳區(qū)在安置失地農(nóng)民的時候采用的主要是參加社會保障的方式。

在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和具體辦法的時候?qū)⒄鞯厝藛T細(xì)分為三個群體：未滿16周歲的被征地人員給予一次性貨幣補(bǔ)償；女性年滿16周歲不滿55周歲、男性年滿16周歲不滿60周歲的被征地人員享受與市民等同的社會保險；女性年滿55周歲、男性年滿60周歲的被征地人員享受基本生活保障和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險待遇。在社會保障資金的征集方面充分考慮到失地農(nóng)民的利益與未來的生活，按照每人8.8萬元的標(biāo)準(zhǔn)繳納。其中青苗費與土地附著物的經(jīng)費一次性補(bǔ)助農(nóng)民，而土地補(bǔ)償費中拿出30%放在村集體，作為村公益性資金，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村集體經(jīng)濟(jì)；還有70%納入社會保障資金統(tǒng)籌，如果不夠8.8萬元的繳納標(biāo)準(zhǔn)，由征地單位補(bǔ)足。

三、高淳區(qū)失地農(nóng)民社會保障主要做法

調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，高淳區(qū)的失地農(nóng)民社會保障工作具有許多創(chuàng)新之處。在真正做到以人為本的基礎(chǔ)上，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)；在確保維護(hù)失地農(nóng)民利益的前提下，使得農(nóng)民能夠進(jìn)一步融入城市的生活。

（一）規(guī)范補(bǔ)償安置工作

為保障群眾知情權(quán)，提高征地補(bǔ)償工作的透明度，高淳區(qū)于2011年7月19日、8月2日分別印發(fā)了《高淳縣征地房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法》和《關(guān)于調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》，加強(qiáng)政策宣傳，提高了各級人民政府與各有關(guān)部門依法征地、依法補(bǔ)償安置的自覺性，充分保障廣大人民群眾特別是被征地農(nóng)民的知情權(quán)，自覺接受社會監(jiān)督。為了保證補(bǔ)償款能夠按時足額發(fā)放，規(guī)定各地要嚴(yán)格執(zhí)行征地補(bǔ)償資金預(yù)存制度。在征地報批前，各用地單位要將征地補(bǔ)償費用和被征地農(nóng)民社會保障資金中政府出資部分存入征地補(bǔ)償資金預(yù)存專戶。認(rèn)真執(zhí)行征地報批前告知、聽證、確認(rèn)程序和征地批準(zhǔn)后的兩公告一登記、補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)等程序。征地補(bǔ)償費必須在征地補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)之日起3個月內(nèi)全額支付。對不按規(guī)定支付補(bǔ)償安置費用，或克扣、侵占、截留、挪作他用的，一律依法嚴(yán)肅處理。在具體操作的時候，還規(guī)定要建立健全征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)區(qū)域內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物價變動情況適時進(jìn)行調(diào)整。完善征地程序，該區(qū)創(chuàng)立了拆遷工作跟蹤審計制度，對于補(bǔ)償款的確定、核實、審查以及發(fā)放工作進(jìn)行全程監(jiān)督，這種管理辦法為高淳區(qū)征地拆遷管理設(shè)置了一道堅實的“防火墻”，為征地拆遷管理工作提供了制度保障，也有效地防止了村官對于補(bǔ)償款的挪用與侵占。

（二）創(chuàng)新安置方式

妥善安置失地農(nóng)民，解決其長遠(yuǎn)生計問題，是征地拆遷中的關(guān)鍵。在這方面，高淳區(qū)從增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入著手，積極探索變一次性補(bǔ)償為長遠(yuǎn)保障安置的新路子。高淳區(qū)的做法是，由政府出資為經(jīng)濟(jì)薄弱的村建立標(biāo)準(zhǔn)廠房，出租的租金歸村集體所有。除了廠房出租的收入之外，更重要的是在村民家門口辦起廠房，解決了很多村民的就業(yè)問題。同時對于完成整體拆遷的村莊按照區(qū)政府的集中規(guī)劃，由開發(fā)區(qū)政府出資建立村民綜合服務(wù)中心。這些村民綜合服務(wù)中心配備有計劃生育指導(dǎo)站、村衛(wèi)生所、就業(yè)指導(dǎo)站、糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)等等，極大地方便了村民的生活。并且這些服務(wù)中心都處于交通發(fā)達(dá)、商業(yè)繁榮地段，村委會還可以將閑置的一些辦公室出租，讓村民們擁有了價值更高的出租房、鋪面，也積累了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的資金。

（三）加大就業(yè)扶助力度

所謂“授人以魚，不如授人以漁”，在這方面，高淳區(qū)的做法是：一是有針對性地開展就業(yè)技能培訓(xùn)。該區(qū)積極主動地與省勞動廳對接，積極開展以勞務(wù)輸出、勞動預(yù)備制和技能提升培訓(xùn)為主要內(nèi)容的技能培訓(xùn)。農(nóng)民在失去土地之后，失去了主要的生計，針對那些無學(xué)歷、無技術(shù)的失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)就顯得尤為重要。因此高淳區(qū)多次開辦各種形式的就業(yè)技能培訓(xùn)班，提高失地農(nóng)民再就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的能力，值得一提的是高淳區(qū)還有一個針對企業(yè)對已經(jīng)招收的失地農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)的利好政策，那就是由政府負(fù)擔(dān)50%的培訓(xùn)費用，這也提高了企業(yè)對于開展失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)的積極性。

二是加快完善就業(yè)服務(wù)指導(dǎo)體系。在拆遷征地之后，失地農(nóng)民基本上是成片安置于現(xiàn)代化的小區(qū)，因此為了加強(qiáng)對于農(nóng)民的就業(yè)指導(dǎo)幫扶，在每個安置小區(qū)都設(shè)立了就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)點，門口的布告欄上粘貼最新的就業(yè)指導(dǎo)信息。同時，設(shè)專人專崗服務(wù)于農(nóng)民，接待他們的來訪咨詢，為服務(wù)對象提供規(guī)范、便捷、優(yōu)質(zhì)的公共就業(yè)服務(wù)。建立就業(yè)援助長效機(jī)制，摸清轄區(qū)內(nèi)就業(yè)困難人員情況，定期跟蹤服務(wù)，確保“零就業(yè)家庭”出現(xiàn)一戶、援助一戶、穩(wěn)定一戶、脫貧一戶，幫助法定勞動年齡內(nèi)有勞動能力和就業(yè)愿望的就業(yè)困難人員盡快實現(xiàn)比較穩(wěn)定的就業(yè)。并且不定期地聯(lián)系企業(yè)到小區(qū)招工。注重失地農(nóng)民的就業(yè)維權(quán)指導(dǎo)，多次開辦維權(quán)培訓(xùn)班，指導(dǎo)他們應(yīng)該如何與用人單位簽訂協(xié)議，如何爭取自己的社保、合理的休息時間、在發(fā)生糾紛的時候該如何尋求幫助等等，立體式、全方位地服務(wù)失地農(nóng)民。

三是多舉措增強(qiáng)企業(yè)招聘失地農(nóng)民的積極性。對于失地農(nóng)民來說，要解決其生計，最重要的是讓其能夠得到一份穩(wěn)定的工作。而農(nóng)民千百年來形成的安土重遷的觀念就注定了他們一般不愿意離開故土，雖然他們失去了土地，但是他們?nèi)栽敢庠诠枢l(xiāng)繁衍生息。同時招聘本地的失地農(nóng)民對于企業(yè)來說也有眾多利好，可以節(jié)省企業(yè)的用人成本。因此為了增強(qiáng)企業(yè)招聘這些失地農(nóng)民的積極性，首先給予這些招聘失地農(nóng)民的企業(yè)稅收的優(yōu)惠政策，在3年內(nèi)按實際招用人數(shù)每人每年4800元限額依次扣減營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費附加和企業(yè)所得稅。其次是給予那些為失地農(nóng)民介紹成功工作的中介結(jié)構(gòu)以職業(yè)介紹補(bǔ)貼，按照每人200元的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。另外，還給招收失地農(nóng)民的企業(yè)以崗位補(bǔ)貼，凡簽訂1年以上期限勞動合同、按時足額繳納社會保險費的，按實際招用人數(shù)給予每人每月300元的崗位補(bǔ)貼。這些政策都提高了企業(yè)招收失地農(nóng)民的積極性。

四是鼓勵失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，一是給予失地農(nóng)民稅收政策優(yōu)惠，凡是失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的，在3年內(nèi)按每戶每年8000元為限額依次扣減其當(dāng)年實際應(yīng)繳納的營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費附加和個人所得稅。從事個體經(jīng)營人員，月營業(yè)額低于2萬元的，免征各項稅收。二是對失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)開展培訓(xùn)，高淳區(qū)多次開展“農(nóng)民創(chuàng)業(yè)SIYB培訓(xùn)班”，緊密結(jié)合發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)，講解了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)政策、理念及SIYB相關(guān)知識。通過培訓(xùn)，進(jìn)一步激發(fā)了農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)熱情，增強(qiáng)了其創(chuàng)業(yè)信心，為加快使他們成為具有“較高專業(yè)技能、較大生產(chǎn)規(guī)模、較強(qiáng)創(chuàng)業(yè)能力”的高素質(zhì)創(chuàng)業(yè)者，實現(xiàn)成功創(chuàng)業(yè)奠定了基礎(chǔ)。三是打造農(nóng)民創(chuàng)業(yè)基地，讓農(nóng)民在創(chuàng)業(yè)基地上采用新技術(shù)，開展農(nóng)業(yè)及多種產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營。

（四）強(qiáng)化社會公共服務(wù)

高淳區(qū)認(rèn)真落實各項惠民政策，加大政府資金投入，積極發(fā)展社會保障、教育文體、醫(yī)療衛(wèi)生、交通安全等社會民生事業(yè)，讓開發(fā)建設(shè)的成果惠及百姓。如在社會保障方面規(guī)定，各項社會保險費由本人繳清，但若是本人征地補(bǔ)償賬戶余額不足的，由政府用基本生活保障社會統(tǒng)籌賬戶資金予以補(bǔ)足，這樣就有效保證了社會保障的全覆蓋。并認(rèn)真做好失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社保工作，擴(kuò)大城鄉(xiāng)低保覆蓋面，提高農(nóng)村最低生活保障金。2015年開發(fā)區(qū)將建成九年一貫制學(xué)校，高淳區(qū)實小附屬幼兒園啟動擴(kuò)建。2012年，高淳開發(fā)區(qū)正式啟用高淳人民醫(yī)院新區(qū)醫(yī)院。2013年二期科研教學(xué)樓投入使用，使得該院成為全區(qū)設(shè)施最完善、診療最便捷的綜合性醫(yī)院。產(chǎn)業(yè)區(qū)現(xiàn)已建成“四橫六縱”的主干道路，各開發(fā)地塊建設(shè)路幅12-58米的支路，道路總長56公里，形成了完整的覆蓋全區(qū)的道路網(wǎng)絡(luò)。這些公共服務(wù)設(shè)施的建成與完善，使得開發(fā)區(qū)失地農(nóng)民實現(xiàn)了生存有道、幼有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)。并且使得失地農(nóng)民實現(xiàn)了身份認(rèn)同的深層次轉(zhuǎn)變，大部分農(nóng)民開始自覺地把自身定位為市民，而不是過去的村民，從整體上提高了他們的素質(zhì)，也有利于高淳區(qū)的安定和諧。

四、高淳區(qū)部分失地農(nóng)民面臨的問題

在調(diào)研的過程中我們發(fā)現(xiàn)高淳區(qū)在失地農(nóng)民的問題上制定了較為周密完善的政策，對于農(nóng)民的安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也較高，大部分農(nóng)民在失去土地之后并沒有出現(xiàn)在我國其他地區(qū)普遍會出現(xiàn)的陣痛，反而是享受著征地安置給他們帶來的幸福的新生活。但是，不可否認(rèn)，由于一些個人原因或是政府政策的針對性不足、適應(yīng)性不強(qiáng)等原因，開發(fā)區(qū)還是存在著一部分生活上出現(xiàn)了各種各樣問題的失地農(nóng)民。

（一）貧富差距拉大

根據(jù)高淳區(qū)統(tǒng)計局的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，約有13%的農(nóng)民失地后收入下降，有76%的農(nóng)民失地后收入增加，其余部分收入持平。與此同時，失地農(nóng)民的消費支出不斷增加。因為這些農(nóng)民土地被征用前家庭的糧食蔬菜等等主要靠自己生產(chǎn)，但是在失去土地后必須從市場上購買。一部分農(nóng)民由于安置，增加了物業(yè)費和垃圾處理費等支出，土地被征用后，失地農(nóng)民的人均月消費大約增加了350元。一部分失地農(nóng)民因適應(yīng)市場能力較強(qiáng)，理財能力突出，善于把握機(jī)會，去經(jīng)營和發(fā)展新產(chǎn)業(yè)，很快富裕起來。但還有部分失地農(nóng)民缺乏理財能力，沒有能夠善用拆遷款，不少人主要將其用于家庭的日常開支、子女婚嫁、償還債務(wù)等方面，有的用于改善生活條件，如購置汽車、家電等，很少考慮日后謀生創(chuàng)業(yè)，導(dǎo)致生活陷入困境。還有少部分農(nóng)民甚至相互攀比，盲目消費，在很短的時間內(nèi)將拆遷款揮霍殆盡，后期又生活無著，導(dǎo)致貧富差距加大，形成兩分化，如果不加以妥善引導(dǎo)，會給社會穩(wěn)定帶來很大的隱患。

（二）就業(yè)出現(xiàn)問題

在計劃經(jīng)濟(jì)時代，失地農(nóng)民采取的是“誰征地誰安置”的原則，但是隨著城市化進(jìn)程的加快，征地數(shù)量的增多，農(nóng)民的文化水平和素質(zhì)無法適應(yīng)一些征地主體的要求，這種計劃已經(jīng)無法執(zhí)行。土地對農(nóng)民有多方面的保障功能，除了可以為農(nóng)民提供基本的生活保障和就業(yè)機(jī)會外，還有收益功效和資產(chǎn)增值功效。農(nóng)民失去了土地就意味著成為失業(yè)者。農(nóng)民由于缺乏就業(yè)技能，在勞動力市場不具有競爭優(yōu)勢。并且有些農(nóng)民在獲得一次性資金補(bǔ)助之后，好逸惡勞，坐吃山空，已經(jīng)不能適應(yīng)需要付出體力的工作，在這點上，外來的農(nóng)民工反而比他們更具有優(yōu)勢。這就導(dǎo)致了一部分失地農(nóng)民的就業(yè)處于“高不成，低不就”的兩難境地。政府雖有各種各樣的職業(yè)技能培訓(xùn)班，但是他們不愿意去參加。有一小部分失地農(nóng)民處于游手好閑無所事事的狀態(tài)，還有的聚在一起打牌賭博。有的農(nóng)民從業(yè)也是選擇了一些諸如小區(qū)保安、環(huán)衛(wèi)工人等收入較低的職業(yè)。而這種就業(yè)的不穩(wěn)定狀態(tài)不利于他們改善生活，也會使得他們產(chǎn)生不良情緒，從而影響社會的和諧發(fā)展。

（三）身份認(rèn)同與融入城市問題

幾千年的時間內(nèi)，農(nóng)民習(xí)慣于原來的各家各戶獨立居住且擁有自己的院子的生活狀態(tài)，習(xí)慣的是聚族而居。而在城市中的小區(qū)化生活與物業(yè)化管理，使得村民意識到自身在生活中的主體作用與掌控性極大降低。此外，對于原先的村民獨立居住的情況，其自家的衛(wèi)生環(huán)境狀況由自身所清潔，可以在很大程度上保證環(huán)境衛(wèi)生的良好。但是進(jìn)入小區(qū)居住之后，清潔衛(wèi)生主要是由物業(yè)公司負(fù)責(zé)，因此農(nóng)民維護(hù)環(huán)境衛(wèi)生的意識較差。隨地吐痰、亂扔垃圾的現(xiàn)象時有出現(xiàn)。此外，與當(dāng)前城市中的小區(qū)管理并無差別的是，物業(yè)以及居委會處理問題的能力可能并不盡如人意，導(dǎo)致農(nóng)民在小區(qū)生活中遇到許多問題卻得不到解決。另外，在農(nóng)民進(jìn)入小區(qū)居住之后，他們離開了之前的親戚朋友，在一段時間內(nèi)會產(chǎn)生一種孤獨感。而此時，他們對城市環(huán)境的融入性則會更低。

（四）保障政策欠缺適應(yīng)性與前瞻性

政府在開展拆遷安置工作的時候，充分考慮到了各個人群的利益，也制定了與之相適應(yīng)的社會保障政策，但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，在實踐中逐漸也出現(xiàn)了一些政策適應(yīng)性與前瞻性欠缺的問題。以高淳區(qū)為例，2011年制定了《高淳縣被征地人員社會保障辦法》，根據(jù)這個文件的精神，未滿16周歲的被征地人員給予一次性貨幣補(bǔ)償。當(dāng)初制定這條政策的初衷是考慮到未滿16周歲的未成年人，還由其父母監(jiān)護(hù)，并且一般都是處于在校讀書階段，因此給予一次性資金補(bǔ)償是合理的。到2015年，這個政策已經(jīng)制定并且實行了4年的時間，有些16歲以下的失地人群年齡已經(jīng)達(dá)到或是超過了16周歲。這些人群中有繼續(xù)升學(xué)深造的，也有參加工作的，還有待業(yè)在家的。毫無疑問，待業(yè)人群不能享受社會保障，不能夠領(lǐng)取失業(yè)補(bǔ)助。那么如何去解決這部分人的問題，更好地維護(hù)他們的權(quán)益，成為政府相關(guān)部門所要思考的問題。

五、高淳區(qū)失地農(nóng)民社會保障完善之策

（一）制定理財方案

高淳區(qū)制定了比較全面完善的就業(yè)幫扶政策，但是針對一些農(nóng)民寧愿坐吃山空也不愿意再次就業(yè)，并且增強(qiáng)就業(yè)本領(lǐng)的問題，要從思想意識層面進(jìn)行扭轉(zhuǎn)。動員他們參與就業(yè)培訓(xùn)，為他們制定合理完善的補(bǔ)償款分配和理財方案。對于大部分的失地農(nóng)民來說，他們其實有著強(qiáng)烈的理財愿望，但是他們?nèi)狈﹃P(guān)于理財方面的知識。因此，一般情況下，他們的補(bǔ)償款要么是存入銀行定期存款，要么就是藏在家中的某個角落。甚至有些失地農(nóng)民缺乏對于金融市場風(fēng)險的了解，將自己的錢拿去開展民間借貸。有關(guān)部門可以加大政策扶持力度，引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民合理合法利用自己手中的資金進(jìn)行創(chuàng)業(yè)、投資。完善社會保障制度，減少農(nóng)民在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的后顧之憂，進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)民的理財愿望，也增強(qiáng)他們抗御風(fēng)險的能力。有關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步拓寬農(nóng)民投資渠道，改善農(nóng)村的理財環(huán)境。各金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)該關(guān)注農(nóng)民的具體需求，開發(fā)適合他們的理財產(chǎn)品。

（二）發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)

村級集體經(jīng)濟(jì)是村級組織運轉(zhuǎn)和農(nóng)村事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。只有發(fā)達(dá)的集體經(jīng)濟(jì)，才能更好地扶持家庭經(jīng)營及個體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，才能實現(xiàn)共同富裕；只有發(fā)達(dá)的集體經(jīng)濟(jì)，才能大力發(fā)展社會公益事業(yè)，建設(shè)高度的社會主義精神文明。此外，集體經(jīng)濟(jì)對于引導(dǎo)農(nóng)民就地安置、安居樂業(yè)更有著巨大的意義。一個發(fā)展勢頭良好的村集體經(jīng)濟(jì)可以吸收大批失地農(nóng)民就業(yè)。而對于有些失去了勞動能力的失地農(nóng)民來說，除了社會保障的資金之外，集體經(jīng)濟(jì)可能是他們唯一的收入來源。因此大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)可以進(jìn)一步增加失地農(nóng)民的收入，保障他們的權(quán)益，提高他們的生活水平。

在征地拆遷的時候一般都是整村拆遷，因此村級組織要充分地動員群眾，共同興建集體事業(yè)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。對于那些農(nóng)村里的致富能人和企業(yè)家，鼓勵他們帶動未致富的農(nóng)戶共同致富。針對發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)過程中可能出現(xiàn)的資產(chǎn)流失、資金侵占、資源浪費等問題，由農(nóng)業(yè)和審計等相關(guān)部門對集體經(jīng)濟(jì)項目審核、資金審計、收支使用方面加大監(jiān)管力度。圍繞村級集體經(jīng)濟(jì)項目立項、開工建設(shè)和正式運行各個環(huán)節(jié)，對項目合同訂立、生產(chǎn)安全、質(zhì)量管理、衛(wèi)生防疫、突發(fā)事件應(yīng)急等相關(guān)制度進(jìn)行規(guī)范。圍繞村級集體經(jīng)濟(jì)項目收支和后勤管理方面，做好收益分配工作。為了增強(qiáng)村干部和致富能人發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的積極性和主動性，可根據(jù)村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，從村級集體經(jīng)濟(jì)純收入中提取一定資金，作為貢獻(xiàn)突出的村干部和致富能人的獎金。

（三）增進(jìn)身份認(rèn)同

失地農(nóng)民由于已經(jīng)永久性失去土地，他們不可能再回到農(nóng)村，他們已經(jīng)具備了城市市民的法律身份，惟一的出路就是融入城市，盡早實現(xiàn)從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)換。要使失地農(nóng)民認(rèn)同與遵從城市生活行為規(guī)范，不僅需要他們自我控制，按照一個市民的標(biāo)準(zhǔn)對自己嚴(yán)格要求，摒棄之前作為農(nóng)民時代的諸如不講衛(wèi)生、公共意識差等固有習(xí)慣。政府也要擴(kuò)大宣傳范圍、加強(qiáng)宣傳力度，同時要輔以正確的引導(dǎo)。在失去土地之前，農(nóng)民基本上還是聚族而居，血緣關(guān)系和親緣關(guān)系是維系鄉(xiāng)里關(guān)系的支柱。而失去土地之后，農(nóng)民住進(jìn)了由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)的拆遷安置小區(qū)，之前的親戚朋友可能都相距甚遠(yuǎn)。因此，在這樣的情況下，不能再依靠傳統(tǒng)的鄉(xiāng)里、宗族關(guān)系來實現(xiàn)對農(nóng)民的管理。

針對失地農(nóng)民的實際情況，創(chuàng)新社區(qū)管理發(fā)展理念，使失地農(nóng)民重新找到“家”的感覺，將是失地農(nóng)民順利融入城市的關(guān)鍵所在。完善失地農(nóng)民集中居住地區(qū)的居民代表大會制度，加強(qiáng)社區(qū)居民的參與性，疏通失地農(nóng)民的利益訴求渠道，實現(xiàn)居民的自我治理，將具有極其重要的現(xiàn)實性意義。另一方面，要培育拆遷安置社區(qū)的社區(qū)文化，社區(qū)文化是城市現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，它有助于增進(jìn)社區(qū)居民之間的感情溝通，形成良好的人際關(guān)系。

（四）增強(qiáng)保障政策的適應(yīng)性與前瞻性

失地農(nóng)民的社會保障制度與政策不僅僅決定著失地農(nóng)民的權(quán)益能否得到有效維護(hù)，關(guān)系著失地農(nóng)民生活水平是否能夠?qū)崿F(xiàn)穩(wěn)步提高，還關(guān)系著改革成果是否能夠惠及全體人民。失地農(nóng)民的社會保障水平，最終將決定著我國新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)步伐。因此，政府在制定社會保障政策時，既要考慮規(guī)范化和政策的一致性，又必須考慮政策的靈活性、適應(yīng)性、前瞻性。中醫(yī)有個著名的理論是“治未病”，因此政府在制定政策的時候，既要照顧眼前，又要考慮長遠(yuǎn)。失地農(nóng)民不是我國獨有，發(fā)達(dá)國家都曾經(jīng)走過征地拆遷的發(fā)展歷程，因此在制定政策的時候，相關(guān)部門可以充分借鑒其成功的經(jīng)驗，吸取其失敗的教訓(xùn)，避免重蹈覆轍。比如針對有些失地農(nóng)民再就業(yè)積極性不高的問題，美國采取的政策是“失地農(nóng)民申請救濟(jì)時，要強(qiáng)制他們參加某種職業(yè)培訓(xùn)。通過就業(yè)換取對失地農(nóng)民的保障，還可以減少國家失業(yè)率保險基金的支出，減輕政府的財政壓力。”③

六、結(jié)語

通過對高淳區(qū)失地農(nóng)民的考察，我們發(fā)現(xiàn)，該區(qū)在失地農(nóng)民的保障方面有著許多獨創(chuàng)性的做法，而這些做法也取得很大的成效。該區(qū)在解決失地農(nóng)民問題的時候秉承著以人為本的理念，將失地農(nóng)民未來的生計與發(fā)展納入宏觀的政策制定之中，而不僅僅是發(fā)放補(bǔ)償款那么簡單。解決失地農(nóng)民問題的重中之重就是保障他們的權(quán)益，該區(qū)從完善土地征收制度、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及建立健全的社會保障機(jī)制入手，確保這一群體的利益。該區(qū)在辯證借鑒已有典型安置模式成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方實際加快征地制度改革，積極探索適合自身特點的安置措施，努力實現(xiàn)安置模式的多元化和農(nóng)民收入來源的多樣化，切實解決困難群眾的切身問題。

注釋：

①劉生：《2020年我國失地農(nóng)民總數(shù)預(yù)計將超過1億人》，《中國青年報》，2009年3月19日.

②南京市統(tǒng)計局：《南京市2013年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，資料來源于網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)址為http://www.nanjing.gov.cn/njszf/bm/tjj/201404/t20140401_2565109.html

③王臻：《發(fā)達(dá)國家失地農(nóng)民社會保障制度分析及其對我國的啟示》，《企業(yè)家天地》，2008年第4期.

[1]高淳縣征地房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法,高政規(guī)發(fā)[2011]3號.

[2]南京市被征地人員社會保障辦法,高政規(guī)發(fā)[2011]8號.

[3]關(guān)于調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知,高政發(fā)[2011]149號.

[4]南京市統(tǒng)計局國家統(tǒng)計局南京調(diào)查隊:《南京市2013年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》,http://njrb.njdaily.cn/njrb/html/2014-03/27/content_105958.htm

[5]馬巧玲.中國新型城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民權(quán)益保障問題研究[J].改革與戰(zhàn)略,2014(5):109-112．

[6]張海波,童星.被動城市化群體城市適應(yīng)性與現(xiàn)代性獲得中的自我認(rèn)同——基于南京市561位失地農(nóng)民的實證研究[J].社會學(xué)研究,2006(2):86-106.

[7]風(fēng)笑天.社會學(xué)研究方法.[M]中國人民大學(xué)出版社,2001.

[8]郭婭娟.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保障的困境及突破.[J]牡丹江大學(xué)學(xué)報.2003(11)：113-115.