新型城鎮(zhèn)化：發(fā)展戰(zhàn)略、動力機(jī)制與創(chuàng)新突破

◎ 項繼權(quán) 王明為

一、新型城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)涵

城鎮(zhèn)化的概念來源于Urbanization。Urbanization是由西班牙工程師A. Serdad于1867年在其著作《城市化基本理論》中提出[1]。他認(rèn)為Urban （城市）是Rural（農(nóng)村）的反義詞，除了農(nóng)村居民點外，城鎮(zhèn)以及各級居民點都屬于Urban Place（城鎮(zhèn)地區(qū)）。1991年，辜勝阻在《非農(nóng)化與城鎮(zhèn)化研究》一文中首次提出了“城鎮(zhèn)化”的概念，十五屆五中全會通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》正式采用了“城鎮(zhèn)化”一詞。本質(zhì)上看，“城鎮(zhèn)化”與“城市化”是同義語，是對外來語“Urbanization”一詞的不同譯法，Urbanization 是人口從農(nóng)村向各種類型的城鎮(zhèn)居民點轉(zhuǎn)移的過程。城鎮(zhèn)可以泛指市和鎮(zhèn)，城市也含城鎮(zhèn)的意思，但我國的鎮(zhèn)量多面廣，使用城鎮(zhèn)化以示中國城市化道路的特殊性，更加符合中國國情[2]。

對于城鎮(zhèn)化的理解，越來越多的人認(rèn)識到，都市化并非越來越多的人從鄉(xiāng)村城市和城鎮(zhèn)流動，而是都市與鄉(xiāng)村之間各類要素、信息、組織等互動、整合不斷強(qiáng)化的動態(tài)過程，從人口稀疏、空間分布均勻分散為特征的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)向具有對立特征的城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化的過程。城市化是分別在經(jīng)濟(jì)、社會文化兩種基礎(chǔ)上發(fā)展的現(xiàn)象。城鎮(zhèn)化作為社會經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型過程，既包括農(nóng)村人口、生產(chǎn)方式等社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系和農(nóng)村生活方式、思維方式、價值觀念向城市集聚的過程，也包括城市生產(chǎn)方式等社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系和城市生活方式、思維方式、價值觀念向農(nóng)村擴(kuò)散的過程[3]。李克強(qiáng)總理指出城鎮(zhèn)化是復(fù)雜系統(tǒng)化的過程，城鎮(zhèn)化不是簡單的人口比例增加和城市面積擴(kuò)張，更重要的是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的重要轉(zhuǎn)變[4]。

除了強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系與互動外，“人”的城鎮(zhèn)化成為考察城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心。如，人口集中的過程就是城市化的全部含義。人口不斷向城市集中，城市就不斷發(fā)展。人口停止向城市集中，城市化亦隨即停止[5]。城市化是以農(nóng)村人口向城市遷移和集中為特征的一種歷史過程，表現(xiàn)在人的地理位置的轉(zhuǎn)移和職業(yè)的改變以及由此引起的生產(chǎn)與生活方式的演變，既有看得見的實體變化，也有精神文化方面的無形轉(zhuǎn)變，制度設(shè)計應(yīng)該有真切的人文關(guān)懷。中國需要走符合空間正義原則的新城市化道路，讓城市化的增益惠及所有人。人是城市發(fā)展的目標(biāo)，也是城市發(fā)展的歸宿。城市化的本質(zhì)是人，是人的城市化或者人的現(xiàn)代化[6]。

由此可見，城鎮(zhèn)化不是某一方面的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化是人口、產(chǎn)業(yè)、社會形態(tài)相互協(xié)調(diào)、統(tǒng)一發(fā)展的過程，城鎮(zhèn)化主要是五個過程的統(tǒng)一，即城鎮(zhèn)化是城市人口比重不斷提高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、居民消費水平不斷提高、城市文明不斷發(fā)展并向廣大農(nóng)村滲透和傳播、人的整體素質(zhì)不斷提高過程的協(xié)調(diào)與融合。

經(jīng)過數(shù)十年的探索和研究，城鎮(zhèn)化問題已經(jīng)成為我國政府和學(xué)術(shù)界關(guān)注的中心之一，但國家對于新型城鎮(zhèn)化逐漸有了全新的認(rèn)識。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)的第二個十年之初以來，我國人均國民總收入為6100美元，由“下中等收入”經(jīng)濟(jì)體達(dá)到“上中等收入”經(jīng)濟(jì)體以及我國城鎮(zhèn)常住人口在2011年正式超過農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%的歷史性轉(zhuǎn)變，表明我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入到由鄉(xiāng)村中國向城市中國轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)社會和城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段，新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的必然趨勢，是我國社會進(jìn)步的重要標(biāo)志。

目前來看，正確剖析我國城鎮(zhèn)化，尤其是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的問題及困境，更加注重人的城鎮(zhèn)化發(fā)展，不斷提高城鎮(zhèn)化的包容性，提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和效益，對于實現(xiàn)我國全面建成小康社會具有重大的意義。加快實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，推進(jìn)我國在改革開放道路上的大踏步發(fā)展，逐漸成為我國現(xiàn)代化建設(shè)的重大戰(zhàn)略和歷史任務(wù)[7]。黨的十八大、十八屆三中全會等重要會議和決議，都對我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)行了頂層設(shè)計和總體部署。黨的十八大強(qiáng)調(diào)，要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。黨的十八屆三中全會提出，“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

可以看出，盡管目前各界對新型城鎮(zhèn)化還沒有作出標(biāo)準(zhǔn)的定義，但對于新型城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)涵已經(jīng)充分理解，即新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)既不是以地域轉(zhuǎn)換和城市擴(kuò)展為特征的土地城鎮(zhèn)化，也不是農(nóng)村人口盲目或強(qiáng)制進(jìn)城的人口城鎮(zhèn)化，而是人的城鎮(zhèn)化。即通過重新建立城鄉(xiāng)分工秩序，實現(xiàn)人的現(xiàn)代性自由全面發(fā)展[8]。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)是“四化同步”協(xié)調(diào)互動，倡導(dǎo)集約、智能、綠色、低碳的發(fā)展方式，以城市群為主體形態(tài)、大、中、小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，旨在實現(xiàn)人的全面發(fā)展，致力于和諧社會和幸福中國的城鎮(zhèn)化[9]。新型城鎮(zhèn)化不是簡單的城鎮(zhèn)人口比例增加和城市而積擴(kuò)張，更重要的是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的重要轉(zhuǎn)變[10]。

二、新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略

對于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，主張把發(fā)展小城鎮(zhèn)、實現(xiàn)城鎮(zhèn)化問題提高到國家戰(zhàn)略的高度來研究和實施的不在少數(shù)。從新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略來看，主要有縱向上關(guān)于我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路的走向和橫向上關(guān)于我國城鎮(zhèn)化的空間布局的延伸兩個維度的討論?？v向上，從當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路來看，主要有大中城市論、小城鎮(zhèn)論、大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展論等。大中城市論認(rèn)為大中城市應(yīng)該是中國實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的主要方式，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展之初，各種資源相對有限，不宜采取均衡發(fā)展的城鎮(zhèn)化策略。大中城市已有相應(yīng)的發(fā)展基礎(chǔ)且數(shù)量較少，應(yīng)采取非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，充分發(fā)揮其極化效應(yīng)優(yōu)先發(fā)展，而后通過其擴(kuò)散效應(yīng)，漸進(jìn)實現(xiàn)其他地區(qū)的城鎮(zhèn)化[11]。

小城鎮(zhèn)論認(rèn)為小城鎮(zhèn)對中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化具有重要意義，資源的絕對稀缺性及其分布的分散性決定了集聚資源需要支付相當(dāng)成本，從農(nóng)民和農(nóng)村占多數(shù)的社會構(gòu)成出發(fā)，就地轉(zhuǎn)移農(nóng)民，推進(jìn)農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)是我國減輕大中城市移民壓力、縮小城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)實選擇[12]。大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展論認(rèn)為城市和鄉(xiāng)村都是社會不可或缺的構(gòu)成主體，兩者的發(fā)展應(yīng)相互協(xié)調(diào)，推進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的合理流動和重新組合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展[13]。

而橫向上，從中國城鎮(zhèn)化的總體布局來看，關(guān)于城市群的分散或集中的分布問題，存在著幾種不同的觀點。持城市群應(yīng)當(dāng)集中觀點的學(xué)者認(rèn)為，城市群是我國城鎮(zhèn)分布最為集中的地區(qū)，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要載體，最重要的交通樞紐與文化科技創(chuàng)新中心，以及現(xiàn)代化的先行地區(qū)[14]。城市群具有網(wǎng)絡(luò)性和整體性的基本特征，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心地區(qū)。因此城市群作為我國社會經(jīng)濟(jì)未來發(fā)展的主要集聚區(qū)，將成為我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。城市群是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的一種高級城鎮(zhèn)空間組織形式，以城市群和城鎮(zhèn)密集區(qū)為依托的區(qū)域經(jīng)濟(jì)顯示出很大的優(yōu)越性和明顯的區(qū)域競爭力，發(fā)揮出巨大的牽引和推動作用，逐漸成為國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。

當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化的總體布局應(yīng)是積極培育輻射全國的十大城市群，以城市群作為基本單元，實現(xiàn)大城市、中小城市與小城鎮(zhèn)分工協(xié)作與互動雙贏，充分發(fā)揮大城市的核心地位、中小城市的主體作用以及小城鎮(zhèn)聯(lián)動城鄉(xiāng)的特殊功能。同時，有部分學(xué)者認(rèn)為城市群作為推進(jìn)中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主體形態(tài)，它能突破大城市過度擁擠與中小城市尤其是小城鎮(zhèn)集聚效應(yīng)弱的弊端，融合“有分散的集中”與“有集中的分散”兩種空間分布格局，是實現(xiàn)中國城鎮(zhèn)體系協(xié)調(diào)發(fā)展的主要承載方式[15]。

三、新型城鎮(zhèn)化的動力機(jī)制

隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的總體趨勢表現(xiàn)在城鎮(zhèn)數(shù)量不斷增加、城鎮(zhèn)人口規(guī)模不斷擴(kuò)大、城鎮(zhèn)人口比重即城鎮(zhèn)化率不斷上升，但是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在不少問題，當(dāng)前的討論主要集中在以下幾個方面：一是城鎮(zhèn)化發(fā)展水平低，體現(xiàn)在城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。二是地區(qū)分布不合理。我國城市空間分布的突出特點是東密西疏。廣闊和人口眾多的中西部地區(qū)，城市分布極為稀疏，致使中西部地區(qū)缺乏有效帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極，整個地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏活力。三是城市功能不足。第一，城市自身功能不足。主要是在城市規(guī)劃上過多地考慮工業(yè)發(fā)展，對城市自身功能考慮不夠，致使出現(xiàn)交通擁擠、環(huán)境污染、城市布局不合理、人們生活質(zhì)量難以提高等社會問題。第二，城市區(qū)域中心功能不足。我國很多城市由行政命令布點，城市作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的聚集效應(yīng)、帶動輻射效應(yīng)不能得到有效發(fā)揮[16]。

針對我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的不同問題，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展動力機(jī)制問題的研究已經(jīng)成為一個熱點話題。一是從以經(jīng)濟(jì)全球化為背景，從資源、環(huán)境、人口、經(jīng)濟(jì)增長的矛盾出發(fā)，指出中國城鎮(zhèn)化推動力主要源于這些矛盾的相互作用；二是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的角度對城市化的根本動力進(jìn)行研究，并對各種產(chǎn)業(yè)對城鎮(zhèn)化進(jìn)程的影響進(jìn)行分類研究，進(jìn)而得出在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在哪些制約因素；三是從推進(jìn)城鎮(zhèn)化投資主體的角度對我國城鎮(zhèn)化的動力機(jī)制進(jìn)行研究，得出我國城鎮(zhèn)化是政府、企業(yè)和個人共同作用的結(jié)果?？偟膩砜?，在新型城鎮(zhèn)化動力機(jī)制方面，典型的主要有“自上而下的城鎮(zhèn)化”、“自下而上的城鎮(zhèn)化”和“多元化復(fù)合動力因素互動的城鎮(zhèn)化”等幾種討論。

改革開放以前，我國在計劃經(jīng)濟(jì)體制下選擇的是一條政府發(fā)動型的“自上而下”的城鎮(zhèn)化道路。持自上而下的城鎮(zhèn)化論者認(rèn)為由于政府的單一投資主要表現(xiàn)為大中城市優(yōu)先發(fā)展，過分集中于各省、市政府機(jī)關(guān)駐地和一些大型工礦企業(yè)所在地，形成了這一時期城市發(fā)展布局頭重腳輕的現(xiàn)象[17]。即大中城市過多，尤其是大城市過多，小城市和鎮(zhèn)發(fā)展不足的失衡格局。在自上而下城市化過程中，政府扮演城市化的投資者和組織實施者的角色，具有濃厚的政府行政指向或計劃指向特點，城鎮(zhèn)發(fā)展的政治、文化諸方面動因往往優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)因素，表現(xiàn)為一種外部力量“拉動”城鎮(zhèn)的發(fā)展。

自下而上的城鎮(zhèn)化是與自上而下的城鎮(zhèn)化相對的一種城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，是市場導(dǎo)向改革時期出現(xiàn)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，是計劃經(jīng)濟(jì)條件下中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的一種有效而且可行的選擇[18]。在城市化過程中，城鎮(zhèn)在區(qū)域中的功能是逐步確立并不斷調(diào)整的，這就要求有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施及管理體制與此相適應(yīng)。自下而上的城鎮(zhèn)化的基本發(fā)動和投資主體是農(nóng)村社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民家庭或個人等民間力量。自下而上的城鎮(zhèn)化是由農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)剩余的壓力和農(nóng)民追求收益最大化的動力綜合作用的結(jié)果，尤其表現(xiàn)為內(nèi)在動力“推動”城鎮(zhèn)的發(fā)展[19]。

繼1998年提出“自上而下”與“自下而上”二元城鎮(zhèn)化動力機(jī)制來概括我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程后，出現(xiàn)了“多元化復(fù)合動力因素互動的城鎮(zhèn)化”的觀點。此觀點一是主張城鎮(zhèn)化的發(fā)展是政府、企業(yè)和個人三元主體共同作用的觀點[20]。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌離不開生產(chǎn)力的發(fā)展，城鄉(xiāng)之間需要資源和生產(chǎn)要素的流動和配置，需要優(yōu)勢互補(bǔ)，城鄉(xiāng)互動，緊密聯(lián)系，互相溝通，互相服務(wù)，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和資源充分利用；實現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境，經(jīng)濟(jì)，文化，政治高度融合和配合。二是主張從權(quán)利與權(quán)力、農(nóng)村土地“產(chǎn)權(quán)化”、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等角度討論城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力機(jī)制。力圖對二元城鎮(zhèn)化動力機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)充，以此來闡釋中國特色新型城鎮(zhèn)化道路的特殊性[20]，同時，也主張城鎮(zhèn)化道路發(fā)展應(yīng)當(dāng)因地制宜，結(jié)合城市發(fā)展的客觀規(guī)律，走多元化道路?？茖W(xué)建設(shè)小城鎮(zhèn)、積極發(fā)展中等城市、合理發(fā)展大城市是我國城市化道路的正確選擇。從城鎮(zhèn)化道路的主要內(nèi)容和城市發(fā)展方式的標(biāo)準(zhǔn)不一及國內(nèi)外經(jīng)驗教訓(xùn)來看，中國特色的城鎮(zhèn)化道路應(yīng)當(dāng)是市場推動、政府導(dǎo)向、政府發(fā)動型城鎮(zhèn)化與民間發(fā)動型城鎮(zhèn)化相結(jié)合、自上而下的城鎮(zhèn)化與自下而上的城鎮(zhèn)化相結(jié)合[21]。

四、新型城鎮(zhèn)化的變革與創(chuàng)新

隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，大量農(nóng)民已經(jīng)或正在失去賴以生存的土地。在快速城鎮(zhèn)化過程中我國農(nóng)村改革發(fā)展面臨的重大問題是農(nóng)民轉(zhuǎn)市民的問題，即“人”的問題[22]。農(nóng)民不僅失去土地，依附土地而形成的各種權(quán)益也隨之失去，失地農(nóng)民的損失是全方位、綜合性的。農(nóng)民土地的權(quán)益和長期生活保障問題引起了普遍關(guān)注。失地農(nóng)民游離于“農(nóng)民”和“市民”，“城市”和“鄉(xiāng)村”之間，既不是農(nóng)民，又不是市民，只能是社區(qū)游民、社會流民。失地農(nóng)民失去的不僅僅是土地，還有就業(yè)崗位、居住房屋、生活保障以及集體資產(chǎn)等，從而失去維持農(nóng)民全家生存、發(fā)展的低成本生活方式和發(fā)展方式。綜合其他人的觀點，失地農(nóng)民的權(quán)益侵害主要體現(xiàn)在：經(jīng)濟(jì)權(quán)利的漸進(jìn)性缺失，包括農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利缺失和農(nóng)地非農(nóng)化中的權(quán)利缺失，以及政治權(quán)利的剝奪性喪失和社會權(quán)利的弱化性消失。

目前，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了54.77%，在新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時，不可避免地給城鄉(xiāng)社會發(fā)展帶來了一系列挑戰(zhàn)，如城市交通、住房、教育、環(huán)境問題；農(nóng)村貧困、養(yǎng)老問題等。而由于我國各地生產(chǎn)力水平不同，因此，必須基于各地區(qū)生產(chǎn)水平的不同，新型城鎮(zhèn)化在區(qū)域間也展現(xiàn)出東部發(fā)達(dá)、中部欠發(fā)達(dá)和西部不發(fā)達(dá)的地域性特點[23]，根據(jù)自身的條件，分層次、有先后逐步地實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

以制度變革為突破口，打破城鄉(xiāng)二元藩籬，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。應(yīng)該說，制度是推動城鎮(zhèn)化的強(qiáng)大動力，制度約束則是導(dǎo)致城鎮(zhèn)化發(fā)展緩慢的主要原因之一。我國城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新的主要內(nèi)容應(yīng)包括土地制度、戶籍制度和社會保障制度。土地制度的創(chuàng)新內(nèi)容關(guān)鍵在于建立城鎮(zhèn)土地的年租制，降低企業(yè)和個人進(jìn)入城市的門檻；戶籍制度改革的主要內(nèi)容是如何放開大中城市的戶口管理以及改變必須購買商品房的規(guī)定；社會保障制度創(chuàng)新的主要內(nèi)容是擴(kuò)大保障面，逐步將農(nóng)民工納入社會保障系統(tǒng)[24]。從城鎮(zhèn)化本質(zhì)來看，城鎮(zhèn)化過程本身就是一種社會結(jié)構(gòu)變遷的過程，城鎮(zhèn)化過程不僅表現(xiàn)為城鎮(zhèn)人口和城市數(shù)量的增長，而且表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化的一些結(jié)構(gòu)和制度安排上的變革。也正是因為城鎮(zhèn)化制度供給主要是通過農(nóng)村社區(qū)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、城鄉(xiāng)家庭或個人等自發(fā)性制度供給為主，而這些自下而上的城鎮(zhèn)化制度安排往往需要獲得上級政府的認(rèn)可或支持。為此，當(dāng)前城鎮(zhèn)化水平總體不高的主要原因在于制約、影響城鎮(zhèn)化發(fā)展的社會經(jīng)濟(jì)機(jī)制[25]。為實現(xiàn)工業(yè)化，改革開放前，將工業(yè)化置于優(yōu)先發(fā)展地位，城鎮(zhèn)化置于從屬地位；改革開放后，原來計劃經(jīng)濟(jì)的戶籍制度、土地制度和社會保障制度還沒有適時變化，因此嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程[26]。因此，新型城鎮(zhèn)化必須以土地制度、戶籍制度、社會保障制度為創(chuàng)新重點，逐步打破城鄉(xiāng)二元體制桎梏，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

從城鄉(xiāng)一體的角度來看，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)以促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為著力點。隨著小城鎮(zhèn)發(fā)展張力的擴(kuò)大，近年來，中央各地方政府在重視大中城市建設(shè)的同時，已經(jīng)開始把重點放在鞏固、提高現(xiàn)有小城鎮(zhèn)方面，并在這個基礎(chǔ)上建設(shè)起一批起點較高、經(jīng)濟(jì)和社會效益俱佳的新型小城鎮(zhèn)，逐步形成以中心城市為依托、縣城為龍頭、小城鎮(zhèn)為網(wǎng)絡(luò)的城鎮(zhèn)化體系。同時，也應(yīng)看到，不同類型的城市具有不同的功能和吸引力。大城市具有中小城市不可替代的作用，而中小城市和小城鎮(zhèn)也會具有大城市所沒有的特色。新型城鎮(zhèn)化道路的重要內(nèi)容之一就是科學(xué)規(guī)劃和合理布局小城鎮(zhèn)，使之與發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村服務(wù)業(yè)結(jié)合起來，使大中小城市的發(fā)展與小城鎮(zhèn)的發(fā)展結(jié)合起來。由于中國地域廣闊，經(jīng)濟(jì)條件千差萬別，因此部分人認(rèn)為中國應(yīng)該走鄉(xiāng)村逐步城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化雙軌并行的新型城鎮(zhèn)化道路[27]，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)為主要模式，在城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會能夠輻射的農(nóng)村地區(qū)，通過對其經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的影響轉(zhuǎn)變，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)會發(fā)生深刻變革[28]。

以生態(tài)文明為切入點，新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)要倡導(dǎo)四化同步協(xié)調(diào)發(fā)展。嚴(yán)格意義上說，城鎮(zhèn)化具有較大的作用力，體現(xiàn)在正、負(fù)效應(yīng)上，而人類必須對城鎮(zhèn)化的負(fù)面效應(yīng)加以限制，其中關(guān)鍵舉措之一是基于生態(tài)文明推進(jìn)城鎮(zhèn)化；在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，使城鎮(zhèn)化的速度、規(guī)模、強(qiáng)度與生態(tài)環(huán)境承載力的演替進(jìn)程相適應(yīng)，保證城鎮(zhèn)化的發(fā)展始終在生態(tài)環(huán)境的范圍內(nèi)[29]。城鎮(zhèn)化發(fā)展是一項極為龐大復(fù)雜的巨系工程，涉及人口、資源經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、政治、文化、社會等各個層面，具有突出的綜合性和復(fù)雜性。四化同步協(xié)調(diào)即工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和農(nóng)村文明延續(xù)的城鎮(zhèn)化；而建設(shè)生態(tài)文明的美麗城鎮(zhèn)，實現(xiàn)資源、環(huán)境與人口、經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，是保證我國的城鎮(zhèn)健康有序和諧發(fā)展的有效路徑[30]。四化同步推進(jìn)的關(guān)鍵是整體規(guī)劃人口、資源與環(huán)境，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與生態(tài)文明建設(shè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新型信息化、工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化四個系統(tǒng)間實現(xiàn)各自功能和整體功能最優(yōu)，在時間、功能、發(fā)展速度上交互促進(jìn)和協(xié)同完善。

依據(jù)區(qū)域間發(fā)展差異，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化必須彰顯地方特色。基于各個區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、地理、資源、區(qū)位的明顯差異，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，導(dǎo)致城鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)差異性較大。有些地區(qū)城鎮(zhèn)化已經(jīng)發(fā)展到城鎮(zhèn)化中后期階段，因此這些地區(qū)適合走逆城鎮(zhèn)化發(fā)展之路；有些區(qū)域城鎮(zhèn)化剛剛起步，因此這些地區(qū)應(yīng)該集中打造一批有輻射力和影響力的大城市、特大城市和城市群[31]。從城市規(guī)模與城市經(jīng)濟(jì)的關(guān)系來看，一個城鎮(zhèn)的區(qū)位條件與城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)效益存在正相關(guān)關(guān)系。為此，應(yīng)根據(jù)我國東中西部的地區(qū)差異選擇不同的推進(jìn)模式，東部和中、西部在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中應(yīng)該采取不同模式[32]。整體而言，我國目前的城鎮(zhèn)化包括四個層面：一是在一些發(fā)達(dá)地區(qū)的城市群的打造；二是大城市以質(zhì)量為重點的城鎮(zhèn)化水平的提高；三是以中小城市為主的集聚功能的提升與完善；四是直接與廣大農(nóng)村地區(qū)聯(lián)系在一起的小城鎮(zhèn)的建設(shè)[33]。我國新型城鎮(zhèn)化路徑的選擇必須因地制宜，結(jié)合上述四個層面而進(jìn)行適宜的選擇。

總之，伴隨社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化的步伐在不斷加快，城鎮(zhèn)化發(fā)展研究已經(jīng)得到了社會各界的廣泛關(guān)注與支持，但仍然存在大量未經(jīng)涉足和深入研究的領(lǐng)域，還有待學(xué)界、政界以及社會各界人士進(jìn)一步地挖掘和探索；可以在借鑒人類學(xué)、民俗學(xué)、歷史學(xué)、宗教學(xué)、統(tǒng)計學(xué)等其他社會科學(xué)理論成果的基礎(chǔ)上，拓寬研究領(lǐng)域，通過系統(tǒng)分析的方法，不斷豐富城鎮(zhèn)化研究的成果，從宏觀上把握新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，形成全面而系統(tǒng)的新型城鎮(zhèn)化的理論體系，以積極穩(wěn)妥地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。一些地方在城鎮(zhèn)化過程中不斷進(jìn)行適應(yīng)性改革，但是，尚未出現(xiàn)可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗和模式。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，如何深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合式發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)的融合，是今后新型城鎮(zhèn)化研究的重點內(nèi)容。

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