改革開放以來境外在華社會組織發(fā)展的回顧與反思

改革開放以來境外在華社會組織發(fā)展的回顧與反思

康宗基

(福州大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，福州350116)

摘要：改革開放以來，境外在華社會組織已經(jīng)發(fā)展成為我國經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域一支不可忽視的社會力量，但也有一些境外社會組織在中國宣揚西方民主價值觀、插手中國內(nèi)部事務(wù)、破壞中國社會秩序，從而對中國的改革和發(fā)展造成潛在的和實際的危害。文章認(rèn)為，為充分發(fā)揮境外在華社會組織有利于中國社會建設(shè)的積極作用，同時將境外在華社會組織對中國可能帶來的危害減少到最低程度，應(yīng)當(dāng)確立對境外在華社會組織的正確態(tài)度，完善境外在華社會組織的法律法規(guī)，加強對境外在華社會組織的監(jiān)督管理。

關(guān)鍵詞：境外在華社會組織；回顧；反思

作者簡介：康宗基(1974-)，男，福建泉州人，副教授，博士，碩士生導(dǎo)師。

中圖分類號：C913.8文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

Review and Reflections on Foreign Non-governmental Organizationsin China Since the Reform and Opening-up

KANG Zong-ji

(School of Marxism， Fuzhou University， Fuzhou 350116， China)

Abstract:Since the reform and opening-up, many foreign non-governmental organizations have entered our country and become a social force in the economic and social fields in China. But there are some foreign non-governmental organizations propagating the western democratic values, intervening in China's internal affairs, destroying Chinese social order, thus bringing potential and actual damage to China's reform and development. In order to make full use of the positive role of the foreign non-governmental organizations in Chinese social construction and minimize the damage that the foreign non-governmental organizations may bring to China, a correct attitude towards the foreign non-governmental organizations in China should be established, the relevant laws and regulations should be further improved, and the supervision and management of the foreign non-governmental organizations in China should be strengthened.

Key words:foreign non-governmental organizations in China； review； reflection

境外在華社會組織又稱為“在華國際非政府組織”、“在華海外NGO”、“海外在華民間組織”等，指的是在大陸地區(qū)開展各種公益性、非營利性活動，而其注冊地點在除大陸以外的國家和地區(qū)(含香港、澳門、臺灣地區(qū))的社會組織(或非營利組織)。境外在華社會組織的歷史與中國改革開放的歷史幾乎是同步的。隨著中國對外交往交流的增多和社會轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，今后必然涌現(xiàn)出越來越多的境外在華社會組織。如何有效地開展與境外在華社會組織的交流與合作，如何應(yīng)對境外在華社會組織帶來的機遇和挑戰(zhàn)，是擺在中國面前迫切需要解決的問題。

一、改革開放以來境外在華社會組織發(fā)展概況

1978年黨的十一屆三中全會以來，我國逐步實行了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，逐步推進(jìn)改革開放的基本國策。與中國改革開放的歷史進(jìn)程相適應(yīng)，境外在華社會組織不斷進(jìn)入中國活動。改革開放30多年以來，境外在華社會組織的發(fā)展大致經(jīng)歷了兩個階段：

從20世紀(jì)80年代開始至90年代初是境外在華社會組織在中國發(fā)展的起步階段。1984年，時任聯(lián)合國開發(fā)計劃署駐華代表處代表孔雷颯先生向中國政府建議，在接受國際組織援助的同時，接受海外民間組織的援助。中國政府對此作出了積極反應(yīng)，并為海外民間組織在華活動提供了一些方便。這一時期，世界自然基金會、世界野生動物基金會、福特基金會、德國洪堡基金會、國際小母牛項目組織、英國樂施會等國際非政府組織紛紛來到中國。

從20世紀(jì)90年代初至今是境外在華社會組織在中國快速發(fā)展的階段。1992年，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部批準(zhǔn)成立了中國國際民間組織合作促進(jìn)會。促進(jìn)會的成立不僅為境外在華社會組織進(jìn)入中國提供了便利，更為促進(jìn)中國非政府組織與國際非政府組織之間的交流與合作提供了一個重要平臺。1995年聯(lián)合國第四次世界婦女大會和世界婦女NGO論壇在北京召開，這成為國際非政府組織來華的轉(zhuǎn)折點，此后越來越多的國際非政府組織進(jìn)入中國。1995年后的10年是國際非政府組織進(jìn)入中國數(shù)量最多的時期。2011年中國加入WTO，這為國際非政府組織進(jìn)入中國提供了更加便利的條件，隨著跨國公司在中國的業(yè)務(wù)不斷拓展，一些國際非政府組織如行業(yè)協(xié)會、貿(mào)易協(xié)會、商會以及多種形式的職業(yè)團(tuán)體進(jìn)一步加快了進(jìn)入中國的步伐。

改革開放30多年來，各種類型境外在華社會組織的活動已經(jīng)初具規(guī)模。據(jù)統(tǒng)計，目前境外在華社會組織的總數(shù)在一萬家左右，每年動員的資金規(guī)模有數(shù)十億元。總體上看，境外在華社會組織可以分為兩種類型，一是以扶貧、環(huán)保、教育、衛(wèi)生、社區(qū)等各領(lǐng)域相關(guān)公益項目為主的公益類境外在華社會組織，二是以經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、社會服務(wù)、聯(lián)誼互助為主的非公益類在境外在華社會組織，主要包括為跨國公司提供各種市場中介服務(wù)的工商協(xié)會，為在華外國人提供教育、醫(yī)療、休閑等社會服務(wù)的社會服務(wù)機構(gòu)，以及以外國人為對象的各種聯(lián)誼性、互助性的會員制社會組織[1]。

從活動領(lǐng)域上看，境外在華社會組織的活動涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)等領(lǐng)域。境外在華社會組織開展的項目主要包括：動植物保護(hù)、生態(tài)建設(shè)、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)建設(shè)、扶貧賑災(zāi)、婦女權(quán)利、社會福利、三農(nóng)問題、民族宗教、貿(mào)易金融、社會服務(wù)等社會生活的方方面面。

從活動地域上看，境外在華社會組織的活動幾乎遍布大陸所有的省、直轄市和自治區(qū)，但在不同地區(qū)活動的境外在華社會組織數(shù)量上差距很大?？傮w上看，境外在華社會組織活動地域相對比較集中在兩個地域，其一，境外在華社會組織一般選擇在少數(shù)民族較多、比較貧困和落后的地方來開展活動。在中國西南地區(qū)活動的境外在華社會組織最多，云南更是擁有最多境外在華社會組織活動的省份。其二，北京、上海等中國大城市也是境外在華社會組織的重要活動地方。北京成為不少境外在華社會組織代表處和辦事處所在地。

二、境外在華社會組織活動影響評價

各種類型各個領(lǐng)域的境外在華社會組織已經(jīng)深深融入中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個方面，對中國社會產(chǎn)生了不可忽視的影響，成為一支我們必須重視的社會力量。

1.積極影響

境外在華社會組織在扶貧開發(fā)、生態(tài)保護(hù)、弱勢群體救助、慈善捐助等領(lǐng)域與中方合法組織開展務(wù)實合作，為推動中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，促進(jìn)中國人民與世界各國人民之間的友好交流做出了積極貢獻(xiàn)。首先，參與扶貧開發(fā)工作。境外在華社會組織積極參與中國的扶貧開發(fā)工作，為貧困地區(qū)脫貧致富和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出了寶貴的貢獻(xiàn)。中國政府于1985年開始實施對西部貧困農(nóng)村的扶貧計劃。為了更好地實施計劃，政府除了動員國內(nèi)力量外，還允許很多境外在華社會組織參與到扶貧工作中來。根據(jù)中國國際民間組織合作促進(jìn)會的介紹，在1987年到2006年期間，共有來自19個國家和地區(qū)的78家國外社會組織和國際多雙邊機構(gòu)向中國提供了3.33億元人民幣的資金援助，同時通過合作項目籌集國內(nèi)配套資金2.3億元人民幣。這些資金通過扶貧項目惠及全國25個省、市、自治區(qū)的78個貧困縣。

其次，關(guān)注婦女發(fā)展。一些境外在華社會組織關(guān)注中國婦女發(fā)展問題，把倡導(dǎo)性別平等、消除女性貧困作為工作的出發(fā)點。例如20世紀(jì)80年代以來，活躍在云南少數(shù)民族地區(qū)的一些境外在華社會組織實施了以婦女為目標(biāo)人群的發(fā)展項目。這些項目涵蓋面廣，不僅包括婦女生育健康與醫(yī)療救助、婦女移民與維權(quán)、反對拐賣婦女，還包括婦女發(fā)展及能力建設(shè)、掃盲及教育培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)、針對農(nóng)村婦女的小額信貸等。這些境外在華社會組織通過增強婦女權(quán)利意識、提高婦女自我發(fā)展能力等持續(xù)性機制的建立，使得一些婦女在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中獲得了同樣的發(fā)展機會和能力。

再次，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。隨著環(huán)境保護(hù)問題的日益突出，進(jìn)入中國開展環(huán)境保護(hù)活動的境外在華社會組織也不斷增多。參與環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為境外在華社會組織成效最顯著、參與度最廣的一個領(lǐng)域。以云南為例，云南地方政府在法國生態(tài)及文化保護(hù)組織的幫助下，在高黎貢山北段地區(qū)籌建國際森林公園，在世界自然基金會中國項目云南辦公室的幫助下在云南白馬雪山協(xié)助政府建自然保護(hù)區(qū)。尤其是1997年來到云南的美國大自然保護(hù)協(xié)會，他們設(shè)立“云南辦事處”作為長住機構(gòu)，他們與云南省簽署了合作備忘錄，共同開展“滇西北保護(hù)與發(fā)展項目”研究，他們在迪慶香格里拉、麗江等地推廣節(jié)能灶和其他替代能源技術(shù)，減少項目區(qū)內(nèi)對薪柴的消耗，他們還非常重視提高村民的環(huán)保意識，引導(dǎo)村民參與生態(tài)保護(hù)，協(xié)助政府建立自然保護(hù)區(qū)和改善自然保護(hù)區(qū)的管理，建立健全公眾參與機制[2]。

最后，幫助民間社會組織成長。我國社會組織的發(fā)展不僅受制于資金不足和人力資源缺乏，而且受制于沒有比較成熟的管理經(jīng)驗和先進(jìn)的管理理念。面對轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的各種環(huán)保、扶貧、弱勢群體救助等社會問題，我國的社會組織常常難以應(yīng)付。境外在華社會組織的進(jìn)入，一方面為中國草根社會組織提供了大量的資金資助或援助，另一方面把在其他國家尤其是在發(fā)展中國家探索、積累起來的工作方式、方法介紹給中國的社會組織。在與境外在華社會組織的合作中，我國社會組織不僅能學(xué)到先進(jìn)的管理理念和成熟的項目管理經(jīng)驗，還能在實踐中鍛煉和培養(yǎng)一批既懂國際慣例、項目管理又了解中國國情的高素質(zhì)的管理人才，從而不斷提高組織的管理水平和管理能力。

2.消極影響

在肯定境外在華社會組織積極作用的同時，我們也應(yīng)看到由于境外在華社會組織都有自己特定的組織宗旨和價值目標(biāo)，同時由于組織背景、經(jīng)費來源等因素的影響，一些境外在華社會組織所追求的價值理念并不符合我們的國家利益，一些境外在華社會組織的活動甚至違反了我國的法律法規(guī)，這些消極影響也不容忽視。

首先，宣揚西方民主價值觀，進(jìn)行思想文化滲透。二戰(zhàn)后，在和平與發(fā)展的世界大背景下，通過暴力革命、軍事政變奪取政權(quán)變得越來越困難，同時，為避免陷入國際道義上的被動，西方一些國家本身并不直接介入社會主義國家的民主改造，一些社會組織就被西方用來作為對外滲透、干預(yù)和擴(kuò)張的工具。在實踐中這些國家的政府與各類社會組織在經(jīng)費的提供、政策的制定以及人員交流等方面形成非常密切的合作關(guān)系。

其次，影響輿論，破壞中國社會的和諧穩(wěn)定。為了促進(jìn)社會的整體協(xié)調(diào)發(fā)展，特定的主權(quán)國家往往需要通盤考慮，在總攬全局的基礎(chǔ)之上才能制定出切實可行的社會發(fā)展規(guī)劃。而境外在華社會組織往往僅僅關(guān)注某個它所在領(lǐng)域涉及的突出問題和相關(guān)利益，以至它們總是習(xí)慣于從該特殊領(lǐng)域的角度來對每個公共行為的影響加以分析和判斷，而忽視特定發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的現(xiàn)實需求。境外在華社會組織這種只見樹木不見森林的狹隘視角，可能會因為以偏概全而對特定國家的社會秩序和政治穩(wěn)定造成潛在的和現(xiàn)實的損害[3]。

再次，插手中國內(nèi)部事務(wù)，危害中國的安全和統(tǒng)一。例如，一些具有美國背景的社會組織打著“民主”與“人權(quán)”的幌子，干預(yù)香港“一國兩制”的順利實施。美國國際事務(wù)民主協(xié)會、美國國家民主促進(jìn)基金會、自由之家等組織不僅通過發(fā)表關(guān)于香港政黨、公民社會、選舉等情況的研究報告來影響輿論和政府，還為香港的政黨和市民組織提供技術(shù)援助，對香港的政黨和組織進(jìn)行培訓(xùn)，教導(dǎo)他們?nèi)绾闻c選民打交道、如何與媒體建立聯(lián)系、如何壯大組織的力量，等等。此外，一些社會組織還參與了香港“民主派”的反政府活動，在美國社會組織的支持下，香港的“民主黨”、“香港職工盟”、“香港人權(quán)監(jiān)察”等在2003年組織“七一大游行”和反對《基本法》23條運動。香港特區(qū)政府撤回《基本法》23條立法建議后，美國社會組織在香港培植“民主”勢力的行為受到美國輿論的贊賞，《華爾街日報》更以“香港的天鵝絨革命”來宣傳[4]。

三、境外在華社會組織的管理現(xiàn)狀

中國目前對境外在華社會組織的態(tài)度呈現(xiàn)出矛盾心態(tài)，一方面，政府希望借助境外在華社會組織的項目、資金等解決一些社會問題，另一方面又擔(dān)心一種這種新的體制外力量的發(fā)展壯大會不利于其控制與管理。這種矛盾心態(tài)在管理實踐中體現(xiàn)為對境外在華社會組織實行“不承認(rèn)、不取締、不干預(yù)”政策。這種“三不”政策既不能為境外在華社會組織提供便利條件，又不能及時有效制止境外在華社會組織的一些不良行為。

1.境外在華社會組織的登記問題

境外在華社會組織在中國遇到最大的問題就是“注冊難”問題。根據(jù)國家民政部中民慈善捐助信息中心2012年公布的報告現(xiàn)實，改革開放至今，美國在華的非政府組織總數(shù)大約在1 000家，然而其中只有不到3%在中國擁有正式合法身份。在大陸開展活動的境外非政府組織基本都處于體制外非法運行狀態(tài)[5]。

當(dāng)前，我國關(guān)于社會組織的管理條例主要有1998年國務(wù)院頒布實施的《社會團(tuán)體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》以及2004年新的《基金會管理條例》，然而，這三個條例都不能解決境外在華社會組織的注冊登記問題。

2.境外在華社會組織的監(jiān)管問題

在境外在華社會組織管理法律制度缺位的情況下，中國政府在實踐中往往采取“不承認(rèn)在華國際非政府組織的法律地位，不取締已來華活動的國際非政府組織，也不干涉它們的內(nèi)部事務(wù)，但它們不得危害中國的國家安全或社會穩(wěn)定”的“三不”政策來應(yīng)對境外在華社會組織。

“三不”政策并不能為境外在華社會組織活動提供便利條件，好的境外在華社會組織難以在中國堂堂正正地開展工作。在“登記無門”的狀態(tài)下，境外在華社會組織不能取得社團(tuán)法人的法律身份，這給他們在中國內(nèi)地的活動帶來了很多的障礙。由于沒有社團(tuán)法人地位，不能在社會上公開以該組織的名義開展各項活動；由于沒有取得民政部門社會團(tuán)體登記證書，便無法在中國境內(nèi)銀行開立獨立的銀行賬戶，這又進(jìn)而影響到它們的募捐能力，使得它們的資金籌措活動面臨極大困難；由于沒有社團(tuán)法人地位，不具備民事主體資格，這些境外在華社會組織便不能對外簽訂民事合同，這給它們在租房、雇工等方面的日常帶來了諸多不便，當(dāng)有民事糾紛發(fā)生時也不能得到法律的有效保護(hù)。

同時，由于“三不”政策沒有明確境外在華社會組織的監(jiān)督主體，也沒有明確指出境外在華社會組織的哪些活動危害了國家安全和社會穩(wěn)定，因此，這“三不”政策不僅給境外在華社會組織的活動帶來了一系列的麻煩，也給我國政府部門在管理上帶來很多的困難。由于無法掌握境外在華社會組織的基本情況和活動情況，因此政府部門難以實現(xiàn)對其有效服務(wù)和監(jiān)督管理。當(dāng)境外在華社會組織出現(xiàn)違規(guī)行為時，由于無法可依，沒有具體處罰辦法和處罰權(quán)，相關(guān)部門也只能聽之任之，難以及時查處。這不僅會助長部分境外在華社會組織的不良行為，同時也損害境外在華社會組織的整體形象。

四、創(chuàng)新境外在華社會組織管理體制的對策建議

隨著全球化的深入發(fā)展，隨著中國對外交往交流的增多，今后會有更多的境外在華社會組織進(jìn)入中國。為了發(fā)揮境外在華社會組織有利于中國社會建設(shè)的積極作用，同時將其對中國可能帶來的危害減少到最低程度，應(yīng)當(dāng)樹立對境外在華社會組織的正確態(tài)度，進(jìn)一步完善境外在華社會組織的法律法規(guī)，加強對境外在華社會組織的監(jiān)督管理。

1.樹立對境外在華社會組織的正確態(tài)度

我國政府部門首先要在觀念上重視境外在華社會組織的發(fā)展，改變政府對國際非政府組織根深蒂固的不信任心態(tài)和防范意識[6]。因為黨和政府的決策與管理部門對境外在華社會組織的認(rèn)識、判斷和態(tài)度，在很大程度上決定境外在華社會組織發(fā)展變遷的方向、路徑、深度和廣度。我們既不能把境外在華社會組織“天使化”，認(rèn)為境外他們到中國來沒有任何利己的動機，單純是為了無私奉獻(xiàn)、造福中國；同時，也不能將境外社會組織“妖魔化”，認(rèn)為他們到中國來就是為了顛覆中國政權(quán)、危害中國利益。我們應(yīng)該認(rèn)識到大多數(shù)境外在華社會組織能夠在遵守中國法律法規(guī)的前提下開展活動，已經(jīng)成為推動我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一支重要的積極力量。因此，應(yīng)當(dāng)為境外在華社會組織的友好交流合作活動提供更多的支持和幫助。

2.完善境外在華社會組織的法律法規(guī)

鑒于目前我國對境外在華社會組織管理缺乏法律依據(jù)，處于“法律真空”的情況，今后應(yīng)當(dāng)加強立法工作。國家相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)將境外在華社會組織的管理納入立法日程，在適當(dāng)?shù)臅r候制定統(tǒng)一的《境外在華社會組織管理法》。通過法律的形式明確規(guī)范境外在華社會組織的登記注冊、權(quán)利義務(wù)、活動范圍與方式等方面的內(nèi)容。法律應(yīng)當(dāng)對境外在華社會組織在大陸的活動設(shè)定底線和界限，明確禁止或限制境外在華社會組織的某些活動。同時進(jìn)一步修訂和完善涉及境外在華社會組織的配套法律規(guī)范。依法明確境外在華社會組織在稅收、審計、年檢等方面的責(zé)任與業(yè)務(wù)。此外，由于我國幅員遼闊，在不同地區(qū)活動的境外在華社會組織在類型和數(shù)量上差距很大，因此應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)各省、自治區(qū)、直轄市從本地區(qū)的實際情況出發(fā)，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)制定更加具體、更具操作性的地方性規(guī)范，為境外在華社會組織的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

3.加強對境外在華社會組織的監(jiān)督管理

我國對境外在華社會組織實行的是登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重審核、雙重負(fù)責(zé)的管理制度。但實踐證明，這種“雙保險”機制由于多頭審批、多頭管理、職能交叉等原因很容易造成對境外在華社會組織事實上監(jiān)管缺位的狀況。針對這種情況，我國有必要把民間組織管理局從民政部獨立出來或者直接設(shè)立專門的境外在華社會組織管理局，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理境外在華社會組織，以理順管理體制，從而更加有效地實現(xiàn)境外在華社會組織的動態(tài)過程監(jiān)管。同時，建立完善的監(jiān)督體系，不僅要加強政府的監(jiān)督和管理，而且還要充分利用社會公眾、媒體等對境外在華社會組織的監(jiān)督。進(jìn)一步建立境外在華社會組織定期提交財務(wù)報表、工作報告制度，建立境外在華社會組織的誠信檔案，公眾有權(quán)對境外在華社會組織的一些信息進(jìn)行索要、查詢、置疑并得以答復(fù)。

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