高等教育治理的法權網絡探究

左 崇 良

（1．廈門大學 教育研究院，福建 廈門 361005；2．江西師范大學 教育研究院，江西 南昌 330022）

高等教育治理不僅僅是教育問題，從法學的角度審視，它實質上是一種法權關系，是政府和大學之間權力關系的分化與改組，它最終涉及和影響權力在不同主體——政府、市場、社會和大學之間的轉移、協(xié)調、平衡和重新分配。高等教育治理是指高等教育系統(tǒng)和大學的組織方式、權力是如何分配和使用的，以及大學與政府、社會、市場之間的關系。大學治理一般是指大學內外利益相關者參與大學重大事務決策的結構和過程。

一、高等教育治理的理論基礎

任何一種治理理念和治理結構的形成都是建立在不同的理論假設和理論基礎之上的。理論要么與實踐同步，要么緊隨時代步伐。高等教育治理具有堅實的理論基礎，除了大家熟知的大學法人理論和利益相關者理論，還有黑格爾的國家干預理論、法權理論和網絡治理理論。

（一）黑格爾的國家干預理論

黑格爾認為，國家是一種客觀精神，是理智的化身，是個人意志的集中體現(xiàn)；國家在個人面前是至上的，國家對個人擁有絕對的權力。黑格爾的國家理論延伸到學術領域，便是強調國家對學術自由的干預與控制，他認為，人要自由就必須意識到他所做的事情的限制與必然性。在社會中，自由是有限度的，意志受到限制，自由是通過法的規(guī)范、規(guī)章制度、法律等來實現(xiàn)的，即自由的實現(xiàn)就是法。［1］國家是法的概念在現(xiàn)實中現(xiàn)實化的一種最高形式，故黑格爾雖然承認允許學者在大學里對高深學問進行探索是符合國家利益的，但他同時強調，學術的價值也僅限于它是實現(xiàn)國家意志的一種工具。因此，黑格爾認為，學術的探索和研究必須受國家的控制與干預，學術自由的前提乃是維護國家利益。在現(xiàn)代社會中，學術自由不再是一項絕對權利，其不可避免地會受到社會干預，要求公權力退出大學治理既不可能也無必要。

（二）法權理論

法權理論是系統(tǒng)闡述法權概念、體系、形成、基本原則、主要內容的學說，其主要價值在于幫助人們理解國家、法律的性質、法權的根源及其在社會中的作用。法權是法權理論之“法權中心說”的核心概念?！胺嘀行恼f”認為，法權是“法定之權”，是一個反映法律承認和保護的全部利益的法學范疇，表現(xiàn)為法律權利和法律權力的統(tǒng)一體。［2］

在現(xiàn)代法治社會，任何一個領域都有法權的存在，高等教育系統(tǒng)也不例外?！胺唷笔欠ǘㄖ畽啵菣嗬c權力的統(tǒng)一體。法權是抽象思維的產物，其實質是法定的利益。權利和權力只有在法定利益層面上，才能直接還原為無差別的存在，從而獲得同一性。然而，在我國高等教育治理的理論與實踐中，存在以下幾個不清；大學權力與權利不清；權力和權利來源不清；權力與權利的形態(tài)不清；權力和權利的指向對象不清；權力與權利的邊界不清。

法權理論探討的是權利、權力及兩者關系，主張尋求權利與權力的平衡，這與現(xiàn)代大學治理的關注點非常一致。在復雜的高等教育系統(tǒng)中，存在著各種各樣的權力和權利。權力和權利是不同的，但兩者又難以區(qū)分，這是因為它們在本質上是一個統(tǒng)一體——法權即法律承認和保護的利益。法權理論確立了法律至上原則，奠定了法權哲學及其一系列問題的基調，使法與學術自由、大學自治、契約章程、權利與義務、分權與問責、大學與政府市場等現(xiàn)實問題都能在大學制度建構中得到解答。

（三）“合作網絡”治理理論

網絡治理理論是一種嶄新的治理理論，是社會法學的最新成果，其科學的區(qū)分和網絡的建構適合對大學這類復雜組織進行精細的研究?！昂献骶W絡”治理理論不僅推出了“合作治理”的觀點，而且提出了“良好治理”制度框架。

20世紀90年代以來，公共事務管理的大舞臺上，出現(xiàn)了第三部門、私營部門以及各種社會活動，這些非政府部門與政府部門聯(lián)結成種種合作關系即網絡關系，它們就共同關心的問題進行協(xié)商，采取集體行動。“合作網絡”治理理論有一個明確的界定，“治理是政府與社會力量通過面對面的合作方式組成的網絡管理系統(tǒng)?！保?］在他們看來，公共治理是一個多主體組成的合作網絡，存在著政府部門、私營部門、第三部門、公民個人等參與者，治理的目標是共治和共贏。借鑒“合作網絡”治理理論，我們可以更系統(tǒng)深入地探討高等教育內外各主體復雜的權力關系，在合作和互動的目標追求下建構現(xiàn)代大學“良好治理”的制度框架。

二、高等教育治理的法權關系

從法學的角度審視，高等教育治理實質上是一種法權關系。根據馬克思的研究，法權關系是指由國家保護著的、以法律手段調整社會而出現(xiàn)的社會關系，這種關系基于法律而產生。在高等教育治理中，法權主要體現(xiàn)為一種關系，這種關系既包括權力與權利的關系，也包括權利與權利的關系、權力與權力的關系；這種關系既包括與權利對應的義務人及其義務，也包括國家保護及救濟的責任。

（一）政府和大學的法權關系

權力與權力的矛盾是法律生活的基本矛盾，它關系到大學與政府之間行為界限的劃定。大學與政府的法權關系成為高等教育領域關注的焦點問題，主要體現(xiàn)為權力與權力的對峙與互動。

1．政府作為舉辦者與大學的法權關系

政府作為大學的舉辦者，為大學提供經費，適當參與大學的管理，應當得到法律的肯定。但是，基于學術自由和大學自治的原則，大學享有獨立于其舉辦者的法律人格，政府權力與大學之間仍然應有合理的區(qū)隔，即政府參與大學管理應有合理的界限，政府參與大學管理的方式同樣應該受到限制。

明確公辦大學的國立地位與非政治屬性的關系，是界定大學與政府法權關系的關鍵。公立大學雖為國家所建，但國家不能把它視為一個政府的下屬機構而運用行政命令式的管理方式。換言之，明確政府與大學的“非隸屬”關系，以構建保障大學獨立、學術自由的制度體系和社會文化環(huán)境，是現(xiàn)代大學存在和良性發(fā)展的根本前提。

現(xiàn)代大學應獨立于國家的政府管理系統(tǒng)。1810年，洪堡在其備忘錄中對此有清楚的表述：“國家不應指望大學同政府的眼前利益直接地聯(lián)系起來。”［4］同樣，在今日的世界各國，政府必須在遵循學術自由和大學自治的前提下，才能通過法規(guī)的制定、大學的設立、經費的預算與分配、校長的遴選等過程，間接參與大學的“發(fā)展規(guī)劃”，但不能直接界入與控制。政府作為舉辦者的權利是通過其聘任的校長來與大學內部之成員（主要是教師）共同經營與管理大學，并以經費提供者的角色對于公立大學之財務加以監(jiān)督。［5］

2．政府作為管理者與大學的法權關系

政府是公眾利益的代表，基于社會管理者的身份，政府對大學還享有行政管理權。在歐洲大陸一些國家，大學作為公法人，具備行政主體資格，大學與政府不完全是命令與服從的上下級行政機關的管理關系，而是彼此獨立的兩個行政機關的關系。

我國大學不同于西方各國，實際上是政府的一個特設機構。［6］大學的管理權力實質是政府權力向高等教育領域的延伸。我國是一個中央集權制的社會主義國家，政府對國家社會的方方面面都有控制權。這種自上而下的制度生成，使得大學的運行不可避免地附上明顯的行政化色彩，大學內部的決策很多時候就是執(zhí)行政府決策，或者說是政府決策的延伸。在我國，大學與政府的關系猶如學生與家長的關系一樣，大學猶如進入青春期的學生，身體已長大長高，思想還不成熟，雖然有自立的要求，但是沒有自立的行為，缺乏自立能力，依賴性強，而政府猶如家長，對于大學的事務舍不得放手，事無巨細，一律進行干預。這種關系在建國以來一直倒是相安無事，而且具有一定的人情味，大學的運行也是出奇的順暢，按理本不成為問題。但是，當我們打開國門滿懷期望地與國際接軌時，進行了必要的國際比較后，我們驚訝地發(fā)現(xiàn)，我們的大學落伍啦，遠遠落后于世界一流大學。國內大學缺乏獨立的創(chuàng)新精神，缺乏原創(chuàng)性的成果，個中原因十分復雜，關鍵之一是制度因素。我國的政府與大學之間的關系，受傳統(tǒng)文化和計劃經濟體制的影響，其根本特征不是制度性的，而是以行政性（上下級）和習慣性（人際的）。兩者的關系長期以來一直存在著政府權力對學校的過度干預和學校缺乏應有自主權的問題。即便是在政府放權之后，依然偏好直接、微觀、具體的手段，管理上的形式主義嚴重，行政權力泛濫，大學自主的空間太小。

基于以上原因，大學與政府之間必須確定明確的法權邊界。重塑政府與大學的關系，再造政府對大學的管理流程，必須建立新范式。政府與大學關系的重塑，需要進一步完善法律法規(guī)體系，建構自治型大學和法制型政府。大學與政府關系的重構需要法律保證才有可能成功，通過法律來明確各自的職能、權限與責任，用法律法規(guī)來約束政府和大學的行為，設置出兩者之間明確的“臨界線”，并在此基礎上制定出易于操作的具體法律規(guī)范，新型的府學關系要求政府“依法行政”、大學“依法治?！?。

（二）大學與社會（市場）的法權關系

任何一個國家的高等教育系統(tǒng)，社會和市場都是影響大學的重要力量。艾略特有言，美國大學是在美國的社會政治環(huán)境中自然緩慢地成長，并體現(xiàn)著受過良好教育的社會各階層所共有的目標和雄心。西方大學“為學而學”的傳統(tǒng)來到中國，很快分散成各種各樣的功利目的?？茖W研究早已從少數精英的創(chuàng)造性活動，成為大學從業(yè)人員競相追逐的一種具有明顯功利色彩的目標。

市場力量是社會力量的主要類型，是對大學產生重要影響的一種外部力量，它以表現(xiàn)質量指標作為大學競逐有限資源的依據，并提供具有市場價值的課程。但是，大學的企業(yè)化經營和過度市場化，是以損失大學組織的學術性為代價的，削弱了大學管理中教師和學生的主人翁意識和責任感。大學在市場資本尋利的縱欲下，會出現(xiàn)種種扭曲學術標準的庸俗化現(xiàn)象和市儈作風，從而偏離大學的主旨、改變大學的屬性、損害大學的道德楷模形象。大學最典型的市儈作風就是“學商不分”，庸俗功利主義盛行，自覺不自覺地忽視和削弱自己的學術性特征，而對急功近利的商業(yè)行為情有獨鐘?？梢哉f，市儈作風在我國大學已有相當的市場，甚至可以說是一種普遍現(xiàn)象，市場的理念滲透到大學的方方面面，越來越多地侵蝕著我國公辦大學，從形而上的大學精神觀念到形而下的操作機制，市場已經登堂入室變?yōu)橹髟状髮W的主體之一。

（三）黨委與校長的法權關系

大學內部決策系統(tǒng)不是一個封閉的體系，在一定意義上是政府與大學之間關系的延伸?！包h委領導下的校長負責制”是最具中國特色的大學決策體制，是新中國成立60年多來我國教育體制探索和發(fā)展的歷史選擇。在我國，馬克思主義的最初傳播和中國共產黨的創(chuàng)建，都是以大學（如北京大學）為發(fā)源地的，共產黨與大學結下了不解之緣。新中國成立后，我國大陸地區(qū)實行共產黨領導下的多黨合作制，中國共產黨作為執(zhí)政黨，在大學建立了相當完備的共產黨基層組織。中國共產黨通過“黨委領導下的校長負責制”和馬克思理論的普遍推廣來實現(xiàn)其在大學的政治權力。

“黨委領導下的校長負責制”是黨的領導在高校的實現(xiàn)形式，在我國，高校黨委是代表執(zhí)政黨和政府利益的，實現(xiàn)政府這個戰(zhàn)略利益相關者的利益訴求。但黨委領導并不等于黨委管理，必須科學地區(qū)分領導體制和管理體制，明晰政治權力和行政權力。黨委領導是政治權力，校長負責是行政權力。黨委代表一種政治力量，政治權力的目的在于宣講政黨的宗旨、理念，擴大其政治的社會影響力，是一種思想影響，而不涉及具體行政事務。

黨委領導權與校長行政權的沖突是我國高校內部管理過程中最引人關注的一類法權沖突?，F(xiàn)行法律對二者職權分工的不明晰，使得高校黨委的“統(tǒng)一領導”和校長的“全面負責”處于一種平行狀態(tài)，在實際工作中產生兩個不好的結果：兩者同時放棄權力，推諉責任；兩者產生權力沖突，甚至權力斗爭。這種法律框架與政治框架的不協(xié)調，造成高校領導集團的內耗，妨礙學校的健康有序發(fā)展。

黨委領導下的校長負責制的語義含糊，需要進行準確的語義界定。目前通常有兩種界定：一是黨委領導下的——校長負責制，黨委領導和校長負責是并列的兩個詞語，也就是說：黨委負責領導和決策，校長負責執(zhí)行和承擔責任，這就違背制度建設中的權責統(tǒng)一原則，即“誰決策、誰負責”，容易讓人誤解，即“決策”與“負責”是分離的。二是黨委領導下的校長——負責制，即認為黨委（集體）和校長（及副校長團隊）作為兩個執(zhí)政主體，各有權責。［7］黨委負責總攬全局及重大決策（宏觀把握），同時承擔決策責任；校長承擔具體執(zhí)行責任，把黨的領導納入到責任制之中。

大學是以教學、科研和社會服務為主要功能的組織，存在著自身的發(fā)展規(guī)律。對于大學治理而言，“泛政治化”、“唯政治化”和“去政治化”都是不科學的也是不現(xiàn)實的。我國高校黨委書記擁有和控制的權力是政治權力，主要包括人事任命權、重大事項決定權、思想政治教育權等；校長所擁有和控制的權力是行政權力，主要執(zhí)行教育政策，完成大學的各項教育任務。兩項法權能否有機結合、互補協(xié)調，從根本上決定了我國現(xiàn)代大學制度建設的成敗。

（四）學術與行政的法權關系

大學是一個松散結合的社會組織，具有顯著的“控制二重性”特征：科層結構和教師結構相結合?？茖咏Y構和教師結構歸屬于不同的權力系統(tǒng)：管理權力系統(tǒng)和學術權力系統(tǒng)。管理權力強調上級對活動的控制和協(xié)調，學術權力強調自主性和個人的知識。［8］行政權力是一種職位權力，根據職位高低而授予管理人員的權力，具有明顯的科層結構。學術權力是大學的自然權力，是學術組織和學者個人對學術事務或其他學者施加影響的力量。

大學是一個學術組織，在高等教育系統(tǒng)之內，學術權力是原生權力，行政權力是派生權力。大學是一個“知識性的社會”，以知識為本位，其權力運行不同于一般的組織。關于大學的有效管理，亨利·羅索夫斯基提出七條原則，其中第四條原則是：“在大學，只有有知識的人才有資格擁有更大的發(fā)言權?！保?］學術權力是一種專業(yè)化力量，是大學的學術人員或學術組織在其職責范圍內對有關學術的事務或活動進行管理時行使的權力。大學組織的本質是“學問之府”，不是“行政之府”，大學組織存在的根本目的不是為了簡單機械地執(zhí)行上級行政命令，執(zhí)行命令只是手段，大學的根本目的是為了研究高深學問、造就高尚人格、形成高質量的社會服務成果，并以此證明自己存續(xù)和發(fā)展的理由。

學術權力和行政權力的沖突是大學治理結構中的基本矛盾，在我國高校突出表現(xiàn)為泛行政化的嚴重傾向。在官僚化的行政管理體制下，高校成為一個具有行政級別的準行政機構。在高校運行過程中，行政人員處于核心地位，教學和科研人員則處于被支配地位，缺少自主發(fā)展的可能性。無所不在的行政權力，以及行政化的管理，強化了高校的官本位意識，弱化了教師科研人員的學術權力，忽視了大學的內在邏輯和本來目標。

（五）大學與院系的法權關系

大學與院系的法權關系是一種內部法律關系，主要表現(xiàn)為權力與權力的關系。大學是各種利益主體的集合體，學校與院系既是利益共同體，也是利益不同體。在大學與院系的權力劃分上，不同的大學存在較大的差別，大致可分為校級主導型模式和院系主導型模式。在校級主導型模式下，院系的自主權較小，權力高度集中于校級職能部門，院系只能被動服從職能部門的決定，而無權對院系事務進行自主安排。而在院系主導型模式下，院系對其內部事務享有較大的自主權，校級職能部門較少干涉院系事務，只對各院系的事務進行協(xié)調。

大學與院系的法權關系是以大學組織作為載體的，院系是大學的基本構成，是大學權力的縱向分化?！霸合怠边@一類學術組織，具有“多樣性、特殊性、無政府性”的特點。院系是大學的基層單位和組成要素，是大學各項職能的直接承擔者和組織者。從這一角度來說，作為學術組織的大學的管理，本質上正是院系這一類基層學術組織的管理?？梢哉f，院系管理是大學管理的核心和基礎，院系的發(fā)展與成功是大學發(fā)展與成功的前提條件。

20世紀80年代之前，西方國家有不少大學采用校級主導型模式，這是一種大學集權制度。在這種大學集權制度下，院系作為基層組織必須按照校行政機構的要求且依賴校行政機構提供幫助才能得以運行。院系的權限是組織的自我宣傳、教學任務分配、學生錄取、實施考試到安排教學用房，除此之外，幾乎沒有任何權力。20世紀80年代以來，更多的大學采用院系主導型模式，大學集權制度不斷衰落。這是因為，學校規(guī)模的擴大，學生人數的增長遠遠超過了教師和管理人員增長的比率，這使得學校在完全集權式體制下的運行變得越來越困難。學校中心行政管理部門和組織完善的院系行政管理人員共同分擔管理職責，顯得更合理。

（六）大學與師生的法權關系

大學與師生之間存在著多重法權關系，總體表現(xiàn)為權力與權利的關系。大學與教師、學生的法權關系既有相同之處，也有不同之處。

大學與教師的法權關系包括兩個方面：一種是基于大學自主管理權而產生的，另一種是基于任用關系而產生的。大學對教師的管理是自主管理權的應有之義。大學的自主管理權范圍比較廣泛，為保證學校的高效運行，大學必須對其所屬的人、事、物進行綜合的考察和管理，作出合理的安排。而教師作為學校的教育者和研究人員，其活動對大學的學術環(huán)境的形成有深刻的影響，因此，教師是大學管理體系的重要組成。但是，大學對教師的管理權也可能是基于任用關系而依法享有的，在聘任制下大學與教師之間形成的勞動法律關系同樣包含管理與被管理的內涵。［10］教師進入某一大學之后，有義務接受學校對其職務行為進行領導與管理，并遵守學校的各項規(guī)章制度，在這一過程中，當事人雙方具有一定的隸屬關系。但基于任用關系而產生的管理關系，與行政法意義上單純的以命令與服從為主要特征的行政法律關系有著異質性。

兩種不同的權利來源決定了不同的管理內容下法權主體的權利義務關系，也決定了各自不同的法律適用和權利救濟途徑?；谧灾鞴芾矶龀龅母咝９芾硇袨椋莾炔啃姓袨?，在我國的行政訴訟法上，內部行政行為缺乏可訴性，教師對此管理行為不服時不能通過行政訴訟而獲得救濟。而基于任用關系而做出的高校管理行為，可視任用方式的不同而判斷其法律關系的性質，進而提起相應的司法救濟。如基于聘任而在高校與教師之間形成的勞動法律關系，在雙方就高校的人事管理行為發(fā)生爭議時，教師可依據勞動法提起仲裁或訴訟。

在公辦大學的管理體制中，大學與學生之間具有十分復雜的法權關系。除了教學安排和日常管理之外，大學對學生的管理主要體現(xiàn)為大學對學生相關權利的授予或剝奪，這屬于公法人內部的“特別權力關系”。在這類法權關系中，兩類主體處在不平等地位，大學處于絕對優(yōu)勢的地位，學生的權利受到嚴格的限制。顯而易見，大學作為國家教育權的具體實施者，對學生享有教育權和管理權。大學與學生之間的這種命令服從的關系具有行政法律關系的性質，可將其納入行政法的調整范圍之內，適用行政法的原則和規(guī)則。基于此類法權，大學應在法律基礎之上，為學生設定權利和義務，設定學生權利取得的條件和程序，并對學生的各種行為作出合理的獎懲規(guī)定。

大學對教師、學生所行使的管理權，具有較大程度上的國家權力的性質。在傳統(tǒng)的大學管理過程中，大學的決策者通常既不讓教師和學生參與決策過程，自己又常常力不從心。但是，80年代之后這種現(xiàn)象出現(xiàn)了轉變，教師和學生擴大了對大學管理的參與。促使變化產生的因素是多方面的。就教師個體層面而言，他們對大學各項改革的感受更為敏感。他們在教育過程中的角色注定他們將直接面對許多現(xiàn)實的、令人畏懼的變化，同時他們希望獲得大學的主人翁身份。學生認為大學應該了解他們的發(fā)展目標并且?guī)椭麄儗崿F(xiàn)這些目標，他們也希望自身能為大學發(fā)展作出應有的貢獻。

實現(xiàn)大學治理變革的最有效的方式，不僅僅是關注出現(xiàn)的變化，還需要有明確的改革目標。如果我們還不知道我們要做什么，就想去著手改革也是困難的。必須是大學內部的一些人，尤其是教師和學生，他們不滿足發(fā)展現(xiàn)狀，并且為了實現(xiàn)自己的目標必須實行改革。伯頓·克拉克的《建立創(chuàng)業(yè)型大學：組織轉型的途徑》提出了卓有成效的創(chuàng)業(yè)模式，這打破了人們安于現(xiàn)狀、企圖維持現(xiàn)狀的局面，使得分權制重獲新生。教師發(fā)展和學生發(fā)展是大學的根本任務，確認教師和學生的權力，有助于維護師生權益，并帶來大學的和諧發(fā)展。

三、高等教育治理的兩級法權網絡

高等教育的多重法權關系，交織成一個錯綜復雜的法權網絡。但從總體來看，高等教育治理的法權網絡體現(xiàn)在兩個相互滲透的層面：宏觀層面和微觀層面。宏觀層面主要表現(xiàn)為大學治理的外部法權，微觀層面主要表現(xiàn)為大學治理的內部法權。

（一）宏觀層面的大學外部法權網絡

大學的外部法權主要表現(xiàn)為權力形態(tài)存在著三種基本的權力：社會權力、行政權力和市場權力。在大學運行過程中，這三種權力共同對大學施加影響，并相互制約、相互影響，構成高等教育治理的宏觀層面。

宏觀層面的大學外部法權網絡實際上是政府、市場、社會與大學的角色互動和權力博弈。過度的政府集權不利于大學的長期發(fā)展，幾十年來我國高校采取行政化的管理模式，大學的運行帶有濃厚的行政色彩。當前，在政府權力之外，大學更多地受到市場等校外力量的支配，衍生出學術之外的多重目標，大學教師的學術活動容易偏離學術研究的本義，失落“以學術為業(yè)”的精神。

現(xiàn)代大學的外部環(huán)境迥異于早期的中世紀大學，大學之外的各種力量都會對大學施加影響。今日，大學最流行的形象不是“象牙塔”，而是“服務站”。社會要什么，大學就給什么；政府要什么，大學就給什么；市場要什么，大學就給什么；大學不知不覺地社會化、政治化、市場化了。在社會化過程中，超強的政府控制和無孔不入的市場力量無情地侵蝕著大學固守的領地，表面上大學所能涉足的天地似乎越來越寬，但實質上其生存和發(fā)展空間則越來越窄。相對于過去的大學，今天的大學在培養(yǎng)目標、課程設置、辦學模式、資源配置等方面更多地受制于外部力量。

從法理上講，在大學步入“社會軸心”之際，大學也正在喪失主體資格，自覺不自覺地淪為政府和市場的附庸，大學追求自治和自由的合理性也將失去。與大學擁有更大自主權相關聯(lián)的不是教學科研，而是教育預算的調整。市場作為政府解決高等教育財政危機、提高管理效率的最有效手段，它在高等教育領域中合法地位的確立更增強了政府對大學校的控制。從我國大學核心法權自主權落實的漫長過程不難推斷出，市場的挺進并不必然伴隨著政府在大學教育的退出。政府放權的領域是令政府“頭痛”的財政領域，讓大學通過市場機制或通過市場主體直接參與大學的自主決策、運作和管理，市場的巨大能量正在釋放出來，大學通過提高其服務價格作為響應，并把所有的花費轉嫁給消費者。

我國高校與政府之間長期結成的隸屬關系并未因市場力量的介入而發(fā)生本質的改變，恰恰相反，政府領導通過教育分權和市場化策略，實際上擴大和強化了對大學的控制。大學只是被動地置于市場的廣闊背景下，“自由”地通過自主辦學來解決生存所需要的物質條件，然而，基于大學作為學術性組織的學術權力并沒有得到任何彰顯。因此，大學治理的外部主體需要重新界定角色，政府要學會分權，主要包括三個方面：向社會分權，提倡社會積極參與；向市場分權，主張市場有限介入；向大學分權，激勵大學獨立自主。

（二）微觀層面的大學內部法權網絡

現(xiàn)代大學置身于復雜多變的現(xiàn)代社會，發(fā)揮著極其重要的作用，其早已超越了作為學者自治團體的傳統(tǒng)理念，被視為各種利益聚合的社會組織。微觀層面的大學內部法權網絡實際上就是權力在大學內部各主體的分配和互動，進而表現(xiàn)為大學各主體共同參與大學決策的權利。大學內部治理至少涉及五類法權：學術自由權、院校管理權、領導決策權、社會（市場）參與權、師生參與權。大學內部法權主要表現(xiàn)為權力形態(tài)，但有時也以權利形態(tài)表現(xiàn)出來。在大學治理過程中，存在著三種最基本的內部法權：院校管理權、領導決策權、學術控制權。三種法權在三個不同方向共同發(fā)揮作用，形成三足鼎立之勢，構成現(xiàn)代大學治理的微觀層面。

大學是一個獨特的社會組織，既有學術屬性，又有科層屬性。學術屬性和科層屬性構成大學內部治理的兩個基本維度，反映出大學組織的兩種不同價值取向，由此也決定了學術權力和行政權力的對峙局面。

學術控制權是一種學術權力，包括教授的團體統(tǒng)治權和個人統(tǒng)治權，還包括大學中的學術寡頭權力。學術權力是傳統(tǒng)權力的一種古典類型，具有個體性和集體性的雙重特征。從12世紀開始，學術權力在學術界一直廣泛應用。學術權力源自于“教學與科研自由”的理念，但與學術自由權性質完全不同，學術自由是一種行動的自由，學術權力則是一種控制權。學術權力是大學的一種特殊的公權力，是學術人員對學術事務的一種影響力和支配力。在現(xiàn)代大學中，仍然存在個人化的、專斷的統(tǒng)治，這是學術權力的表現(xiàn)。教授對學生的學習、往往也對初級教學和研究人員的工作，實行廣泛的監(jiān)督。在以講座為基礎的學術體系中，教授的個人統(tǒng)治權具有極高的地位。而在以院系為基礎的體制中，權力分散到一批終身教授手中，學術團體統(tǒng)治十分有力。

大學的院校管理權包括院系管理權，其法權主體是大學的各級管理人員，法權形態(tài)是職位權力即職權，其指向是學校內部，主要職責在于對學校日常事務進行管理，保障大學的有效運行。隨著大學組織的復雜化，大學的行政權力漸成擴展之勢，進而壓制住學術權力。教師學術自由和專業(yè)自主權力的削弱，管理人員權力的提升，學生學習自由和受教育權利受到損害。大學管理的官僚化，強化了大學的經濟屬性和科層屬性，弱化了大學的學術特性，背離了大學作為學術組織的本質屬性。行政權力“左右”了學術權力，行政權力的自由度太大。管理隊伍專業(yè)化水平低，管理程序化嚴重缺失。各種超常規(guī)的運行在創(chuàng)新的名義下進行，它樹立了領導的個人權威，卻犧牲了制度的尊嚴。大學管理呈現(xiàn)明顯的行政化和官僚化的趨勢，權力在繼續(xù)向管理層集中，學術權力被置于“邊緣地帶”。

微觀層面的大學內部法權形成了一個鐵三角，下層雙角是學術權力與行政權力，頂端是領導決策權，對二元權力起到平衡作用。西方大學總能在三者之間構成一個互動的空間，且達到權力的平衡。我國大學內部的權力機制卻發(fā)生了嚴重的傾斜，學術權力與行政權力相互交錯，行政權力超越于學術權力而存在，行政權力甚至架空了學術權力的行使，而成為大學運行中的主導性權力，學術權力僅僅作為行政權力的附庸而存在。行政權力過多地介入學術管理活動，造成了學術權力在大學運行中的萎縮，純粹的學術評判經常被行政價值所替代，學術管理中的行政主導隨之出現(xiàn)。學術權力作為大學的本質性的權力，在運行過程中如何抵御行政權力以及其他非學術權力的不當侵害？這是現(xiàn)代大學治理必須優(yōu)先解決的問題。

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