改進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)資金管理對策研究——以株洲市為例

陳穎芳（株洲市財(cái)政局，湖南株洲412007）

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改進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)資金管理對策研究
——以株洲市為例

陳穎芳
（株洲市財(cái)政局，湖南株洲412007）

［摘 要］“向存量要增量、向管理要效益”，不再是企業(yè)管理學(xué)中研究的課題，對于面臨“新常態(tài)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的各級政府來說，更具有現(xiàn)實(shí)意義。本文對財(cái)政專項(xiàng)資金安排情況進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)財(cái)政專項(xiàng)資金體量越來越龐大，使用管理、支出方式和手段選擇將直接影響到財(cái)政資金的使用效率。針對目前財(cái)政專項(xiàng)資金設(shè)立、分配、管理等環(huán)節(jié)中存在的諸多問題，提出“實(shí)行零基預(yù)算、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、盤活存量資金、推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)”等破解對策。

［關(guān)鍵詞］改進(jìn)；財(cái)政專項(xiàng)資金；對策；研究

財(cái)政專項(xiàng)資金是指上級人民政府撥付本行政區(qū)域和本級人民政府安排的用于社會(huì)管理、公共事業(yè)發(fā)展、社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及政策補(bǔ)貼等方面具有指定用途的資金。這種資金都會(huì)要求進(jìn)行單獨(dú)核算，?？顚Ｓ?，不能挪作他用。財(cái)政專項(xiàng)資金在公共支出中所占比例較大，使用管理、支出方式和手段選擇可以直接影響一定量財(cái)政資金的使用效率。

在宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)入新常態(tài)的大勢下，株洲市與全國其他地區(qū)一樣，經(jīng)濟(jì)下行壓力很大，經(jīng)濟(jì)增速出現(xiàn)回落換擋，發(fā)展亟待轉(zhuǎn)型升級。財(cái)政作為政府實(shí)施宏觀調(diào)控的“左右手”，應(yīng)在尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律基礎(chǔ)上，切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理工作，扎實(shí)推進(jìn)財(cái)政管理制度改革，向存量要增量、向管理要效益，從而為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更有力的資金保障。［1］

一　株洲市財(cái)政專項(xiàng)資金現(xiàn)狀

1.市級財(cái)政安排專項(xiàng)資金情況。2014年，株洲市級財(cái)政總支出預(yù)算共計(jì)68.45億元人民幣（不含國土基金列收列支安排數(shù)，下同），專項(xiàng)資金規(guī)模為46.25億元人民幣，占財(cái)政總支出預(yù)算67.56%，項(xiàng)目數(shù)量達(dá)到700多種，具體安排如下：①分資金來源：全額撥款34.31億元人民幣，政府性基金撥款6.05億元人民幣，專項(xiàng)收入撥款1.25億元人民幣，其他各項(xiàng)收入撥款4.64億元人民幣；②分單位：已明確到部門預(yù)算單位的專項(xiàng)資金3.02億元人民幣，非部門預(yù)算單位專項(xiàng)資金43.23億元人民幣；③分是否細(xì)化：在非部門預(yù)算單位專項(xiàng)中已明確到縣市區(qū)及具體項(xiàng)目實(shí)施單位且需按進(jìn)度撥付資金34.82億元人民幣，未細(xì)化到單位需二次分配資金8.41億元人民幣，項(xiàng)目細(xì)化率達(dá)到75.28%；④分支出功能：社會(huì)保障和就業(yè)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、科學(xué)技術(shù)、一般公共服務(wù)預(yù)算數(shù)依次排在前六位。

2.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排專項(xiàng)資金情況。1994年以來，我國政府一直在做提高一般轉(zhuǎn)移支付比重、減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的努力，但專項(xiàng)資金的規(guī)模卻只升不降。湖南省與株洲市財(cái)政結(jié)算數(shù)據(jù)顯示，省對市本級專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入（一般公共預(yù)算收入口徑）由2012年7.02億元人民幣增加到2014年10.18億元人民幣，平均增幅達(dá)到20.42%，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入（上級安排的專項(xiàng)資金）占一般公共預(yù)算支出比重分別為10.35%、9.18%、12.03%。2014年，節(jié)能環(huán)保、住房保障、社會(huì)保障和就業(yè)、資源勘探信息、農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排數(shù)依次排在前六位，體現(xiàn)了上級政府在具體領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的特定政策目標(biāo)。

二　株洲市財(cái)政專項(xiàng)資金管理存在問題

2014年，財(cái)政部門著手開展了專項(xiàng)資金清理和調(diào)研，通過詳細(xì)分析2014年市本級專項(xiàng)資金預(yù)算安排情況和2013年專項(xiàng)資金執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)隨著財(cái)政支出盤子越來越大，專項(xiàng)資金種類越來越多，規(guī)模也越來越大，但使用效果越來越低，資金監(jiān)管問題也越來越多。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）專項(xiàng)資金設(shè)立問題

1.立項(xiàng)依據(jù)不規(guī)范，不統(tǒng)一。目前市級專項(xiàng)資金有的是依據(jù)上級指導(dǎo)性意見設(shè)立，有的依據(jù)已過期過時(shí)的相關(guān)文件設(shè)立，而相當(dāng)一部分是由主管部門或各類臨時(shí)協(xié)調(diào)小組（或領(lǐng)導(dǎo)小組）根據(jù)年度任務(wù)而設(shè)立，由于沒有明確立項(xiàng)依據(jù)的范圍，財(cái)政部門難以對設(shè)立依據(jù)的效率進(jìn)行界定。

比如，2012—2014年度均設(shè)有“服務(wù)業(yè)引導(dǎo)資金”，此專項(xiàng)的立項(xiàng)依據(jù)是2006年市財(cái)政局、發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)的《株洲市服務(wù)業(yè)引導(dǎo)資金管理辦法》，按照規(guī)范性文件的時(shí)效規(guī)定，該辦法未及時(shí)修訂，2012年應(yīng)已失效。還有“科技三項(xiàng)費(fèi)”的提法，1996年我國出臺《科技三項(xiàng)費(fèi)用管理辦法（試行）》，2007年政府收支分類改革時(shí)，因已不能體現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和公共財(cái)政實(shí)際，刪除了“科技三項(xiàng)費(fèi)”預(yù)算支出科目。市級預(yù)算一直用項(xiàng)目的方式來對此資金進(jìn)行切塊管理，立項(xiàng)依據(jù)值得探討。

2.設(shè)立程序不規(guī)范，存有一定的隨意性。一是有些主管部門忽略編制立項(xiàng)依據(jù)、績效目標(biāo)、可行性報(bào)告環(huán)節(jié)，根據(jù)需要和可能未經(jīng)財(cái)政部門審核直接向政府提出新設(shè)專項(xiàng)；二是單位只管簽合同，財(cái)政被動(dòng)買單；三是各部門、戰(zhàn)線為推動(dòng)工作有效開展制定了五花八門的考核辦法，兌現(xiàn)考核獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)較多。

3.專項(xiàng)資金名目繁多，存有交叉重疊現(xiàn)象。主管部門和財(cái)政分管業(yè)務(wù)科室職責(zé)有交叉，難免出于局部利益、平衡各方關(guān)系的考慮，設(shè)置、安排類似資金項(xiàng)目。如：“農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)”“蔬菜基地建設(shè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”，設(shè)置兩個(gè)專項(xiàng)是因農(nóng)產(chǎn)品基地由商務(wù)部門從物流角度進(jìn)行選取，而蔬菜基地則由農(nóng)業(yè)部門從生產(chǎn)角度進(jìn)行選定，實(shí)際上資金均被用于農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)。

4.專項(xiàng)資金中工作協(xié)調(diào)類經(jīng)費(fèi)設(shè)置過多，使得資金分配面廣、隨意性大。各部門開展工作多以資金為手段，形成了工作推進(jìn)資金化、資金分配碎片化、項(xiàng)目設(shè)立固定化的趨勢［2］。政府或部門領(lǐng)導(dǎo)在實(shí)際工作中，往往沒有切實(shí)做到全局考慮、綜合平衡，錯(cuò)把設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金當(dāng)做工作的必要條件和手段，要求財(cái)政針對每一項(xiàng)工作單列相應(yīng)的專項(xiàng)資金，并以此作為考核指標(biāo)，做足“面子”工程，以彰顯政府的重視和決心。

5.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金配套要求過多帶來財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。由于專項(xiàng)工作缺乏頂層規(guī)范的設(shè)計(jì)程序和統(tǒng)一政策，一些部門推動(dòng)工作給予地方支持的資金配套要求高、配套項(xiàng)目多，使地方陷入不配套“違規(guī)”，配套沒錢的兩難境地。尤其在預(yù)算編制完成后出臺的地方配套資金政策將沖擊年度預(yù)算確定的支出方向，產(chǎn)生擠占其他支出的現(xiàn)象，易引發(fā)地方負(fù)債配套，虛假配套和挪用資金，增加了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)［3］。

（二）專項(xiàng)資金分配問題

1.部分專項(xiàng)資金未明確相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、額度、比例，分配過程存有人為因素和撒“胡椒面”現(xiàn)象，支出重點(diǎn)不突出，不能充分發(fā)揮資金導(dǎo)向作用；

2.常年專項(xiàng)資金未建立項(xiàng)目庫，資金的使用效益有待提高。比如，根據(jù)國家彩票公益金分配政策，從體育彩票發(fā)行收入中按規(guī)定比例提取留成下達(dá)我市專項(xiàng)用于發(fā)展體育等社會(huì)公益事業(yè)的資金（體育事業(yè)專項(xiàng)彩票公益金），已成為常年專項(xiàng)資金。市級能夠按照上級部門出臺的一系列資金管理辦法進(jìn)行專項(xiàng)資金的分配、使用，但項(xiàng)目未實(shí)行項(xiàng)目庫管理，不利于資金的跟蹤問效；

3.專項(xiàng)預(yù)算編制重資金總額輕具體項(xiàng)目，預(yù)算年度執(zhí)行進(jìn)度偏慢。究其原因，一是專項(xiàng)資金年初預(yù)算細(xì)化程度低，二是部門利益格局固化項(xiàng)目推進(jìn)緩慢，三是未采取行之有效的資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)收回措施。一些有預(yù)算二次分配權(quán)的部門過分專注設(shè)立項(xiàng)目爭取財(cái)政資金，一味追求預(yù)算資金的總額和增加量，在專項(xiàng)資金預(yù)算編制上是“年初爭盤子、年中找項(xiàng)目”；而在專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行上又是“單位層層報(bào)、部門慢慢審”；以致財(cái)政部門一方面應(yīng)對著收支平衡的巨大壓力，另一方面受到人大審議和同級審計(jì)預(yù)算安排科學(xué)性、公平性的質(zhì)詢，公眾“年終突擊花錢”的質(zhì)疑。

還有相當(dāng)一部分資金由于當(dāng)年沒有找到合適項(xiàng)目，預(yù)算年度結(jié)束前不能撥到具體項(xiàng)目形成實(shí)際支出，只能撥到預(yù)算部門和預(yù)算單位的實(shí)有資金賬戶中，造成大量的資金結(jié)轉(zhuǎn)。這種“以撥代支”的方式，看起來當(dāng)年預(yù)算得到了執(zhí)行，實(shí)質(zhì)上沒有形成支出效益，使有限的財(cái)政資源被閑置、浪費(fèi)。

4.專項(xiàng)資金執(zhí)行中工作經(jīng)費(fèi)分配比重偏高。有些二次分配資金的主管部門在專項(xiàng)資金中為其或其下屬單位安排工作經(jīng)費(fèi)。有些專項(xiàng)資金純粹是“掛羊頭賣狗肉”，分配結(jié)果與設(shè)立初衷背道而馳，基本上都用于工作經(jīng)費(fèi)。

5.部分專項(xiàng)資金主管部門未會(huì)同財(cái)政部門審核，直接報(bào)政府批示后執(zhí)行，形成了“部門點(diǎn)菜、領(lǐng)導(dǎo)拍板、財(cái)政買單”的習(xí)慣做法，在一定程度上弱化了財(cái)政監(jiān)管職能。實(shí)際工作中，這部分專項(xiàng)資金主要是年度執(zhí)行中超收收入安排的項(xiàng)目，財(cái)政部門因能力有限無法對每一項(xiàng)目的合理性、可行性及效益性做到嚴(yán)格的審定，同時(shí)也為了減少本級結(jié)余過多，精力只能用在撥款手續(xù)審批方面。2014年，新修正的《預(yù)算法》第六十六條“各級一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”，因而2014年株洲市年中追加專項(xiàng)資金較2013年下降了近75%，當(dāng)年的超收收入全部用于補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。

6.市級二次分配到縣市資金居高不下，且呈上升趨勢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年下達(dá)縣里指標(biāo)較2012年增長了近63.75%。這部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付大多由主管部門定向下達(dá)到縣市，因打亂了正常的預(yù)算管理級次和資金分配渠道，資金下來后難以形成有效的跟蹤監(jiān)督機(jī)制，致使專項(xiàng)資金的管理和使用缺乏監(jiān)督。比如，《2014年度省級預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》提及，茶陵縣農(nóng)業(yè)局農(nóng)環(huán)站站長陳柏年涉嫌利用職務(wù)之便，侵占農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金99萬元人民幣；此案還帶出該縣農(nóng)業(yè)局糧油站站長譚忠海涉嫌職務(wù)犯罪，現(xiàn)2人均已被刑事拘留。

（三）專項(xiàng)資金管理問題

1.市本級專項(xiàng)資金管理辦法尚未出臺，設(shè)立程序、審批程序和審批權(quán)限等未作明確要求，分配過程中存在擠占、挪用、跨部門分配現(xiàn)象。

2.專項(xiàng)資金的撥付未嚴(yán)格實(shí)行國庫集中支付管理。有一些主管部門為了逃避資金集中支付監(jiān)管，想方設(shè)法要求開立財(cái)政專戶，資金一次性流向財(cái)政專戶“以撥代支”；有的單位將預(yù)算內(nèi)資金違規(guī)撥入特設(shè)專戶，導(dǎo)致特設(shè)專戶資金余額連年攀升。

3.專項(xiàng)資金未實(shí)行時(shí)限管理、動(dòng)態(tài)調(diào)整，項(xiàng)目數(shù)量有增無減，既得利益觀念難以打破。很多專項(xiàng)資金設(shè)立之初，未明確執(zhí)行時(shí)限，主管部門和財(cái)政內(nèi)部業(yè)務(wù)科室出于局部利益的考慮繼續(xù)保留了一些過期、不符合實(shí)際的專項(xiàng)資金，這些專項(xiàng)資金逐漸演化成了主管部門或科室的機(jī)動(dòng)經(jīng)費(fèi)。

4.專項(xiàng)資金范圍缺乏科學(xué)界定，不僅不利于用款單位對專項(xiàng)資金的核算管理和控制，也不利于財(cái)政部門加強(qiáng)對專項(xiàng)資金的監(jiān)督和開展綜合評價(jià)。專項(xiàng)資金是財(cái)政分配用于專項(xiàng)事業(yè)的資金，是公共支出的重要組成部分。目前，理論界對公共支出分類主要有理論分類和統(tǒng)計(jì)分類兩種，但無論哪一種分類方式，均對專項(xiàng)支出沒有明確的界定。現(xiàn)行制度中雖然將專項(xiàng)資金解釋為財(cái)政或上級撥入用于專項(xiàng)工程或?qū)ｍ?xiàng)事業(yè)的財(cái)政資金，但在實(shí)際操作中，究竟哪些資金屬于專項(xiàng)，應(yīng)納入專項(xiàng)資金管理尚不明確［4］。

因此，單位仍然將項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)與經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)混合使用，沒有對專項(xiàng)資金實(shí)行單獨(dú)核算，加上單位部門領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)管理人員專款專用意識不強(qiáng)，為了彌補(bǔ)日常經(jīng)費(fèi)不足，或者滿足發(fā)放福利和補(bǔ)貼、建設(shè)辦公樓等公共及福利性支出，大著膽子擠占、挪用專項(xiàng)資金，當(dāng)財(cái)政監(jiān)督部門去檢查專項(xiàng)結(jié)余時(shí)往往含糊其詞，無法給出準(zhǔn)確答復(fù)，致使財(cái)政部門無法對其專項(xiàng)資金使用績效實(shí)施評價(jià)［5］。

5.在財(cái)政專項(xiàng)資金管理上沒有按照“權(quán)責(zé)”相統(tǒng)一的原則，明確財(cái)政資金管理者和使用者的責(zé)任。各部門或單位領(lǐng)導(dǎo)對專項(xiàng)資金的重要性認(rèn)識不到位，加之專項(xiàng)資金管理辦法缺乏問責(zé)機(jī)制，造成人們對擠占挪用、損失浪費(fèi)專項(xiàng)資金的行為不在意，認(rèn)為只要沒把錢裝進(jìn)個(gè)人腰包就不算違法，并認(rèn)為專項(xiàng)資金是上級額外給的錢，能把錢要到手就是為地方謀了利益，有點(diǎn)違規(guī)行為也是可以理解的。這種思想觀念導(dǎo)致財(cái)政專項(xiàng)資金的違規(guī)使用司空見慣。2012年，在省級環(huán)保專項(xiàng)資金檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)某企業(yè)提供虛假申報(bào)資料套取專項(xiàng)資金，到目前為止財(cái)政還在對資金進(jìn)行追回處理。

6.財(cái)政專項(xiàng)資金缺乏有效監(jiān)督，跟蹤問效機(jī)制有待加強(qiáng)。項(xiàng)目資金來源渠道繁雜，主管部門和財(cái)政分管業(yè)務(wù)科室職責(zé)分散交叉，很難形成整體規(guī)劃與統(tǒng)一投入，監(jiān)督管理困難；“以撥代支”“重項(xiàng)目建設(shè)，輕績效評價(jià)”“重?fù)芨?、輕監(jiān)督”的現(xiàn)象普遍存在，對專項(xiàng)資金財(cái)政投資評審、項(xiàng)目建后管護(hù)以及項(xiàng)目效益缺乏一套有效的管理、考評機(jī)制。這部分專項(xiàng)資金主要集中在水利項(xiàng)目上，各級財(cái)政均有投入，且資金分散在發(fā)展改革委、財(cái)政、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦、扶貧辦、國土等多個(gè)部門管理，這些部門之間因缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，易導(dǎo)致資金在項(xiàng)目投向上各自為政；因管護(hù)主體不明，管護(hù)資金缺乏，形成只建不管、只用不管的現(xiàn)象。

三　財(cái)政專項(xiàng)資金管理對策

（一）全面實(shí)行零基預(yù)算，集中財(cái)力保重點(diǎn)

零基預(yù)算本來是預(yù)算編制的基本原則，但全國各地從上到下，在編制預(yù)算時(shí)的實(shí)際做法基本上都是保基數(shù)、分增量。一是在專項(xiàng)資金分配方面，政策層面有法定支出的要求，一半以上的資金是先定錢再找項(xiàng)目；二是操作層面實(shí)行分線分塊管理，按戰(zhàn)線來平衡。

新預(yù)算法和國務(wù)院《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》的出臺，為財(cái)政資金支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級提供了法律和政策依據(jù)，解決了長期以來形成的法定支出固化掛鉤問題，地方政府由“先定錢后定事”改為“先定事后定錢”。在2015年預(yù)算編制中，所有的專項(xiàng)重新申報(bào)、重新認(rèn)定，具體做到“三不”，即：立項(xiàng)依據(jù)不充分的不安排，績效目標(biāo)不明確的不安排，當(dāng)年不能形成支出的不安排。同時(shí)，對預(yù)算項(xiàng)目實(shí)行分類管理，區(qū)別對待。將專項(xiàng)資金分為七大類：一是政策性剛性支出；二是保障城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)和運(yùn)行的支出；三是支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金；四是已建和在建的項(xiàng)目支出；五是償債資金和總預(yù)備費(fèi)；六是新建項(xiàng)目；七是其他事業(yè)專項(xiàng)。其中一至五類是需要優(yōu)先保障的項(xiàng)目，按照“有多少事盡力籌多少錢”的原則來安排；后兩項(xiàng)是重點(diǎn)控制的項(xiàng)目，按照“有多少錢辦多少事”的原則來安排。

（二）強(qiáng)化專項(xiàng)資金整合歸集，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)

2014年，株洲市在深入開展調(diào)研的基礎(chǔ)上，針對專項(xiàng)資金與實(shí)際急需、效果偏差越來越大的問題，致力于專項(xiàng)資金管理制度建設(shè)，按照“先定辦法，后分資金”的原則，研究制定了“1＋N”專項(xiàng)資金管理辦法，即《株洲市市本級財(cái)政專項(xiàng)資金分配審批管理辦法》加若干個(gè)具體專項(xiàng)管理辦法，做到每一個(gè)財(cái)政專項(xiàng)資金都有具體的管理辦法，共出臺了65個(gè)具體專項(xiàng)資金的管理辦法。

在2015年預(yù)算編制中，加大了專項(xiàng)資金整合歸集力度。根據(jù)中央和省、市的重要政策、重點(diǎn)工程和重大規(guī)劃，減少專項(xiàng)總數(shù)，取消政策到期、政策調(diào)整、績效低下等已無必要繼續(xù)實(shí)施的專項(xiàng)，嚴(yán)控并壓減引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)，通過部門內(nèi)整合和跨部門整合等方式，將資金性質(zhì)和使用方向相同的上級補(bǔ)助專項(xiàng)資金和市本級財(cái)政安排的專項(xiàng)資金統(tǒng)籌使用。通過整合，2015年預(yù)算安排的專項(xiàng)數(shù)比2014年減少283個(gè)，壓減率達(dá)到30%。以產(chǎn)業(yè)類發(fā)展資金為例，過去產(chǎn)業(yè)類資金有近20個(gè)項(xiàng)目，資金總量達(dá)到2.6億元人民幣，均分散由相關(guān)職能部門進(jìn)行管理，資金分配上難以形成合力，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)上重點(diǎn)不突出，作用不明顯。今年，這些分散管理的資金全部被整合起來，不再按產(chǎn)業(yè)分線分塊安排。

（三）盤活財(cái)政存量資金，化解財(cái)政收支矛盾

一直以來，專項(xiàng)資金預(yù)算編制重資金總額輕具體項(xiàng)目，預(yù)算年度執(zhí)行進(jìn)度偏慢，事與錢脫節(jié)，有較大數(shù)量的財(cái)政資金出現(xiàn)閑置沉淀，導(dǎo)致一邊是財(cái)政收支壓力大、舉債“搞建設(shè)”，一邊卻是“有錢花不出”。

株洲市2014年9月開始編制2015年預(yù)算時(shí)，部署開展了結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金清理收回工作，壓縮財(cái)政存量資金規(guī)模。對結(jié)余資金比上年增加較多的部門，財(cái)政在進(jìn)行預(yù)算安排時(shí)，可以視部門結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金增長情況，適當(dāng)壓縮部門財(cái)政撥款預(yù)算總額；對各部門年末基本支出結(jié)余，項(xiàng)目停止實(shí)施或項(xiàng)目完工后仍有結(jié)余的，以及連續(xù)2年未使用、或者連續(xù)3年仍未使用完的專項(xiàng)結(jié)轉(zhuǎn)，全額收回統(tǒng)籌使用。同時(shí)，對當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行率不到85%的專項(xiàng)資金，明確要求下年度預(yù)算一律扣減10%。

采取了“三收”措施，即：收回結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，收回到期和一次性專項(xiàng)，收回原不合理專項(xiàng)。共對市本級89個(gè)一級預(yù)算單位、180個(gè)二級預(yù)算單位的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金和專項(xiàng)進(jìn)行了全面清理，通過對逐個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行核對確認(rèn)后，共取消到期和一次性專項(xiàng)及不合理專項(xiàng)3.1億元人民幣，收回的資金全部用于2015年預(yù)算收支平衡［6］。

（四）改革創(chuàng)新管理手段，提高資金使用績效

一是擴(kuò)大預(yù)算績效管理范圍，2014年，選取了30個(gè)一級預(yù)算單位開展部門整體支出評價(jià)，10個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目開展預(yù)算執(zhí)行過程績效監(jiān)控，初步構(gòu)建了事前、事中、事后全過程的預(yù)算績效管理模式。2015年，預(yù)算績效管理覆蓋全市各級、各部門所有財(cái)政資金。二是突出績效評價(jià)重點(diǎn)，2015年，我市加大重點(diǎn)項(xiàng)目資金的績效評價(jià)力度，引入第三方對2014年1 000萬元人民幣以上、2015年500萬元人民幣以上的大額專項(xiàng)資金全面實(shí)施績效評價(jià)。三是加強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用，將大額專項(xiàng)資金績效評價(jià)結(jié)果納入株洲市年度績效考核體系，直接與部門、干部考核掛鉤，出現(xiàn)嚴(yán)重侵占挪用、效益不高的項(xiàng)目將追究部門領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；實(shí)現(xiàn)評價(jià)結(jié)果與預(yù)算編制的有機(jī)結(jié)合，結(jié)果作為安排下一年度預(yù)算的重要依據(jù)，優(yōu)先考慮和重點(diǎn)支持考核結(jié)果好的部門項(xiàng)目，減少考核結(jié)果差的部門項(xiàng)目資金安排，取消無績效和低績效項(xiàng)目。四是通過一定范圍內(nèi)推進(jìn)財(cái)政重大專項(xiàng)資金信息披露，提高單位的責(zé)任意識，促進(jìn)專項(xiàng)資金的規(guī)范、高效使用。《湖南省人民政府關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的實(shí)施意見》已明確：所有重大產(chǎn)業(yè)類專項(xiàng)資金都要實(shí)行管理辦法、申報(bào)流程、評審結(jié)果、分配結(jié)果和績效評價(jià)的全過程公開。資金最終使用的基層政府要將支出的項(xiàng)目、政策、資金來源、發(fā)放形式、分配結(jié)果等，通過簡易便民的方式公開。

（五）深化財(cái)政管理制度改革，明晰職權(quán)關(guān)系

針對目前專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行中存在的下達(dá)較晚、執(zhí)行進(jìn)度較慢、執(zhí)行效益不佳等問題，以及現(xiàn)行預(yù)算管理體制中，財(cái)政部門與相關(guān)項(xiàng)目主管職權(quán)劃分不清晰等情況，政府應(yīng)明晰預(yù)算編制及及執(zhí)行過程中財(cái)政部門與相關(guān)部門的工作職責(zé)，定位裁判員、教練員與運(yùn)動(dòng)員的角色關(guān)系，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的預(yù)算管理責(zé)任制度。負(fù)有資金分配權(quán)的部門的主要職責(zé)是加強(qiáng)項(xiàng)目立項(xiàng)和規(guī)劃管理，加強(qiáng)對項(xiàng)目的可行性論證，建立健全項(xiàng)目庫，確保有限的資金用在“刀刃上”；財(cái)政部門的主要職責(zé)是加強(qiáng)對項(xiàng)目資金的指導(dǎo)和跟蹤監(jiān)督，建立項(xiàng)目資金使用反饋機(jī)制，落實(shí)獎(jiǎng)懲責(zé)任制，確保資金用到位、用得好、有效益。

（六）推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，提高預(yù)算管理水平

新預(yù)算法要求各部門、各單位按照財(cái)政部門制定的預(yù)算支出編制預(yù)算。目前，基本支出有著較為完善的定額標(biāo)準(zhǔn)，比如人員經(jīng)費(fèi)有行政事業(yè)單位工資和津補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等，公用經(jīng)費(fèi)中《中央和國家機(jī)關(guān)會(huì)議費(fèi)管理辦法》明確了會(huì)議費(fèi)開支范圍、每人每天標(biāo)準(zhǔn)等，但項(xiàng)目支出卻存在諸多問題。如前面提到在實(shí)際進(jìn)行專項(xiàng)資金預(yù)算編制時(shí)，因缺少對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況的科學(xué)預(yù)測、研判，編制方法上也沒有實(shí)行完全意義上的零基預(yù)算，基數(shù)加增長的辦法仍然存在，甚至有的只是將專項(xiàng)資金進(jìn)行“切塊”分配；建標(biāo)準(zhǔn)用標(biāo)準(zhǔn)的理念尚不深入；項(xiàng)目多標(biāo)準(zhǔn)少的矛盾依然突出，大量項(xiàng)目還沒有標(biāo)準(zhǔn)可依；標(biāo)準(zhǔn)尚未與預(yù)算編制和管理有機(jī)結(jié)合，標(biāo)準(zhǔn)的支撐功能亟需增強(qiáng)；標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)工作機(jī)制不夠順暢等等。針對上述問題，有必要加快推進(jìn)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。

項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)管理的核心，由財(cái)政部標(biāo)準(zhǔn)和部門內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)組成。財(cái)政部標(biāo)準(zhǔn)是指由財(cái)政部（或會(huì)同中央部門）發(fā)布或認(rèn)可，作為預(yù)算編報(bào)、審核和安排依據(jù)的項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)；部門內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)是指由中央部門自行發(fā)布、作為部門內(nèi)部申報(bào)、審核依據(jù)的項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)。有標(biāo)準(zhǔn)可依，按標(biāo)準(zhǔn)核定有利于進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，約束部門超標(biāo)準(zhǔn)花錢、侵占專項(xiàng)資金行為，加大監(jiān)督力度。項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是部門預(yù)算管理和改革的重要基礎(chǔ)性工作，是推進(jìn)預(yù)算管理科學(xué)化、規(guī)范化和有效性的重要手段。

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責(zé)任編輯：徐 蓓

Study on Strategies in Improving Financial Special Funds Control
——Taking Zhuzhou City as an Example

CHEN Yingfang
（Zhuzhou Financial Bureau，Zhuzhou，Hunan，412007，China）

Abstract：Through analysis of the arrangement of financial special funds，and in allusion to such problems as bulky financial specific funds in size，the influence of use and management，ways of expenditure and choice of means on the efficient use of financial funds，various strategies of“carrying out zero－base budget，optimizing expenditure structure，revitalizing the stock of funds and promoting standard system construction are proposed to solve the above problems.

Key words：Improvement；financial special fund；strategy；research

作者簡介：陳穎芳（1976－），女，湖南茶陵人，株洲市財(cái)政局注冊會(huì)計(jì)師、注冊資產(chǎn)評估師，研究方向?yàn)轭A(yù)算編制管理和財(cái)政結(jié)算管理。

收稿日期：2015－05－11

doi：10.3969／j.issn.1674－117X.2015.05.007

［中圖分類號］F810.7

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

［文章編號］1674－117X（2015）05－0038－05