《公共行政的精神》:政府責(zé)任、社會公平與公民精神

曾佳慧

(南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津300071)

《公共行政的精神》:政府責(zé)任、社會公平與公民精神

曾佳慧

(南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津300071)

20世紀60年代，新公共行政理論誕生。在該理論的代表作《公共行政的精神》中，弗雷德里克森認為要讓行政從傳統(tǒng)的管理走上政策建議的道路。書中涉及的三個核心概念是政府責(zé)任、社會公平與公民精神。政府的責(zé)任受到“公共”的思想推動，并以“治理”的形式實現(xiàn);社會公平是衡量政策效果的重要指標(biāo)之一，自由裁量權(quán)在其中發(fā)揮著重要作用;道德與價值促使了公民精神的形成，公民精神與公共行政精神在相互作用的過程中不斷走向融合。

政府責(zé)任;社會公平;公民精神;公共行政

1968年，在美國雪城大學(xué)密諾布魯克會議中心一場劃時代會議上，弗雷德里克森發(fā)表了《走向公共行政》一文，首次在公共行政領(lǐng)域中闡釋“社會公平”。這次會議標(biāo)志著新公共行政理論和學(xué)派的誕生［1］2。

弗雷德里克森是新公共行政運動的先行者。新公共行政理論力圖建立以公平為核心的民主行政來應(yīng)對和解決社會公共問題?！豆残姓木瘛芬粫鴮懹?997年，該書的問世讓公共行政學(xué)的發(fā)展發(fā)生了根本性的變化。弗雷德里克森力圖使行政從傳統(tǒng)的管理走上政策建議的道路。書中三個核心的觀點分別為政府責(zé)任、社會公平與公民精神。這部著作是新公共行政理論發(fā)展的里程碑，不僅應(yīng)對了當(dāng)時社會發(fā)展的需要，時至今日依然對公共行政領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究與實踐有著巨大影響。

一、政府責(zé)任

政府作為公共行政權(quán)力的行使者，也是社會公平正義的維護者。政府的責(zé)任不僅體現(xiàn)在其行為中，更體現(xiàn)在其倡導(dǎo)的價值體系里。在新公共行政精神中，政府應(yīng)該擔(dān)任一個公平而具有責(zé)任感的角色，著重強調(diào)社會的公平正義。弗雷德里克森認為，作為政府，應(yīng)該加強誠信培養(yǎng)，堅持樂善好施的倫理，促進社會誠信的實現(xiàn)。

(一)政府責(zé)任中的“公共”因素

政府是建立公平正義社會的實施主體，公平正義的公共屬性是政府需要首先承擔(dān)的責(zé)任。弗雷德里克森在書中強調(diào)社會的公平，主張通過改革社會促進社會公平正義的實現(xiàn)。建立責(zé)任政府，增強政府公信力，只有這樣才能夠讓公共背景下的政府結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。

同時，創(chuàng)造公共利益也是政府的重要責(zé)任之一。弗雷德里克森進一步闡述了公共遇到的重大現(xiàn)實問題，即公共的信念、價值和習(xí)慣。“作為一種理念，公共意味著所有的人為了公共的利益，而不是出于個人的，或者家庭的目的才走到一起來。作為一種能力，公共意味著為了公共利益而在一起工作的一種積極的、獲取充分信息的能力?！保?］46“因此，公共的職責(zé)和責(zé)任意味著它能使公民制定一致同意的社群標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)，為了公共利益，大家一起工作，實現(xiàn)設(shè)立的目標(biāo)?！保?］46現(xiàn)在這種精神已經(jīng)成為實現(xiàn)公共行政的公平和正義的指導(dǎo)思想，“公共”的理念將會高度推動政府責(zé)任的發(fā)展和演變。在由公共意識驅(qū)使而成的責(zé)任意識下，社會的公平正義將得到維護，社會公共問題將得到解決，政府與公民相互依存、相互扶持的關(guān)系將會在新的行政環(huán)境下得到發(fā)展。

(二)政府責(zé)任可通過“治理”的方式實現(xiàn)

當(dāng)政府責(zé)任意識樹立起來，其實現(xiàn)便成為另一

個值得關(guān)注的議題。

20世紀90年代，“公共治理”理論開始出現(xiàn)，這一理論強調(diào)“在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序”［2］5。弗雷德里克森認為這是運用了市場邏輯并結(jié)合了民營化的發(fā)展趨勢。他分析了新公共行政精神的優(yōu)勢，認為治理是公共行政領(lǐng)域的積極信號，能夠看出未來的政府與公共行政將沿著健康的方向發(fā)展。治理是提高政府責(zé)任效率的手段，是多種因素在新制度環(huán)境中的融合，其中包括正統(tǒng)古板的經(jīng)驗學(xué)派理論、新公共行政理論、學(xué)界公認的政府改革理念、政治因素，以及民主選擇的行政首腦。治理作為一種積極的行動帶來了出其不意的成效。

弗雷德里克森認為“如果要想使作為治理的公共行政得以延續(xù)和發(fā)展，我們必須能夠控制交易的過程，必須確保組織機構(gòu)的秩序，必須維持民主合法性的道德基礎(chǔ)”［1］84。治理只能作為政府責(zé)任的實現(xiàn)手段，如果在履行政府責(zé)任的過程中，單純憑借治理的手段，而忽略民主，公共行政的精神會受到政治風(fēng)險的影響。鑒于公共行政精神的要求，在未來的公共行政中將限制權(quán)力，突出責(zé)任擔(dān)當(dāng)，讓民眾能夠充分地體會到政府責(zé)任的作用。

二、社會公平

(一)社會公平是衡量政策效果的有效指標(biāo)之一

傳統(tǒng)理論認為，支撐公共行政理論的概念是效率和經(jīng)濟，認為效率和經(jīng)濟是衡量政策效果的有效指標(biāo)。弗雷德里克森認為這是必要的，但僅有這兩個指標(biāo)是不夠的。他強調(diào)應(yīng)添加公共行政的另一個支撐尺度——社會公平，以此滿足公民的期待。概而言之，新公共行政學(xué)試圖通過對傳統(tǒng)公共行政效率至上的價值觀的批判和對社會公平價值觀的倡導(dǎo)，來尋求公平與效率的協(xié)調(diào)統(tǒng)一［3］。

政府的每一個政策對于公民來說都是非常重要的，同時公民對于效率的要求也是非常高的。任何一個政策，對于某些公民來說是經(jīng)濟的，但是對于另外的一些公民來說卻是昂貴的，因此政策制定之前要充分考慮分配的效果。若不考慮公平性，公民的正當(dāng)權(quán)利便有被忽略的可能。

(二)自由裁量權(quán)對社會公平的作用

弗雷德里克森認為公共行政管理者應(yīng)該具有自由裁量權(quán)，自由裁量權(quán)使管理者在行使過程中更加注重公平的實現(xiàn)。

但是在實踐中，這往往會讓有企圖的人有機可乘，造成法律上的漏洞。實際上，行政裁量權(quán)并不涉及公共資源的配置問題。在實際行使權(quán)利的過程中，人們并不能夠穩(wěn)定地做出一些決定，而是受到諸多因素的影響從而產(chǎn)生了各種各樣的選擇。例如，弗雷德里克森認為，行政首長在政策形成過程中發(fā)揮著重要作用，然而利益集團是行政首長的提名后臺，因此其行為會受到利益集團的影響。在這種環(huán)境這下，行政首長必然會照顧利益集團的需要，充分保護利益集團的利益。

在復(fù)雜環(huán)境中進行各類行政決策時，官員經(jīng)常需要在公平和正義中做出兩全的抉擇。然而，由于所有權(quán)力都可能會導(dǎo)致其不當(dāng)使用，所以只要是有官員來行使自由裁量權(quán)，那么就會面臨著失控的風(fēng)險。因此，公共管理者必須擁有將社會公平作為政策實施的指導(dǎo)方針的行政自由裁量權(quán)。也就是說，行政自由裁量權(quán)是社會公平得以成為公共行政精神之必要成分的重要前提［4］。

(三)社會公平的復(fù)合理論

公共行政是政府理論和管理理論二者結(jié)合的結(jié)果。效率和經(jīng)濟是管理學(xué)概念，而社會公平則屬于政府理論的范疇。社會公平是民主社會和分配公共服務(wù)制度的基石，能夠有效地讓權(quán)力在一個有限制的權(quán)限內(nèi)進行有效行使。這樣個人層面、組織層面的公平，以及期望價值才會得以實現(xiàn)。

三、公民精神

(一)公民精神中道德與價值的作用

弗雷德里克森認為價值是公共行政的靈魂。公共行政不僅僅是技術(shù)或管理的問題，它一方面把政治和制度進行價值表達，另一方面使行政得到執(zhí)行，只有這樣才能夠有效促進政府權(quán)利的正確運用。

任何人在行使行政權(quán)力的時候都要進行價值研究，使每一個行政權(quán)力能夠有效行使。任何從事行政事務(wù)的人都是在進行價值分配，政治和政策的價值通常都與倫理聯(lián)系在一起。在缺乏控制和強制標(biāo)準(zhǔn)的情況下，政治的行使者往往都會選擇最有利于自己的方面。不同職業(yè)的人會對自己的職業(yè)道德進行一定的界定，而人們對不同的人有不同的道德標(biāo)準(zhǔn)要求。通常情況下，人們對政府官員的道德要求和期望較高。

大量的證據(jù)表明，官僚制度是受到責(zé)任控制的，只不過在公共權(quán)力行使過程中，人會成為強有力的參與者，并且能夠借助強有力的政治力量來保護自己。由外在環(huán)境進入到一個新環(huán)境中時，新進入環(huán)境中的人傾向于破壞道德準(zhǔn)則，并且隨著公共行政權(quán)力的民營化發(fā)展，道德敗壞的可能性會增加。在政府中，民選官員與其他官員在道德準(zhǔn)則方面有著很大的不同，這與他們經(jīng)歷的倫理道德和公平正義

有著密切的關(guān)系。在任何環(huán)境中，道德與價值都會對公民精神產(chǎn)生巨大影響。

(二)公民精神對公共行政的作用

公民精神對于公共行政起著重要的作用，而且對于現(xiàn)實的公共權(quán)利也有著重要的影響。弗雷德里克森認為，公共行政需要一種有條件的、以服務(wù)大眾為目的的公共服務(wù)，而且還要能夠熟悉憲法，熱心公共事業(yè)，這必然會導(dǎo)致公民的覺醒。同時，一個好的政府必須要對它所管轄的區(qū)域進行有效的管理，這就進一步強化了公民精神對于公共行政的重要性。公共行政精神涉及公平與非公平、是與非、善與惡的基本價值的選擇。公共意識存在于公共行政之中，公共與公民之間具有千絲萬縷的聯(lián)系。所以，研究公民精神是探索公共行政的一個有效著力點。公民精神與公共倫理之間有著密切的聯(lián)系，著眼于公眾權(quán)益和社會公平，這是公共倫理道德為管理者進行行政管理行為而設(shè)定的條件。這意味著對公共行政管理的強化，對于公共行政的崗位要選擇合適的人擔(dān)任，只有這樣才能夠符合公共行政道德的要求。公民精神的終極目的便在于此。

弗雷德里克森認為，公共行政精神所面向的是全體公民，它要求公平正義的思想道德。同時，公共行政精神也要求覆蓋更為廣闊的公共利益，平等考慮到每個公民的需求，這樣公共行政精神與愛國主義等民族精神緊密聯(lián)系，通過這種方式就實現(xiàn)了公共行政精神和公民精神的融合。要促進公共行政精神的公平正義就需要加強對人的管理，人能夠有效促進公共精神的實現(xiàn)，這也是公共行政精神實現(xiàn)的基礎(chǔ)，只有在這個基礎(chǔ)之上才能夠有效促進公共行政精神公平正義地實施。

如今隨著公共行政的不斷發(fā)展，政府的政策越來越多地依賴于公民的精神，政府官員必須對政府以及他們的績效給與更多的關(guān)注。所以在未來社會前進過程中，倘若想保證新公共行政合理運行與發(fā)展，就需要政府對其自身責(zé)任具有清楚認知，需要對權(quán)力進行嚴格但靈活的限制。權(quán)力與限制權(quán)力相互協(xié)調(diào)能夠促進社會公平正義的實現(xiàn)，只有在一個良好的環(huán)境中才能夠有效保證新的公共行政精神得以貫徹。社會的民主是發(fā)展的，促進社會公平正義的進步是必然的，讓公共行政權(quán)力在一個相對穩(wěn)定的環(huán)境中不斷發(fā)展，才能夠保證人民看得到政府的陽光運行，使人民能夠?qū)φM行最大限度的監(jiān)督。只有這樣，才能讓政府行為符合人民的利益，符合社會進步的需求，讓人民放心地加入到契約精神中來。這也是弗雷德里克森《公共行政的精神》一書中所體現(xiàn)的政府責(zé)任、社會公平與公民精神之間的重要關(guān)系。

［1］喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神［M］.張成福，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社，2003.

［2］俞可平.治理與善治［M］.北京:社會科學(xué)文獻出版社，2000.

［3］丁煌.尋求公平與效率的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一［J］.中國行政管理，1998(12):81-84.

［4］張秋立.公共行政的精神［J］.長沙大學(xué)學(xué)報，2006(6): 83-85.

(責(zé)任編輯:李 翔)

The Spirit of Public Administration:Governmental Responsibility，Social Equity and Civil Spirit

ZENG Jiahui
(Zhou Enlai School of Government，Nankai University，Tianjin 300071，China)

In the 1960s，new public administration theory was born.In The Spirit of Public Administration，one of the masterpieces of this theory，Professor H.George Frederickson believed that it is necessary to make administration a way of policy suggestions from the traditional management，and the three core concepts in the book are governmental responsibility，social equity and civil spirit.The governmental responsibility is driven by the thought of“public”，and implemented in the form of“governance”;Social equity is one of the most important indicators which help to measure the effect of policy，and discretion plays an important role in it;moral and value encourage the formation of the civil spirit，and civil spirit and the spirit of public administration merge into an integral whole in the process of interaction.

governmental responsibility;social equity;civil spirit;public administration

D63

A

1008—4444(2015)05—0039—03

2015-09-07

曾佳慧(1991—)，女，河北秦皇島人，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為公共服務(wù)評價。