市縣級(jí)融資平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)管理探析及審計(jì)建議

徐云霞

摘要：投融資平臺(tái)在城市建設(shè)中擔(dān)當(dāng)著較為特殊的角色，它既有政府部門的職權(quán)又具有企業(yè)法人的特征，它的特殊角色促進(jìn)了城市基本設(shè)施建設(shè)的速度，市級(jí)投融資平臺(tái)公司對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了一定的積極作用。但通過(guò)最近對(duì)某地各類投融資平臺(tái)公司的審計(jì)，市縣級(jí)融資平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)管理現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題應(yīng)引起高度注意。

關(guān)鍵詞：市縣級(jí)；融資平臺(tái)公司；經(jīng)營(yíng)管理

中圖分類號(hào)：F23

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2015）18011101

1 存在的問(wèn)題和困難

1.1 地方政府性債務(wù)管理不夠規(guī)范

（1）政府性債務(wù)管理制度尚不健全。尚未出臺(tái)綜合性的政府性債務(wù)管理制度、政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度、償債準(zhǔn)備金制度等；尚未明確債務(wù)歸口管理部門，政府性債務(wù)舉借仍由相關(guān)部門和單位自主確定，多頭管理，對(duì)新增債務(wù)未進(jìn)行有效控制和審批，債務(wù)規(guī)模缺乏有效控制，債務(wù)資金使用未得到有效監(jiān)督管理。部分地方政府部門和機(jī)構(gòu)以及全額撥款事業(yè)單位違規(guī)出具承諾函、寬慰函，違規(guī)以財(cái)政性收入、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)或其他方式提供直接或間接擔(dān)保。違規(guī)集資形成的債務(wù)時(shí)有發(fā)生。

（2）平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)不規(guī)范。一是未嚴(yán)格按照國(guó)務(wù)院19號(hào)文件對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行清理規(guī)范。二是部分融資平臺(tái)公司管理不規(guī)范。三是大部分都存在著工程超概算的問(wèn)題，導(dǎo)致大部分工程拖欠工程款，形成政府性債務(wù)。

1.2 債務(wù)總額大，債務(wù)償還包袱沉重

市級(jí)城投公司作為融資平臺(tái)，承擔(dān)著全市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目融資工作，自成立以來(lái)主要工作是市本級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)和作為政府融資平臺(tái)支持縣（區(qū)）域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并無(wú)經(jīng)營(yíng)收入，無(wú)力支付貸款本息。但為維護(hù)政府信用和城投公司在資本市場(chǎng)的信用等級(jí)，確保市級(jí)開發(fā)性金融合作工作正常進(jìn)行，以貸還貸和以貸還息總量大，矛盾后移。加之多數(shù)在建項(xiàng)目超預(yù)算及建設(shè)資金來(lái)源不足，造成項(xiàng)目資金缺口較大。在行業(yè)上主要表現(xiàn)為市政建設(shè)、交通運(yùn)輸行業(yè)。

1.3 融資成本增大，增加了償債壓力

通過(guò)融資租賃、回購(gòu)（BT）、墊資施工、延期付款和集資等方式形成的政府性債務(wù)規(guī)模大、融資成本較高，增加了償債壓力。

這些融資方式隱蔽性強(qiáng)，不易監(jiān)管，且融資成本普遍高于同期銀行貸款利率。如回購(gòu)資金空掛問(wèn)題，城投公司在發(fā)行企業(yè)債券時(shí)，為滿足債券發(fā)行對(duì)發(fā)行人財(cái)務(wù)指標(biāo)中主營(yíng)業(yè)務(wù)收入及經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流的要求，與市政府簽訂了BT回購(gòu)協(xié)議。協(xié)議簽訂后，由于財(cái)政資金無(wú)法到位，城投公司形成巨額“長(zhǎng)期應(yīng)收款”掛賬，以此又帶來(lái)了資金空掛問(wèn)題。

1.4 資本結(jié)構(gòu)不合理、公司治理結(jié)構(gòu)薄弱

在資本結(jié)構(gòu)中，特別是在以非貨幣資產(chǎn)出資存在問(wèn)題較多，作為出資的相關(guān)實(shí)物及土地使用權(quán)大部分均未辦理財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移手續(xù)，而且還存在政府機(jī)關(guān)辦公設(shè)施等一些不能作為出資的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。

在公司治理結(jié)構(gòu)方面，一方面，政府職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能未能完全分開、企業(yè)依法獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)利受限；另一方面，縣級(jí)融資平臺(tái)公司基本未有完善的公司組織結(jié)構(gòu)，未能合理設(shè)置公司戰(zhàn)略、薪酬與考核、內(nèi)部控制及風(fēng)險(xiǎn)管理等內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)。

1.5 良性償債機(jī)制尚未形成

目前，債務(wù)資金投向主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性行業(yè)，公益性項(xiàng)目投資缺乏“造血功能”，償債資金來(lái)源單一。加之土地收益遲遲難以兌現(xiàn)，導(dǎo)致償債資金缺乏保障，增大了到期清償債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，沒有建立償債準(zhǔn)備金制度，以自身盈利來(lái)償債的良性工作機(jī)制還在探索階段。

究其原因：一是資產(chǎn)質(zhì)量不高，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。城投公司資產(chǎn)規(guī)模雖大，但多為公益性資產(chǎn)，缺乏經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。二是融資渠道單一。依賴于銀行中長(zhǎng)期貸款等負(fù)債方式，利用資本市場(chǎng)直接融資比例過(guò)低，缺乏持續(xù)融資的順暢通道。三是缺乏持續(xù)經(jīng)營(yíng)模式。城投公司僅僅承擔(dān)了以投資項(xiàng)目為中心的融資及建設(shè)的全部職能，完全按照政府要求實(shí)施項(xiàng)目。因沒有賦予經(jīng)營(yíng)性資源，而缺乏經(jīng)營(yíng)動(dòng)力和持續(xù)經(jīng)營(yíng)的運(yùn)作模式。在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，缺乏自身造血功能和產(chǎn)出效益。

2 審計(jì)建議

2.1 加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，提高政府性債務(wù)管理水平

要進(jìn)一步樹立政府性債務(wù)的償債意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立健全政府債務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)政府性債務(wù)的管理，提高對(duì)政府性債務(wù)的管理水平，實(shí)現(xiàn)舉借和發(fā)展的良性循環(huán)。一是要根據(jù)自己實(shí)際情況，建立科學(xué)合理的政府債務(wù)管理指標(biāo)體系，明確財(cái)政部門在政府性債務(wù)管理中的主體地位，對(duì)所有債務(wù)實(shí)施全程監(jiān)督，對(duì)政府性債務(wù)的總量、期限及結(jié)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)真研究分析，建立有效的控制措施。二是加強(qiáng)對(duì)政府性債務(wù)舉借和融資市場(chǎng)的研究和監(jiān)控，有效的防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。三是政府性債務(wù)的融資和償債資金納入預(yù)算管理，保證財(cái)政預(yù)算管理的真實(shí)性、完整性，有效防范和化解政府性債務(wù)產(chǎn)生的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 加強(qiáng)和完善政府性債務(wù)決策機(jī)制、監(jiān)控預(yù)警機(jī)制

加強(qiáng)和完善政府性債務(wù)的決策機(jī)制。應(yīng)建立統(tǒng)一的政府債務(wù)管理專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)政府性債務(wù)監(jiān)督與管理，理順政府性債務(wù)管理體制和決策機(jī)制。要定期對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行檢查監(jiān)督，規(guī)范政府性債務(wù)的舉借、使用審批程序，嚴(yán)禁違反相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格控制基層單位舉借債務(wù)，按照誰(shuí)決策，誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)受益，誰(shuí)償還的原則，防止新增不良債務(wù)。

2.3 加強(qiáng)對(duì)政府性債務(wù)的監(jiān)督檢查

政府應(yīng)建立領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，嚴(yán)格考核，把政府債務(wù)管理工作作為日常重要工作來(lái)抓，積極采取可行措施，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政和項(xiàng)目主管部門要切實(shí)發(fā)揮職能作用，對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行定期統(tǒng)計(jì)和動(dòng)態(tài)監(jiān)控，加強(qiáng)對(duì)政府性債務(wù)的事前、事中和事后監(jiān)督，對(duì)資金和項(xiàng)目實(shí)行全程控制，禁止政府各部門單位直接舉借政府性債務(wù)。加強(qiáng)項(xiàng)目管理，嚴(yán)格遵守基本建設(shè)程序，遵守投標(biāo)制度，加強(qiáng)竣工決算審計(jì)。計(jì)劃、財(cái)政、審計(jì)及監(jiān)督檢查部門應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作，嚴(yán)格項(xiàng)目的審批，加大對(duì)資金撥付使用的監(jiān)督、檢查力度，對(duì)違反財(cái)經(jīng)法規(guī)、浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)男袨閺膰?yán)懲處，確保專款專用。進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，把領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間的舉債、償債情況納入審計(jì)評(píng)價(jià)范圍，堅(jiān)決杜絕影響縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行為及盲目舉債造成不必要的損失浪費(fèi)問(wèn)題。

2.4 規(guī)范健全地方融資行為，建立償債準(zhǔn)備金制度

政府應(yīng)建立政府性債務(wù)償還準(zhǔn)備金制度，按照財(cái)政部門和貸款的要求，建立完善償還債務(wù)準(zhǔn)備金制度，加大財(cái)政預(yù)算對(duì)償還債務(wù)準(zhǔn)備金的投入力度，擴(kuò)大償還債務(wù)準(zhǔn)備金規(guī)模和范圍，使償還債務(wù)準(zhǔn)備金達(dá)到相應(yīng)規(guī)模和水平。另一方面努力增加財(cái)政收入，進(jìn)一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，緩解財(cái)政支出壓力，壓縮一般支出，減少競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域的財(cái)政支持，多渠道籌措資金?？蓢L試從舉借項(xiàng)目和受益單位提取一定的資金，或從專項(xiàng)基金和土地凈收益中提取一定的還債準(zhǔn)備金，并實(shí)施專戶管理，專項(xiàng)用于清償債務(wù)。