云南省麗江市古城區(qū)農(nóng)村土地流轉問題及解決對策研究

張君亞+李宏

摘要：農(nóng)村土地流轉對于優(yōu)化土地資源配置進而推進農(nóng)村土地流轉，盤活農(nóng)村土地資源，對加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，擴大內(nèi)需，激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力，促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會全面進步具有十分重要的意義。通過對云南省麗江市古城區(qū)的實地考察，分析古城區(qū)農(nóng)村土地流轉過程中存在的現(xiàn)實問題，找出根源并有針對性的提出對策建議，發(fā)揮政府、中介組織、市場等多方主體共同作用，從實踐中體現(xiàn)農(nóng)民當家作主的主體地位，確保利益維護主體健全，從而有效改善土地資源配置效率，促進農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉移，為古城區(qū)土地流轉的規(guī)模化、集約化、高效化經(jīng)營創(chuàng)造有利條件。建立健全古城區(qū)農(nóng)村集體建設用地的流轉機制，使農(nóng)民充分享受城市化、工業(yè)化的發(fā)展成果及進程，提高集體土地資產(chǎn)附加值，促進農(nóng)民生活質(zhì)量和水平的提高，進而間接推動云南省麗江市古城區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進一步發(fā)展。

關鍵詞：農(nóng)村土地流轉；農(nóng)民；集團博弈

中圖分類號： F321.1 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2015.02.007

1農(nóng)村土地流轉的概述

1.1農(nóng)村土地流轉的相關概念

農(nóng)村土地流轉是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，通過土地流轉，可以開展規(guī)?；⒓s化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。農(nóng)村土地流轉實質(zhì)是土地使用權流轉，即指擁有土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權（使用權）轉讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織。

1.2農(nóng)村土地流轉的主要方式

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第 32 條和第 49 條規(guī)定：“通過家庭承包、招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的土地承包經(jīng)營權，可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉”。

1.2.1轉包 轉包是指承包方經(jīng)由發(fā)包方同意之后，在規(guī)定的期限內(nèi)可以將承包期內(nèi)的部分或者全部土地，轉給同一集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的土地轉包，是一種比較常見的土地使用權流轉行為。

1.2.2出租 在市場利益驅動和政府引導下，農(nóng)民將其承包土地經(jīng)營權出租給大戶、業(yè)主或企業(yè)等承租方，出租的期限和租金支付方式由雙方自行決定，承租方獲得一定期限的土地經(jīng)營權，出租方按年度以實物或貨幣的形式獲得土地經(jīng)營權租金。

1.2.3互換 互換土地是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)戶為方便耕地和各自的需要，對各自土地的承包經(jīng)營權進行的簡單交換，是促進農(nóng)村規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營的必由之路。

1.2.4轉讓 轉讓是承包方在經(jīng)由發(fā)包方同意之后，承包方轉讓給第三方自己所承包的一部分或者所有的農(nóng)村土地。即轉讓的實質(zhì)是農(nóng)戶永久地失去土地承包經(jīng)營權，因此土地承包經(jīng)營權轉讓是土地承包經(jīng)營權流轉的最為徹底的流轉方式。

1.2.5入股 入股，亦稱“股田制”或股份合作經(jīng)營，是指在堅持承包戶自愿的基礎上，將承包土地經(jīng)營權作價入股，建立股份公司。

1.2.6抵押 關于土地承包經(jīng)營權的抵押問題存在三種方式。一是通過擴大土地承包經(jīng)營權的權能；二是將土地承包經(jīng)營權的抵押同土地規(guī)模經(jīng)營相結合；三是通過政府扶持來推動土地承包經(jīng)營權的抵押貸款。

2麗江市古城區(qū)農(nóng)村土地流轉中存在的問題

2.1古城區(qū)部分農(nóng)民對土地流轉的相關認識不足

一是農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)民受利益驅動，認為棄之可惜；二是部分農(nóng)民對土地流轉政策存在誤區(qū)，認為土地流轉后會失去承包經(jīng)營權，進而造成粗放經(jīng)營、廣種薄收、拋荒棄耕的現(xiàn)狀；三是農(nóng)民思想守舊，小農(nóng)經(jīng)濟思想嚴重，缺乏創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)精神，從而制約了土地流轉；四是村干部缺乏引導、管理和責任心，存在“怕麻煩，怕風險”的心理，致使土地流轉處于放任自流的狀態(tài)。

2.2土地流轉的形式不規(guī)范

古城區(qū)土地流轉過程中沒有制度約束及完善的法律體系，造成土地流轉過程趨于自發(fā)性，表現(xiàn)在不簽訂書面協(xié)議，僅通過口頭約定，造成雙方權利義務不明晰，致使土地流轉行為不能受法律保護。

2.3農(nóng)村土地流轉需求動力不足

縱觀古城區(qū)經(jīng)濟環(huán)境，農(nóng)業(yè)依然是弱勢產(chǎn)業(yè)，投資成本較高、周期長、風險大、收益低，受自然和市場影響較大，抵御自然和市場的雙重風險能力較弱，深受資金、技術、人才、設備、信息等條件限制，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模小，缺乏技術人才，又無龍頭企業(yè)帶動，造成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化強度低，使土地流轉需求量小，從而制約了土地規(guī)模性流轉。

2.4古城區(qū)的相關保障機制不健全

現(xiàn)今，麗江市古城區(qū)涉及農(nóng)民利益方面的保障機制仍不健全，農(nóng)民最基本養(yǎng)老問題、醫(yī)療救助、社會援助等保障體系不完善，造成農(nóng)民對土地流轉心存后顧之憂。

3麗江市古城區(qū)農(nóng)村土地流轉問題存在的原因

農(nóng)村土地流轉問題的存在，既有農(nóng)村集體土地所有權制度本身存在的缺陷，又有國家對于農(nóng)村土地與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)實行多部門、多行業(yè)管理的原因，還有多年來實行的城鄉(xiāng)“二元”體制、政策所積聚形成的農(nóng)村社會、經(jīng)濟、文化、科教、法制等環(huán)境與城市差距較大的原因。綜合現(xiàn)階段發(fā)展，人為因素成為主要因素。

3.1利益集團博弈農(nóng)村土地利益

由于城市土地價格的高昂和城市建設用地供給的嚴格控制，個別企業(yè)集團在利益的驅使下，借解決三農(nóng)問題、建設新農(nóng)村以及投資農(nóng)業(yè)之名義，大規(guī)模、積極地流轉農(nóng)村土地，廉價取地，便捷取地，以地謀財，長期或短期地奪取農(nóng)村土地利益。

3.2村干部掌權和農(nóng)民弱勢

近年來古城區(qū)形成了恃強凌弱的族性和宗派勢力，村干部代表村級集體經(jīng)濟組織行使農(nóng)村土地所有者的權力。他們大包大攬農(nóng)村土地的流轉活動。對于土地流轉中出現(xiàn)的不公正、不公平、不公開的違法、違規(guī)現(xiàn)象，不但沒有及時處理反而變本加厲。

3.3古城區(qū)基層管理監(jiān)督缺位

近幾年來，從中央到地方政府非常重視土地的嚴格管理，并實施“黨委領導、政府負責、部門協(xié)作、上下聯(lián)動、公眾參與”的空前絕后的國土資源管理新機制，但古城區(qū)農(nóng)村土地流轉活動中仍存在不如人意的現(xiàn)象。一是在古城區(qū)農(nóng)村土地流轉中還處于無政府狀態(tài)，缺乏對于農(nóng)村土地流轉前的審查、監(jiān)督和管理，在整個農(nóng)村土地招商引資活動中，既沒有統(tǒng)一的上級部門的嚴格審查把關，又沒有作為土地所有者代表的程序性監(jiān)督；二是對于流轉后的農(nóng)村土地利用情況也缺乏一個有效的終端監(jiān)督管理機制，使得擅自改變土地用途的違法現(xiàn)象未能得到及時有效的制止和查處，以至土地違法之風滋生漫延；三是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村級基層管理重形式輕實效，重利益輕責任，在整個土地流轉活動中，既缺乏公開、公平、公正的陽光監(jiān)督制度，又缺乏一個行之有效的自我約束機制。endprint

4促進麗江市古城區(qū)農(nóng)村土地合理流轉的對策

為改善古城區(qū)農(nóng)村土地流轉現(xiàn)狀，推進農(nóng)村用地制度改革，提出以下思路。在遵循我國現(xiàn)行土地法律制度的大政方針框架之內(nèi)，既考慮統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要，又要解決三農(nóng)難題，并避免在推進和加速農(nóng)村土地流轉活動中可能給“三農(nóng)”造成新的、難以挽回的損失，提出以下對策。

4.1以征代流，實行農(nóng)村土地國有化的有償使用方式

4.1.1需要長期流轉農(nóng)村土地的，應轉變土地性質(zhì)為國有 農(nóng)民要求將農(nóng)村土地長期流轉的，或者地方政府認為應當通過集約利用、長期流轉才能有效開發(fā)利用和提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益的農(nóng)用地、建設用地和未利用地，按照國家征收制度轉變土地性質(zhì)，先將農(nóng)村集體土地征收為國有后再進行流轉。通過這種形式，旨在遵循國家土地法律制度下逐步地實現(xiàn)農(nóng)村土地國有化管理。

4.1.2推行農(nóng)村土地有償使用制度，鼓勵社會投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村 凡是需要長期取得農(nóng)村土地的工商企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、城鎮(zhèn)居民或是農(nóng)村居民等，通過有償使用方式，一次性交付土地征收費，取得較長年限的農(nóng)村土地的國有土地使用權，依照合同約定開發(fā)利用農(nóng)村土地。主要是解決農(nóng)業(yè)投資者長期投資農(nóng)業(yè)的法律保障及后顧之憂，鼓勵農(nóng)業(yè)投資者長期投資農(nóng)業(yè)的積極性。

4.2以地養(yǎng)老，解決農(nóng)民的社會統(tǒng)籌保障

4.2.1以土地收益換取養(yǎng)老統(tǒng)籌保障，解決流地農(nóng)民的養(yǎng)老統(tǒng)籌保障 第一，對于農(nóng)民個人的承包田、自留地、宅基地的流轉（征收補償費）收益，應一次性先繳納個人的社會統(tǒng)籌養(yǎng)老費或者繳存?zhèn)€人養(yǎng)老保險專用賬戶。第二，屬于村或組農(nóng)民集體共有土地的流轉收益，應將補償?shù)矫總€農(nóng)戶份上的收益繳存?zhèn)€人養(yǎng)老保險的專用賬戶。第三，對于已經(jīng)流轉且流轉年限較長的流地農(nóng)民，應積極要求農(nóng)戶將流轉收益繳存?zhèn)€人就業(yè)、養(yǎng)老保險的專用賬戶，將以前的流轉收益與今后可能發(fā)生的流轉收益或者是國家今后可能推行的全民（城市農(nóng)村）待遇合并專用。主要為了能徹底解決農(nóng)民的社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保障問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民一致的統(tǒng)籌養(yǎng)老保障制度。

4.2.2實行政府補貼制度 村干部應實地調(diào)查，對于完全失地的農(nóng)民，其流轉土地的有償使用費不足繳納其社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保障保險費時，由地方政府統(tǒng)一調(diào)劑和補貼。

4.3保護農(nóng)用地，開發(fā)未利用土地，嚴格控制建設用地

4.3.1保護農(nóng)用地 第一，通過合同約定嚴格 按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用，杜絕農(nóng)用地的“非糧化、非農(nóng)化”現(xiàn)象。第二，由政府或者企業(yè)出資進行土地整理或復墾的農(nóng)用地，轉變土地性質(zhì)為國有后，再向有管理能力、有農(nóng)業(yè)經(jīng)驗、有經(jīng)濟實力的農(nóng)業(yè)投資者流轉。第三，對于已經(jīng)流轉并改變用途或撂荒的農(nóng)用地，必須依照土地法明確規(guī)定的耕地保護制度采取行之有效的措施予以保護。

4.3.2開發(fā)未利用土地 對于農(nóng)戶或村集體經(jīng)濟組織無力開發(fā)的荒山、荒地、荒丘、荒灘等未利用土地，由國家征收為國有后，向愿意開發(fā)并有經(jīng)濟實力的農(nóng)業(yè)投資者推出。未利用地開發(fā)應著重以農(nóng)、林、草開發(fā)為主要對象，以保護和改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和水資源供給平衡為主要目標。

4.3.3嚴格控制農(nóng)村建設用地流轉 第一，應當將要流轉的農(nóng)村建設用地統(tǒng)一納入到城鎮(zhèn)國有土地有償使用范疇。經(jīng)過國家統(tǒng)一征收、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一整治后推出流轉。第二，要控制農(nóng)村建設用地向高耗能、高污染的工商企業(yè)流轉，避免農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)村土地被污染和破壞。鼓勵農(nóng)村建設用地向涉及農(nóng)業(yè)服務業(yè)的二、三產(chǎn)業(yè)的企業(yè)流轉。

4.3.4農(nóng)民宅基地流轉 第一，允許對于永遠放棄務農(nóng)和集體經(jīng)濟組織成員資格的農(nóng)民宅基地（房屋）向他人流轉，但應將其宅基地的土地先征收為國有性質(zhì)，地上物等價格由雙方約定。第二，對于農(nóng)戶不愿放棄集體經(jīng)濟組織成員資格的，則宅基地仍保持集體土地性質(zhì)不變，有關流轉的權利義務由農(nóng)戶與承租戶協(xié)商一致后流轉。

4.4放開農(nóng)村土地市場，鼓勵城市生產(chǎn)要素流向農(nóng)村

4.4.1放開農(nóng)村土地市場 吸引和鼓勵城（市）鎮(zhèn)富余人員和社會閑散、沉積資本到農(nóng)村購買農(nóng)村土地（國有）從事農(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和在農(nóng)村長期定居生活。

4.4.2建立城鄉(xiāng)土地整理儲備機制 將城市土地收購整理儲備機制引向農(nóng)村，與農(nóng)村土地的收購、整理、儲備合二為一。建立相互補充、相互依賴、相互促進的、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)各類土地的供地用地機制。

4.4.3擴大農(nóng)村流轉土地類型和范圍 將上述農(nóng)村土地以外其它的廢棄礦山、道路、荒山、荒坡、荒丘和有關企業(yè)復墾整治后的農(nóng)村土地逐步征收為國有，并進行統(tǒng)一規(guī)劃和整治后進入土地一級市場流轉。

4.4.4發(fā)展農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè) 通過農(nóng)村土地征收后的國有化方式吸引城市工商者到農(nóng)村購買農(nóng)村土地，建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品初加工、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)村社區(qū)服務和農(nóng)村金融等農(nóng)村社會化的服務型企業(yè)。

5結語

土地流轉有利于促進農(nóng)民取得財產(chǎn)性收入，合理流轉可增加農(nóng)民的收入渠道，進一步提高古城區(qū)農(nóng)民的生活水平，進而帶動古城區(qū)的全面發(fā)展。合理流轉，保障農(nóng)民利益，激發(fā)流轉積極性，促進土地的合理利用和永續(xù)利用，從而提高農(nóng)民和古城區(qū)的健康、和諧發(fā)展。

參考文獻

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作者簡介：張君亞，云南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，碩士研究生在讀，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理及甘蔗產(chǎn)業(yè)化研究。

通訊作者：李宏，云南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，副教授，研究方向：農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟及甘蔗產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。endprint