進一步深化縣（市、區(qū)）黨政主要領導干部同步經(jīng)濟責任審計的幾點思考

黃廉傳+楊王太+羅子俊

近兩年，根據(jù)《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》，吉安市審計局對部分縣（區(qū)）委書記、縣（區(qū)）長履行經(jīng)濟責任情況同步審計進行了積極探索。盡管審計過程中積累了一定的寶貴經(jīng)驗，也取得了一些成果，但對其規(guī)律的認識和把握還不夠，同時在審計中碰到的一些問題和困難還需要在實踐中不斷地深化探索和思考。筆者認為深化縣（市、區(qū)）黨政主要領導干部經(jīng)濟責任同步審計，最關(guān)鍵和最核心的問題在于怎樣強化審計內(nèi)容的針對性、審計評價的規(guī)范性和審計結(jié)果的有用性，也就是怎樣有效解決“審什么、怎么審”，“評什么、如何評”的問題。

一、轉(zhuǎn)變審計思路、拓寬審計思維?？h（市、區(qū)）黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計要以促進領導干部推動本地區(qū)科學發(fā)展為目標，以任期本地區(qū)財政收支、財務收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動的真實、合法和效益為基礎，圍繞著守法、守紀、守規(guī)、盡責情況，以決策為龍頭、發(fā)展思路為起點、執(zhí)行績效為重點、資金流向為主線的工作思路，要抓住涉及人民群眾切身利益的熱點、難點、重點。按照實際要求，進一步改進思維方式，努力培養(yǎng)戰(zhàn)略思維和創(chuàng)新思維，切實轉(zhuǎn)變單一的查賬、單一的關(guān)注財政財務收支的審計方式和思維習慣，善于歸納和分析帶有普遍性、規(guī)律性和傾向性的問題，提出標本兼治的審計建議，在更大范圍、更高層次和更寬領域發(fā)揮經(jīng)濟責任審計的作用。實行從關(guān)注資金向關(guān)注制定和政策并重轉(zhuǎn)變;從偏重個案監(jiān)督向重視分析共性問題轉(zhuǎn)變;從發(fā)現(xiàn)和揭露問題向更好地解決問題轉(zhuǎn)變;從關(guān)注真實性、合法性向關(guān)注效益性轉(zhuǎn)變。

二、以決策為主線、創(chuàng)新審計方法。一是要以決策、決策執(zhí)行和決策執(zhí)行結(jié)果三個環(huán)節(jié)為切入點。對黨政主要領導干部要突出對其任期內(nèi)重大經(jīng)濟事項決策的審計，以經(jīng)濟決策權(quán)為主線，重點關(guān)注決策機制是否健全有效，程序是否規(guī)范、民主、透明，內(nèi)容是否符合國家和上級的規(guī)定，決策是否得到有效執(zhí)行等。二是全程控制，從調(diào)查、取證、征求意見等各環(huán)節(jié)統(tǒng)一把關(guān)，提高標準化和規(guī)范化。同時，預留充足時間與其進行溝通、討論修改報告，報告力求準確、精煉，要讓大家看得懂、用得上。三是要善于運用以前年度各級審計部門的專項審計結(jié)果及各專業(yè)部門的檢查考核報告，如：環(huán)保部門、工信委每年對被審縣（區(qū)）進行的節(jié)能環(huán)保檢查結(jié)果。同時，積極探索更為有效的經(jīng)濟責任審計方式和方法，嘗試運用計算機審計技術(shù)。

三、重視審前調(diào)查、突出審計重點。黨政主要領導干部同步經(jīng)濟責任審計幾乎覆蓋被審地區(qū)所有的經(jīng)濟事項，涉及面廣，資金量大，但審計力量不足、審計時間有限所形成的矛盾日益突出。如果對所有事項進行全覆蓋，很可能會陷入其中，造成應發(fā)現(xiàn)的主要問題沒有發(fā)現(xiàn)，加大審計風險。所以要重視審前調(diào)查和審計訪談，通過調(diào)查和訪談確定審計重點。

結(jié)合近兩年對幾個縣（市、區(qū)）黨政主要領導干部同步經(jīng)濟責任審計實踐，筆者認為應重點關(guān)注以下幾個方面。

1.重大經(jīng)濟決策方面。重大政策貫徹落實情況，當?shù)攸h委、政府為促進地方經(jīng)濟發(fā)展出臺相關(guān)政策措施是否及時，是否與中央和上級黨委、政府的方針政策一致;重大建設項目決策情況，決策程序是否合規(guī)，有無擅自決策，項目的審批是否符合相關(guān)規(guī)定，有無越權(quán)審批、違規(guī)審批等問題;國有資源、資產(chǎn)使用和處置等決策情況。要強化對決策機制的制定、執(zhí)行和相關(guān)決策會議記錄、會議紀要、抄告事項等文件資料的審計。

2.機構(gòu)設置及編制使用方面。被審計地域機構(gòu)設置、編制使用情況，新增機構(gòu)設置、編制使用是否合法合規(guī);機關(guān)事業(yè)單位是否超編進人;領導干部是否超職數(shù)配備。要強化對被審計領導干部上任后，在已超編的情況下繼續(xù)進人（特別是事業(yè)編）和任用干部。

3.財政收支管理方面。財政收入的總體規(guī)模，有多少“水分”，上級政府下達的收入任務是否完成;執(zhí)行國家稅收征管政策和收費政策時是否存在違規(guī)減免或變相返還稅收收入和土地出讓金;預決算是否完整，預算調(diào)整是否規(guī)范，審批程序是否合法;財政收支總體狀況和收支結(jié)構(gòu)，收入和支出的總體規(guī)模、變化趨勢，財政存量資金總體規(guī)模等;中央八項規(guī)定執(zhí)行情況，是否嚴控“三公”經(jīng)費支出，是否對外公開接受社會監(jiān)督;財政轉(zhuǎn)移支付資金的管理使用情況，專項資金是否?？顚Ｓ?，是否存在虛報冒領上級財政資金、地方配套資金是否到位。要強化對借招商引資為名違法違規(guī)出臺財稅優(yōu)惠政策背后的利益輸送問題審計。

4.土地管理方面。經(jīng)省市政府審批后的土地利用總體規(guī)劃是否得到嚴格執(zhí)行，是否存在未經(jīng)批準自行調(diào)整規(guī)劃的問題;是否嚴格控制建設用地供應總量，是否實現(xiàn)了占補平衡;土地審批中是否存在化整為零審批、越權(quán)審批、未批先征、以租代征;有無違反國家《劃撥供地目錄》、《限制用地項目目錄》、《禁止用地項目目錄》等規(guī)定供應土地;是否存在未按“招、拍、掛”方式出讓用地;閑置土地處理是否合規(guī);征地補償政策是否符合規(guī)定，失地農(nóng)民利益是否得到切實保障，征地補償資金是否嚴格管理和使用。要強化在土地出讓和出讓金收支管理中違法違規(guī)背后的利益輸送問題審計。

5.政府性債務方面。黨政主要領導干部任職期間，該地區(qū)政府性債務的總體規(guī)模，結(jié)構(gòu)及變化情況;重點關(guān)注新增政府性債務資金的舉借、使用、償還是否合規(guī);是否存在借債建“樓堂館所”，有無按核準用途使用債務資金;揭示、分析政府性債務的償債能力和債務風險控制情況;是否建立政府性債務審批、監(jiān)督、預警、償還機制。

6.重點工程方面。資金來源渠道是否合規(guī);是否進行立項審批，立項是否經(jīng)過環(huán)境評估，是否存在未批先建;項目主體工程、附屬工程及工程勘察、設計、施工、監(jiān)理等是否依法進行公開招投標，在招標過程中是否違規(guī)設置不合理條件;工程是否存在違規(guī)轉(zhuǎn)包;擴大項目建設規(guī)模有無變更依據(jù)，決算金額超過預算部分是否重新立項審批;項目資金撥付是否嚴格按合同規(guī)定支付。同時重點關(guān)注項目建設是否存在因決策失誤或管理不善造成損失浪費的現(xiàn)象及中央新一屆政府成立后頂風新建“樓堂館所”情況，建設規(guī)模是否超標，是否符合國家建設允許政策等。要強化對已批“樓堂館所”建設項目因擅自擴大建設規(guī)模被上級查出后，責令停建而形成爛尾樓，造成巨額國有資產(chǎn)損失的審計。

7.節(jié)能減排方面。淘汰落后產(chǎn)能情況，規(guī)模以上及重點用能工業(yè)企業(yè)節(jié)能目標任務落實情況，節(jié)能獎勵資金的分配和使用情況;了解該地貫徹執(zhí)行國家環(huán)境保護的法律法規(guī)和方針政策情況，減排目標管理責任完成情況，環(huán)保專項資金的管理、使用情況，對規(guī)劃和建設項目實行環(huán)境影響評價情況，新引進企業(yè)是否進行環(huán)評等情況。要強化對節(jié)能減排相關(guān)職能部門為私企包裝項目套取上級資金補助，通過私企挪用甚至私分專項資金的審計。

8.民生工程方面。重點關(guān)注政府實施的民生工程建設情況，上級政府下達的或簽訂的民生責任目標完成情況，民生資金管理使用是否存在擠占挪用的情況。

在關(guān)注各地區(qū)審計共性問題的同時，也要特別注意其自身特點。如部分縣（市、區(qū)）工業(yè)發(fā)展落后，稅收壓力大，則需重點關(guān)注該地區(qū)是否存在向外有償引稅，破壞經(jīng)濟環(huán)境的現(xiàn)象;又如部分縣（市、區(qū)）大量建設工程存在大量“邀標”的行為，則要重點關(guān)注是否存在工程項目“化整為零”逃避公開招投標等。抓好對各相關(guān)縣（市、區(qū)）具有自身特點的重大事項是做好經(jīng)濟責任審計中需要重點考慮的方面。

四、緊扣問題類型，合理劃分責任。兩辦《規(guī)定》及其《實施細則》對領導干部審計發(fā)現(xiàn)問題所應當承擔的責任，劃分為直接責任、主管責任、領導責任。這是經(jīng)濟責任審計中各方關(guān)注的重點，也是審計的難點。主要是由于：一是現(xiàn)行體制中縣長都是縣委副書記，這一組織設置無疑給兩者經(jīng)濟責任的確定帶來較大的難度;二是縣委書記、縣長的職責范圍具有很強的重疊性，無論是對地方整個經(jīng)濟面，還是對重大經(jīng)濟事項，他們都首當其沖地負有首要責任，要區(qū)分兩者的經(jīng)濟責任，真有點“剪不斷，理還亂”。一般而言，縣（區(qū)）里的一些重大經(jīng)濟事項書記都會過問和決策，但有的書記采取口頭決策方式，給審計確定責任帶來難度;三是縣委書記對經(jīng)濟社會事務的介入深度和廣度不一，如果一個地方的縣委書記比較強勢的話，他對經(jīng)濟社會的滲透往往是全方位、全角度的，縣長的職能作用則受到限制;四是審計沒有具體對黨政主要領導干部的評價體系。

盡管區(qū)分黨政主要領導經(jīng)濟責任確實存在一定難度，但我們經(jīng)過審計實踐，也探索出界定兩位領導經(jīng)濟責任的一些規(guī)律。一是樹立“書記重決策，縣長重執(zhí)行”的思路。這一原則性思路從職責上就決定了對書記的審計評價側(cè)重于宏觀經(jīng)濟戰(zhàn)略與決策責任，如地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變戰(zhàn)略、地區(qū)社會公平正義制度建設、地區(qū)節(jié)能減排部署、領導干部作風建設和重大經(jīng)濟政策制定等;對縣長的審計評價則側(cè)重于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展過程中執(zhí)行與管理責任，如黨委重大經(jīng)濟決策事項的落實和執(zhí)行情況、任期內(nèi)當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展各項指標完成情況、地方財政財務收支真實合法效益及其他經(jīng)濟活動的組織管理情況等方面;二是以文件資料為切入點。通過對縣委和政府文件和會議記錄的梳理，能對書記和縣長分別從事了哪些重大事項，進行了哪些重大決策，實施了哪些重大措施有了具體的認識;而對同一事項，書記和縣長分別施加了怎樣的影響也能心中有數(shù)，這些便成為界定書記和縣長經(jīng)濟責任的重要依據(jù)。

實踐表明：黨政領導干部經(jīng)濟責任同步審計在實踐和理論上的困難有很多，但我們相信，經(jīng)過審計人的不斷思考和實踐，在黨委和政府的領導下，在各部門的支持幫助下，黨政領導干部經(jīng)濟責任審計將在提升國家治理水平的過程中發(fā)揮越來越重要的作用。特別是2014年7月中央紀委機關(guān)、中央組織部、審計署等7部委聯(lián)合印發(fā)的《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》的頒布施行，對于深化經(jīng)濟責任審計工作、健全中國特色社會主義審計監(jiān)督制度，對于新形勢下強化對主要領導干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督、健全懲治和預防腐敗體系、加強黨的執(zhí)政能力建設、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要作用。（作者單位：吉安市審計局）