地方政府投融資平臺(tái)建設(shè)與規(guī)范發(fā)展研究

胡朝紅

摘要：地方政府投融資平臺(tái)存在隱性風(fēng)險(xiǎn)，HN省在其風(fēng)險(xiǎn)管控和規(guī)范發(fā)展視角提出若干措施：優(yōu)化企業(yè)服務(wù)環(huán)境，促使企業(yè)融資投資健康發(fā)展；督促注冊(cè)資本盡快到位，著力盤活存量資產(chǎn)；理順國(guó)有資產(chǎn)管理體制，實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開；統(tǒng)籌“四資”運(yùn)作，構(gòu)建以大國(guó)資為導(dǎo)向的資本運(yùn)營(yíng)機(jī)制；創(chuàng)新融資管理，形成政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)化運(yùn)作新機(jī)制；健全和完善法人治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制。

關(guān)鍵詞：政府投融資 平臺(tái)公司 規(guī)范發(fā)展 風(fēng)險(xiǎn)管控

地方投融資平臺(tái)是我國(guó)地方政府投融資的一個(gè)主要工具，是地方政府與民間、社會(huì)資本合作的主要方式。2008年爆發(fā)的世界金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了巨大沖擊，同時(shí)為我國(guó)地方建設(shè)舉債融資的發(fā)展提供了契機(jī)。中國(guó)政府通過各種措施應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，特別是以危機(jī)為機(jī)遇，積極推動(dòng)和引導(dǎo)了地方建設(shè)舉債融資，成功地把這種潛在可能轉(zhuǎn)變成為現(xiàn)實(shí)需求，并初步形成了以地方政府債券和地方融資平臺(tái)為主的兩大地方建設(shè)舉債融資支架。作為我國(guó)中部振興的主要力量，HN省在投融資平臺(tái)建設(shè)、運(yùn)行和發(fā)展方面既積累了有益經(jīng)驗(yàn)，也面臨規(guī)范發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)管控的需要。因此，選擇HN省政府投融資平臺(tái)的建設(shè)與風(fēng)險(xiǎn)管理為研究?jī)?nèi)容，對(duì)政府盡快出臺(tái)并完善相關(guān)的規(guī)定與措施，規(guī)范和加強(qiáng)地方政府投融資平臺(tái)建設(shè)，具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)理論分析與發(fā)展現(xiàn)狀

地方政府投融資是現(xiàn)代公共財(cái)政制度體系中重要的政策工具之一，對(duì)于一個(gè)國(guó)家更加有效地提供公共服務(wù)、改進(jìn)代際均等和地方治理等有積極意義。地方政府投融資理論基礎(chǔ)包括：公共投資領(lǐng)域選擇、地方政府融資渠道選擇、債務(wù)融資模式選擇等。地方投融資平臺(tái)效率分析事關(guān)地方融資平臺(tái)公司與地方政府、資本市場(chǎng)的聯(lián)系與定位。地方投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管控的目標(biāo)是基于平臺(tái)公司多元產(chǎn)權(quán)契約，形成多元主體制衡機(jī)制，提高資金使用效率，兼顧經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

我國(guó)地方政府融資平臺(tái)盡管起步晚，但其近幾年的發(fā)展迅速。2008年為了應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，在積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策下，地方融資平臺(tái)出現(xiàn)了超乎尋常的發(fā)展。2010年由于全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的好轉(zhuǎn)，以及意識(shí)到地方融資平臺(tái)債務(wù)可能隱含的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)政府出臺(tái)了多項(xiàng)措施對(duì)地方融資平臺(tái)進(jìn)行整頓管理。

二、我國(guó)地方投融資平臺(tái)模式特征與潛在風(fēng)險(xiǎn)分析

我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的顯著特征是其融資模式單一，即沒有針對(duì)不同屬性的投資項(xiàng)目采取不同的融資方式，導(dǎo)致對(duì)銀行信貸的過分依賴，風(fēng)險(xiǎn)過于集中。需要結(jié)合財(cái)政資金、社會(huì)資金及銀行資金等各類出資者的特點(diǎn)，優(yōu)化出資結(jié)構(gòu)及比例，構(gòu)建資金協(xié)調(diào)配合的長(zhǎng)效機(jī)制。

我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展中的突出問題包括：發(fā)展速度與我國(guó)財(cái)政體制、市場(chǎng)發(fā)育相脫離；我國(guó)地方融資平臺(tái)管理缺位等等。地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)可以分為內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)。由于融資平臺(tái)自身的經(jīng)營(yíng)管理及其與融資平臺(tái)建設(shè)緊密相關(guān)的地方政府和金融機(jī)構(gòu)存在的嚴(yán)重的經(jīng)營(yíng)管理問題，使地方融資平臺(tái)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)與地方政府、金融機(jī)構(gòu)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)相互傳導(dǎo)甚至出現(xiàn)惡性循環(huán)彼此加劇的局面，從而導(dǎo)致地方融資平臺(tái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)測(cè)和控制。

地方融資平臺(tái)的發(fā)展是雙刃劍。尤其是不良的融資平臺(tái)發(fā)展會(huì)將地方融資平臺(tái)作為載體，吸附各種風(fēng)險(xiǎn)后，通過融資平臺(tái)轉(zhuǎn)移到地方財(cái)政和中央財(cái)政，甚至威脅到整個(gè)國(guó)家的財(cái)政安全。同時(shí)，地方融資平臺(tái)所產(chǎn)生的大量借貸，可通過金融機(jī)構(gòu)和證券市場(chǎng)傳導(dǎo)到整個(gè)金融市場(chǎng)，構(gòu)成全國(guó)范圍的金融危機(jī)。

三、HN省級(jí)政府投融資平臺(tái)公司的組建與運(yùn)作

在地方政府投融資平臺(tái)投資的帶動(dòng)下，地方政府有效緩解了財(cái)力不足、建設(shè)資金短缺的發(fā)展“瓶頸”。作為我國(guó)中部振興的主要力量，HN省在政府投融資平臺(tái)建設(shè)、運(yùn)行和發(fā)展方面積累了一定經(jīng)驗(yàn)，逐漸形成了“HN特色”的“金融控股模式”。但是，在面向中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的背景下，HN省級(jí)政府投融資平臺(tái)建設(shè)也存在諸多問題，風(fēng)險(xiǎn)控制問題已經(jīng)迫在眉睫。

目前HN省級(jí)政府投融資公司共有十家，包括交投集團(tuán)、投資集團(tuán)、鐵投公司、航投公司、國(guó)控公司、文投公司、水投公司、農(nóng)開公司、擔(dān)保集團(tuán)、豫資公司（HN省豫資城鄉(xiāng)投資發(fā)展有限公司）。從主要省級(jí)政府投融資公司的實(shí)際運(yùn)行情況看，雖然這些投融資平臺(tái)公司某種程度上取得了一定成效，但普遍存在政企不分、政資不分（公共管理、行業(yè)管理與出資人監(jiān)管不分）的問題，注冊(cè)資本不到位、投融資功能發(fā)揮不足、公司治理結(jié)構(gòu)不完善、運(yùn)營(yíng)效率欠佳等一些問題和困難，這不僅影響平臺(tái)公司市場(chǎng)主體地位和投融資主體地位的發(fā)揮，制約公司市場(chǎng)化改革發(fā)展方向，而且還會(huì)影響國(guó)有“四資”的統(tǒng)籌運(yùn)作，降低資源的配置效率。

四、HN省級(jí)政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管控對(duì)策

當(dāng)前HN省正處于中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，充分發(fā)揮各級(jí)投融資平臺(tái)公司的功能作用，對(duì)于推進(jìn)“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展至關(guān)重要。根據(jù)省級(jí)政府投融資公司運(yùn)行現(xiàn)狀，借鑒兄弟省市的經(jīng)驗(yàn)做法，提出以下風(fēng)險(xiǎn)管控措施。

（一）優(yōu)化平臺(tái)公司服務(wù)環(huán)境，促使其投融資活動(dòng)健康發(fā)展

HN省級(jí)政府投融資公司，大多是近期成立的新企業(yè)，處于起步創(chuàng)業(yè)階段，面臨各種困難和問題。因此，政府有關(guān)部門要積極優(yōu)化企業(yè)環(huán)境，提供更多的服務(wù)，給予大力的支持。一是金融管理部門充分發(fā)揮其社會(huì)功能，牽線搭橋，溝通協(xié)調(diào)，為平臺(tái)公司提供資金支持，持續(xù)降低平臺(tái)公司融資成本。二是財(cái)政部門要按照省政府有關(guān)文件要求，積極籌措資金，切實(shí)保證財(cái)政注入的資本金按期按批次足額到位，為平臺(tái)公司投融資提供良好的制度支持。三是在政策許可的范圍內(nèi)，給予更多的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠政策，對(duì)其進(jìn)行必要扶持，不斷增強(qiáng)平臺(tái)公司的資金實(shí)力，提高風(fēng)險(xiǎn)防范和贏利能力，保障政府投融資體系持續(xù)健康發(fā)展。

（二）督促注冊(cè)資本盡快到位，著力盤活存量資產(chǎn)

HN省級(jí)投融資平臺(tái)公司存在注冊(cè)資本不到位問題，這對(duì)公司融資投資活動(dòng)及其業(yè)務(wù)發(fā)展都將產(chǎn)生不利影響。因此，盡快督促注冊(cè)資本到位是一個(gè)重要問題。一方面，這些投融資平臺(tái)公司要篩選優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，以項(xiàng)目發(fā)展前景和良好回報(bào)吸引、調(diào)動(dòng)出資者的積極性。另一方面，有關(guān)部門要督促投資者以大局為重，按照省政府的批復(fù)，積極履行出資人的責(zé)任，確保出資盡快到位。同時(shí)，要著力盤活現(xiàn)有資產(chǎn)，將現(xiàn)有資產(chǎn)做優(yōu)做大，進(jìn)一步增強(qiáng)融資平臺(tái)的實(shí)力，提升其融資能力，充分發(fā)揮地方投融資平臺(tái)的作用。

（三）理順國(guó)有資產(chǎn)管理體制，實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開

一是處理好政府主導(dǎo)與市場(chǎng)化運(yùn)作的關(guān)系。既著眼于HN省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際需要，體現(xiàn)政府意圖，完成政府投融資任務(wù)，又要按照市場(chǎng)規(guī)律的內(nèi)在要求規(guī)范投融資行為，加大市場(chǎng)化運(yùn)作力度，不斷拓寬融資渠道，降低融資成本和控制投資風(fēng)險(xiǎn)，提高投融資效益，實(shí)現(xiàn)國(guó)有“四資”滾動(dòng)發(fā)展。二是處理好資產(chǎn)管理與行業(yè)管理的關(guān)系。投融資平臺(tái)公司發(fā)展離不開政府部門的支持，同時(shí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)省級(jí)投融資公司國(guó)有資產(chǎn)保值增值負(fù)有監(jiān)管責(zé)任。建議按照公共管理職能與出資人職能分開的原則，加快推進(jìn)政企分開、政資分開，進(jìn)一步理順資產(chǎn)管理與行業(yè)管理的關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)各方積極性，形成相互支持、相輔相成、分工合作的良好格局，構(gòu)建有利于投融資公司有效發(fā)揮投融資功能的體制機(jī)制。

（四）統(tǒng)籌“四資”運(yùn)作，構(gòu)建以大國(guó)資為導(dǎo)向的資本運(yùn)營(yíng)機(jī)制

建立國(guó)資委、投融資公司、項(xiàng)目三級(jí)資本運(yùn)營(yíng)架構(gòu)，在“大國(guó)資”的框架下，實(shí)現(xiàn)資源、資產(chǎn)、資本、資金的統(tǒng)籌運(yùn)作，發(fā)揮資本的集聚效應(yīng)，高質(zhì)量完成政府交辦的投融資任務(wù)。同時(shí)，加大投融資公司的資源整合力度，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，盤活存量資產(chǎn)，推進(jìn)資產(chǎn)資本化、資本證券化，不斷做強(qiáng)做優(yōu)投融資平臺(tái)公司。

（五）創(chuàng)新融資管理，形成政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)化運(yùn)作新機(jī)制

創(chuàng)新投融資手段，加大直接融資力度，通過信貸融資、債券融資、股市融資、信托融資等途徑多渠道融資。發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)作用，廣泛吸引中央企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)參與投融資項(xiàng)目建設(shè)，開展多種形式的合作，通過市場(chǎng)化手段，與其他社會(huì)主體合作籌集建設(shè)資金，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

（六）健全和完善法人治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制

首先，按照《公司法》要求，盡快健全和完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。合理構(gòu)建內(nèi)部組織架構(gòu)體系，利用信息化技術(shù)建立扁平化管理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化集團(tuán)管控和對(duì)標(biāo)管理，推進(jìn)集約化經(jīng)營(yíng)、規(guī)?；芾恚蕴岣吖芾硇屎涂癸L(fēng)險(xiǎn)能力。同時(shí)，科學(xué)合理的組織架構(gòu)和制衡機(jī)制，也能夠保證企業(yè)融資和投資等重大決策科學(xué)規(guī)范有序的進(jìn)行。其次，要制定和盡快審批公司章程，出臺(tái)規(guī)范性的規(guī)章制度，做到有法可依，有章可循，為投融資平臺(tái)良性運(yùn)作創(chuàng)造制度性條件。再次，積極深化投融資公司內(nèi)部三項(xiàng)制度改革，在收入分配、人力資源管理、內(nèi)控機(jī)制建設(shè)等方面加大創(chuàng)新力度，不斷增強(qiáng)企業(yè)內(nèi)生活力。

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（作者單位：河南高速公路發(fā)展有限責(zé)任公司）