國土空間規(guī)劃的法理和機理

姚丹英

【摘要】國土空間規(guī)劃是我國新時期的基礎(chǔ)性規(guī)劃，必將對全國國土空間保護利用和經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生巨大影響。從法理和機理兩方面考察了目前國土空間規(guī)劃遇到的難題，包括法律依據(jù)、上位規(guī)劃問題，規(guī)劃過程中的上下互動、目標權(quán)衡、承載力測算問題等。應(yīng)盡快出臺《國土空間規(guī)劃法》，要加強戰(zhàn)略研究以更好地指導(dǎo)國土空間規(guī)劃。國土空間規(guī)劃的編制過程應(yīng)堅持采取自上而下為主、上下互動的做法，既保證國家及宏觀區(qū)域的大局不出問題，也體現(xiàn)低層次區(qū)域的特殊性和發(fā)展訴求。國土空間規(guī)劃應(yīng)根據(jù)效用極大化原理，協(xié)調(diào)好生產(chǎn)、生活和生態(tài)之間的關(guān)系;資源承載力可以作為高級別區(qū)域空間規(guī)劃的重要約束，一般區(qū)域則可適度集中布局人口和產(chǎn)業(yè)，以提高土地的綜合效率和生態(tài)生產(chǎn)能力。

【關(guān)鍵詞】國土空間規(guī)劃;上位規(guī)劃;資源承載力;效用極大化原理

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.19.029

根據(jù)目前我國情況，我國自然資源部正在緊鑼密鼓的組織開展國土空間規(guī)劃工作，對于存在的一些問題，比如資源開發(fā)強度過大，導(dǎo)致我國部分地區(qū)資源嚴重匱乏，生態(tài)平衡遭到破壞，不利于實現(xiàn)我國的可持續(xù)發(fā)展。因此，針對這一現(xiàn)象，對我國的國土空間開發(fā)理念和開發(fā)模式重新進行審核，對我國的國土空間規(guī)劃定位與實施進行分析，從而提出符合我國國情的國土空間規(guī)劃相關(guān)政策。

1、國土空間規(guī)劃的相關(guān)概述

國土空間的規(guī)劃是中央為建設(shè)美麗中國做出的重大部署。它既是一份統(tǒng)一我國國土空間利用保護的綱領(lǐng)，也是一次對各級政府職能、專業(yè)人士的動員會，具有重要的歷史意義和現(xiàn)實價值。我國的國土空間規(guī)劃主要分為三個階段：第一個階段是改革開放的頭十年，表現(xiàn)為城市規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃相結(jié)合。主要包括以下三個方面：城市規(guī)劃恢復(fù)、區(qū)域空間規(guī)劃得到重視以及國土空間規(guī)劃雛形顯現(xiàn);第二個階段我國進入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時期，規(guī)劃重心從城鎮(zhèn)空間進一步發(fā)展到鄉(xiāng)村空間;第三個階段就是21世紀以來至今，我國逐步走向城市時代，區(qū)域性、空間性規(guī)劃得到全面升級。我國第二次國土空間規(guī)劃、城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略性區(qū)域空間（如國家級新區(qū)、國家級開發(fā)區(qū)、國家級扶貧區(qū)、國家級生態(tài)保護區(qū)），另外還有很多跨區(qū)域空間規(guī)劃，在21世紀初，特別是2010年以后得到全面快速發(fā)展。

2、國土空間規(guī)劃機理

2.1編制過程到底是應(yīng)該自上而下還是自下而上？

機理是指在實現(xiàn)某一特定功能的過程中，系統(tǒng)內(nèi)各要素的內(nèi)在工作方式以及諸要素在一定環(huán)境條件下相互聯(lián)系、相互作用的運行規(guī)則和原理。我國的各級各類規(guī)劃一般都要求下級規(guī)劃服從上級規(guī)劃，因此都是先有國家級規(guī)劃后有地方性規(guī)劃;先有高層次區(qū)域的規(guī)劃，后有低層次區(qū)域的規(guī)劃。自然資源部2020年1月發(fā)布的《省級國土空間規(guī)劃編制指南（試行）》提出，省級國土空間規(guī)劃是對全國國土空間規(guī)劃綱要的落實和深化，是編制省級相關(guān)專項規(guī)劃、市縣等下位國土空間規(guī)劃的基本依據(jù)，在國土空間規(guī)劃體系中發(fā)揮承上啟下、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，對市縣級規(guī)劃編制提出指導(dǎo)性約束要求。

2.2計劃經(jīng)濟的教訓(xùn)不容忽視

這種自上而下的規(guī)劃體制能保證全國總體管控好，協(xié)調(diào)發(fā)展好。但也存在兩個問題：一是上級規(guī)劃的基礎(chǔ)依據(jù)是什么？一張圖就能保障其規(guī)劃的科學(xué)性、嚴謹性？沒有系統(tǒng)翔實的其他基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，規(guī)劃就容易成為空中樓閣。二是地方特色、下級訴求怎么體現(xiàn)？規(guī)劃和計劃一樣，很容易造成“一管就死，一放就亂”的局面。當年計劃經(jīng)濟失敗，原因就在于此。

2.3現(xiàn)實實踐遭遇尷尬

自上而下的規(guī)劃編制方法在現(xiàn)實中也遭遇尷尬：真要是“自上而下”編制規(guī)劃的話，那就應(yīng)該先編制、發(fā)布全國的，后編制、發(fā)布省域的，以此類推，才能保證下級服從上級。但目前的現(xiàn)實情況是：目前全國的國土空間規(guī)劃（綱要）尚未發(fā)布，各省的規(guī)劃也沒有發(fā)布，各地市、甚至有的縣域卻都在推進規(guī)劃的編制，這不能不造成混亂。

3、國土空間規(guī)劃的實施路徑

3.1設(shè)定科學(xué)合理的規(guī)劃指標

一方面，國土空間規(guī)劃指標體系的設(shè)置必須響應(yīng)黨中央做出的重大決策部署，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，促進國土空間的合理利用和有效保護，這是各市縣國土空間總體規(guī)劃指標設(shè)置的共性要求。另一方面，指標設(shè)置要突出每個城市的個性，反映城市發(fā)展目標和戰(zhàn)略。各地根據(jù)實際情況對預(yù)期性指標進行調(diào)整，可增加與地方特點相適應(yīng)的指標，也可選擇部分預(yù)期性指標作為約束性指標。

3.2構(gòu)建“1+X”互為補充的國土空間規(guī)劃新型學(xué)科群體系

國土空間規(guī)劃學(xué)科是一個以國土空間規(guī)劃人才培養(yǎng)為核心，并包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、自然資源管理、不動產(chǎn)登記、海洋管理等多學(xué)科的學(xué)科群體系，這不僅是適應(yīng)自然資源統(tǒng)一管理以及國土空間規(guī)劃體系及實施監(jiān)督的客觀要求，也是協(xié)同國土空間總體規(guī)劃與國土空間專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃相關(guān)關(guān)系的客觀要求，還是構(gòu)建支撐山水林水田湖草生命共同體這一國土空間格局特征的客觀要求。據(jù)此，針對當前國土空間規(guī)劃相關(guān)學(xué)科體系較為健全，但國土空間規(guī)劃這一核心學(xué)科缺乏的問題，國土空間規(guī)劃學(xué)科體系的建立，關(guān)鍵在于建立國土空間規(guī)劃專業(yè)學(xué)科，形成包括國土空間規(guī)劃理論、規(guī)劃方法、規(guī)劃政策、大數(shù)據(jù)規(guī)劃技術(shù)、規(guī)劃實施評價、規(guī)劃監(jiān)督管理等學(xué)科內(nèi)容于一體，具有學(xué)士、碩士、博士等專業(yè)人才培養(yǎng)鏈的學(xué)科教育體系，并在此基礎(chǔ)上與現(xiàn)有國土空間規(guī)劃相關(guān)學(xué)科結(jié)合，構(gòu)建“1+X”的國土空間規(guī)劃學(xué)科群體系。

3.3打造“專才+通才”的國土空間規(guī)劃學(xué)科新型知識體系

空間規(guī)劃體系作為一個國家政治、經(jīng)濟、社會、文化、法律特征的特殊體現(xiàn)，是規(guī)范國土和區(qū)域開發(fā)、落實城市管理的重要手段和空間機制，也是指導(dǎo)國土空間布局、保障空間治理機制有效運行的必然要求。由于國土空間規(guī)劃體系及其實施監(jiān)管，兼具綜合性與專業(yè)性特征，因此，需要構(gòu)建適合“綜合+專業(yè)”國土空間規(guī)劃學(xué)科特征的“專才+通才”新型知識體系。任何缺乏理論邏輯、理論高度和理論支撐的國土空間規(guī)劃，都可能會陷入規(guī)劃失誤。基于此，國土空間規(guī)劃學(xué)科的鏈式知識架構(gòu)包括基礎(chǔ)理論、規(guī)劃原理及其應(yīng)用、專項規(guī)劃及詳細規(guī)劃、規(guī)劃政策及監(jiān)督管理等方面。而地理學(xué)、生態(tài)學(xué)以及人居環(huán)境學(xué)為其基礎(chǔ)理論的重要支撐;發(fā)展規(guī)劃的理論與方法，國土空間規(guī)劃原理、方法及其應(yīng)用，是國土空間規(guī)劃學(xué)科知識體系的核心;專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃方法及其實踐是國土空間規(guī)劃學(xué)科知識體系的具體拓展;國土空間規(guī)劃政策及監(jiān)督為國土空間規(guī)劃學(xué)科知識體系的重要補充。

結(jié)語：

我國的國土空間規(guī)劃體系大方向已經(jīng)清晰明了，但是在一些方面依然有些不足，一是思想認識上，學(xué)界有各種不同的想法和聲音，目前最重要的就是要統(tǒng)一思想認識和技術(shù)標準;另外，各部門也要平等相待、和平相處，摒棄過去政出多門、政策混亂、內(nèi)容沖突的現(xiàn)象。二是理論指導(dǎo)上，要探索新的國土空間規(guī)劃理論和編制方法。目前，我國還沒有出臺一部關(guān)于國土空間規(guī)劃的法規(guī)，也沒有相關(guān)編制條例或編制辦法。在這種情況下，當前通過廣泛研討形成一個統(tǒng)一理論指導(dǎo)的法律規(guī)范是十分迫切的。

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