分權(quán)改革與國家治理：中國經(jīng)驗分析

燕 繼 榮

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871)

·政治發(fā)展研究·

分權(quán)改革與國家治理：中國經(jīng)驗分析

燕 繼 榮

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871)

中國被認為是一個中央集權(quán)國家，在計劃經(jīng)濟年代，這種集權(quán)體制限制了社會的活力，影響了財富的生產(chǎn)，制約了整個社會的發(fā)展。因此，分權(quán)化成為政府改革的主要方向。從中國30多年改革開放的過程來看，20世紀80年代的分權(quán)改革、20世紀90年代的精簡機構(gòu)、2000年以后的轉(zhuǎn)變政府職能等一系列改革表明，雖然政府改革的主題不斷變化，但改革的總體方向保持了持續(xù)性——分權(quán)化。但是，這種分權(quán)化改革也產(chǎn)生了國家權(quán)力“碎片化”的傾向，沒有實現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)的均衡。為此，中共十八屆三中全會將這種分權(quán)化進一步表述為中央與地方、政府與市場、政府與社會關(guān)系的調(diào)整。中國的經(jīng)驗顯示，國家治理需要處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，要解決好國家發(fā)展活力不足以及部門本位、地方保護、寡頭分割等問題；分權(quán)化的目標不是重新切分“權(quán)力蛋糕”，而是實現(xiàn)治理變革；分權(quán)化改革應(yīng)該堅持的原則是讓企業(yè)、社會和公民最大化受益；分權(quán)化改革必須與促進統(tǒng)一性和均等化的制度變革同步進行。

分權(quán)；改革；分權(quán)化改革；國家治理；中國經(jīng)驗；

當(dāng)下的中國國家治理應(yīng)該繼續(xù)分權(quán)還是適度集權(quán)？對這一問題的回答不可一概而論，應(yīng)根據(jù)具體情況而定，即該集權(quán)就集權(quán)，該分權(quán)就分權(quán)。那么，什么情況該集權(quán)，什么情況該分權(quán)？一般的研究思路是，根據(jù)事務(wù)性質(zhì)和范圍的不同，明確哪些領(lǐng)域的哪些事務(wù)需要集中化管理，哪些領(lǐng)域的哪些事務(wù)需要分權(quán)化處理。然而，在高度集權(quán)的單一制國家結(jié)構(gòu)體制下，中國的政治發(fā)展以往呈現(xiàn)了“放權(quán)—收權(quán)”的循環(huán)特點。就30多年的政策實踐來看，釋放地方和社會要素的活力是改革的主流方向。但是，客觀地說，這種分權(quán)化改革也產(chǎn)生了國家權(quán)力“碎片化”的傾向。今天，中國政府正在倡導(dǎo)國家治理現(xiàn)代化，那么，基于國家治理現(xiàn)代化視閾的改革，應(yīng)該如何處理分權(quán)與集權(quán)的關(guān)系呢？是繼續(xù)推進分權(quán)化改革，還是轉(zhuǎn)而走向集權(quán)化路線？

一、分權(quán)與分權(quán)化改革

分權(quán)與集權(quán)是一對相對概念。一個有效的組織，既要保持必要的集權(quán)以保障組織的統(tǒng)一性和對外行動的一致性，又要有足夠的分權(quán)以保持組織的適應(yīng)性和內(nèi)部行動的自主性。然而，在現(xiàn)實生活中，擴張的需求使得組織集權(quán)成為一種自然趨勢，這使分權(quán)變得彌足珍貴。因此，在集權(quán)與分權(quán)關(guān)系的討論中，分權(quán)化成為一種特別的話題。

按照一般的解釋，所謂分權(quán)，就是一個組織為發(fā)揮低層組織的主動性和創(chuàng)造性而把管理決策權(quán)分給下屬組織的過程，在這個過程中，最高領(lǐng)導(dǎo)層集中掌控少數(shù)關(guān)系全局利益和重大問題的決策權(quán)。在學(xué)術(shù)討論中，分權(quán)通常涉及國家內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)中中央與地方的關(guān)系，一般與地方分權(quán)(或稱地方自治)相聯(lián)系，而地方分權(quán)與中央集權(quán)相對，指的是國家權(quán)力依法由中央政府和地方政府分別行使的制度。

在政治學(xué)語境中，分權(quán)一般在四種情況下使用：第一種是指政治分權(quán)，即不同黨派、不同社會力量分享政權(quán)，通常表現(xiàn)為政黨分權(quán)和階級分權(quán)，它的現(xiàn)代制度實現(xiàn)形式主要是議會制度和政黨制度；第二種是指政府分權(quán)(橫向分權(quán)或功能性分權(quán))，即通常所謂的立法、司法、行政三種權(quán)力體系的相對獨立和互相制約的政府體制安排；第三種是指地方分權(quán)(縱向分權(quán)或結(jié)構(gòu)性分權(quán))，即通常一國憲法和法律所規(guī)定的中央政府和地方政府職權(quán)分開的制度安排，體現(xiàn)為地方自治制度，其制度實現(xiàn)形式主要為聯(lián)邦制和民主單一制；第四種是指行政分權(quán)，即上級行政機關(guān)或行政首長給予下級機關(guān)或負責(zé)人充分的自主權(quán)以實現(xiàn)獨立決策和管理的體制。依據(jù)不同的組織目標和管理要求，不同的組織可能采取不同的集權(quán)—分權(quán)模式。有人把這些不同的模式概括為金字塔(或半金字塔)型模式、蜘蛛網(wǎng)型模式和網(wǎng)絡(luò)型模式(見下圖)。

一般研究認為，從集權(quán)向分權(quán)轉(zhuǎn)變是人類組織管理演化的趨勢。這樣的結(jié)論只有放在一個長期的、總體的歷史觀察中才有意義，而且對于某一類組織而言，如在全球化和網(wǎng)絡(luò)化背景之下的企業(yè)組織可能更加適用。單就國家和政府組織而言，這種變化的趨勢似乎尚不明顯。其實，不管什么組織模式，實現(xiàn)集權(quán)和分權(quán)的均衡是永遠不變的話題。

眾所周知，分權(quán)制有諸多優(yōu)點。例如，可以使下級機構(gòu)及人員充分發(fā)揮自己的智慧和才干，實現(xiàn)管理創(chuàng)新；可以使下級機構(gòu)及人員因地制宜地貫徹上級指令；可以使下級機構(gòu)及人員從實際出發(fā)，充分發(fā)揮本地的長處和優(yōu)勢，并依據(jù)不同情況自主處理本地問題。但是，分權(quán)制的缺點也不容忽視。例如，下級機構(gòu)及人員容易自立門戶，各行其是，從而導(dǎo)致各方發(fā)生矛盾和沖突，影響組織效率；下級機構(gòu)及人員容易基于本位主義立場而采取不利于整體利益的行為，從而導(dǎo)致部門主義、行業(yè)主義、地方主義。這些缺點在不同組織中最為常見，其結(jié)果往往影響組織的協(xié)調(diào)性和一致性。

簡單而言，所謂分權(quán)化改革，就是一個相對集權(quán)的組織向下屬機構(gòu)或部門及組織成員下放權(quán)力，以求組織統(tǒng)一性和自主性均衡狀態(tài)的努力。那么，怎么保持集權(quán)與分權(quán)的均衡狀態(tài)呢？換句話說，如何使分權(quán)化的努力既滿足適應(yīng)性、靈活性和創(chuàng)新性，而又不至于陷入地方主義、部門主義、行業(yè)主義的泥潭呢？由于企業(yè)組織、社會組織、政治組織和國家政權(quán)組織屬于不同類型，其組織性質(zhì)和機制存在顯著差異，因此，上述問題的答案只能在分類考察的基礎(chǔ)上得到闡釋。本文以中國政府分權(quán)化改革為考察對象，試圖根據(jù)中國政府的經(jīng)驗來探討如何實現(xiàn)分權(quán)效益最大化的問題。

二、中國的分權(quán)化改革

以國家為組織單位，如何讓分權(quán)化改革獲得最大效益？這是中國語境下的問題意識。事實上，分權(quán)化改革的空間和意義對于中國來說要比其他國家大得多。

眾所周知，中國共產(chǎn)黨1949年建立政權(quán)之后，形成了高度集權(quán)的國家管理體制。這種通常被人稱之為黨國體制(party-state system)的高度集權(quán)管理體制，具有三個方面的集權(quán)特征：其一是政黨集權(quán)，組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)金字塔型，政黨組織高度掌控國家權(quán)力(立法、司法、行政、軍隊)；其二是中央集權(quán)，雖然30個省市自治區(qū)屬于地方政府(之下又設(shè)市縣鄉(xiāng)三級政府)，但地方權(quán)力體系只是作為中央權(quán)力體系的復(fù)制和延伸，中央政府在人事、財政、物資等方面具有絕對支配權(quán)，甚至在關(guān)系地方事務(wù)的處理上也具有決策權(quán)；其三是國家集權(quán)，在國家與社會的關(guān)系方面，權(quán)力機關(guān)和公共部門以國家名義集中掌控政治、經(jīng)濟、文化、社會各領(lǐng)域的主要事務(wù)，而教育、住房、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等民生事項，則主要由公營部門和公權(quán)部門所主導(dǎo)，民營企業(yè)、民間組織等社會力量僅僅作為“補充”。

中央政權(quán)集中計劃是與這種高度集權(quán)的管理體制相匹配的主要方法。在計劃體制下，由國家計劃委員會起草制定國家發(fā)展“五年規(guī)劃”，各地各級政府根據(jù)“五年規(guī)劃”逐級分配任務(wù)指標，重大事項由中央政府計劃單列，這是中國政權(quán)實現(xiàn)內(nèi)部管理的基本方法。在這個過程中，由于領(lǐng)導(dǎo)人個人偏好和個人意志的問題，由于信息統(tǒng)計和計算的問題，由于執(zhí)行能力的問題，由于外部環(huán)境變化的問題，以及由于不可預(yù)測的突發(fā)性自然和人為災(zāi)禍等等，統(tǒng)一的計劃管理不僅漏洞百出，導(dǎo)致資源浪費和整體效益低下，而且極大地限制了地方和社會的積極性、自主性，使得整個國家缺乏生產(chǎn)活力。

《三國演義》中有一句名言：天下大勢，分久必合，合久必分。這句話也反映了管理學(xué)中一個基本道理：當(dāng)集權(quán)化弊端突顯的時候，就會開始分權(quán)化的過程；而分權(quán)化導(dǎo)致麻煩顯著的時候，又會出現(xiàn)集權(quán)化的呼聲。1978年改革開放政策實際上開啟了中國分權(quán)化改革的進程。

改革開放30多年是中國轉(zhuǎn)型變革最為明顯的時期。有研究認為，中國發(fā)展的成就主要應(yīng)歸功于分權(quán)化改革——“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的分權(quán)化改革釋放了地方政府和民間力量的活力，激發(fā)了地方政權(quán)和民間資本的積極性。中國國家治理結(jié)構(gòu)是一個按地域原則組建的多層次、多地區(qū)的結(jié)構(gòu)，在既有結(jié)構(gòu)中實行分權(quán)化改革是30多年來改革的主題之一。改革的過程開始于20世紀70年代末期，大體經(jīng)歷了四個路徑和標志性過程。

第一，通過推行農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制解放農(nóng)村生產(chǎn)力。中共建政以后，試圖結(jié)束傳統(tǒng)中國農(nóng)民自然經(jīng)濟的生產(chǎn)方式，希望把農(nóng)民組織起來，于是采取了“人民公社”的組織形式，建立了農(nóng)村居民集體生產(chǎn)、統(tǒng)一分配的集中管理模式。這種模式不僅沒有極大地調(diào)動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，反而因為平均主義“大鍋飯”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力降到溫飽水平之下，農(nóng)民長期成為中國的貧困階層。1978年中共十一屆三中全會以后，為了改變?nèi)嗣窆缰贫认麓嬖诘钠骄髁x和農(nóng)民缺少經(jīng)營自主權(quán)的狀況，農(nóng)村普遍實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1982年制定的新憲法規(guī)定，農(nóng)村建立鄉(xiāng)政府和群眾性自治組織——村民委員會。至此，以政社合一和集體統(tǒng)一經(jīng)營為特征的人民公社解體，到1984年底，全國農(nóng)村完成了由“社”到“鄉(xiāng)”的轉(zhuǎn)變。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制解放了中國8億農(nóng)民，使他們可以憑借自己的勞動實現(xiàn)發(fā)家致富的夢想。

第二，1978年開始，中國政府不得不通過財政體制改革調(diào)整中央和地方關(guān)系。1980年開始了財政分權(quán)改革，實行了被稱為“分灶吃飯”的財政收入分成體制。1980年以前，中國財政實行的是“社會主義大鍋飯”的制度，中央財政統(tǒng)收統(tǒng)支，建設(shè)預(yù)算由國家計委統(tǒng)一制定，然后下達各省執(zhí)行，相應(yīng)資金由中央財政部下達。這種體制給地方機動的財力極小，稅收原則上要100%上繳國庫，因此，地方政府沒有積極性，只等中央政府下?lián)苡媱?。為了調(diào)動地方政府的積極性，中國政府采用中央與地方簽訂財政上的“承包”協(xié)議，形成了以劃分收支為基礎(chǔ)的分級包干和自求平衡的財政關(guān)系?！胺衷畛燥垺敝贫葮O大地激發(fā)了地方政府的經(jīng)濟動力，但使中央財政能力受到了削弱。*“分灶吃飯”是一種財政承包制，在這種制度下，地方政府為了過好自己的日子，勢必“兩手抓”，一手抓稅高利大的地方企業(yè)，一手抓市場封鎖，結(jié)果導(dǎo)致了地區(qū)分割、重復(fù)建設(shè)，地方主義加劇。同時，地方政府還要想盡辦法多占中央的“便宜”和好處，一方面“跑部錢進”，一方面大搞“財政資金體外循環(huán)”，各種方法都極有創(chuàng)意。相反，中央財政卻捉襟見肘、被動應(yīng)付。有研究認為，到1993年，中央財政收入占全國財政收入的比重只有22%左右，與發(fā)達國家50%～70%的比例相差甚遠。中央財政手中拮據(jù)，想利用財政政策調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟往往力不從心，只得伸手向地方求援，讓地方多做貢獻；而一些財政能力較強的地方政府倚仗財力雄厚，通常與中央政府討價還價。為了糾正偏差，確保中央財政能力，1994年開始對“分灶吃飯”進行升級改革，形成了目前實行的中央/地方分稅體制。*分稅制的核心是分稅、分征、分管，同時建立轉(zhuǎn)移支付制度。分稅就是“切蛋糕”，即將“蛋糕”一切為三，一塊為中央所有，一塊為地方所得，還有一塊為雙方共享，這樣就把稅種劃分為中央稅、地方稅、中央地方共享稅。關(guān)稅、消費稅等為中央稅，與經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)的增值稅、企業(yè)所得稅、資源稅、證券交易稅等為共享稅，其他為地方稅。1994年以前的財政收入，中央占三成，地方拿七成；而1994年以后，中央財政收入可以得到50%以上。*這種分稅制保障了中央政府財力的急劇增長，但導(dǎo)致了“國強民不富”的新問題，而解決這種新問題又成為新一屆政府財稅改革的任務(wù)。

第三，通過建立經(jīng)濟特區(qū)試驗制度探索政策創(chuàng)新突破口。1980年，中國建立了四個經(jīng)濟特區(qū)——深圳、珠海、汕頭、廈門，它們不僅獲得了稅收方面的優(yōu)惠，更重要的是享受了一個有利的制度與政策環(huán)境，以及更多的經(jīng)濟發(fā)展自主權(quán)，包括引進項目審批權(quán)、外匯管理、銀行信貸、勞動用工以及人員出入境等方面的優(yōu)惠政策?，F(xiàn)在，經(jīng)濟特區(qū)政策已經(jīng)從局部試驗階段走向普遍推進階段。

第四，通過企業(yè)改革激活經(jīng)濟主體的自主活力。在市場化改革過程中，中國政府鼓勵私人經(jīng)濟和民營企業(yè)的發(fā)展，釋放社會的產(chǎn)能，同時設(shè)法激活國企活力。從1978年底開始，中國政府推行企業(yè)改革，這個改革可以分為兩大階段：第一階段是從1978年到1992年，主要是放權(quán)讓利，擴大企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)；第二階段是1993年之后，明確以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為方向，在保持自來水、電力、公交、煙草、石油、天然氣、電信、鐵路運輸、銀行等國營主導(dǎo)的同時，探索企業(yè)的市場化改造，加強對國有資產(chǎn)的監(jiān)管。

2013年，中共十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，設(shè)定全面深化改革的總目標為“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并提出具體時間表，“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”，“形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”，希望通過15大領(lǐng)域的60項具體改革，逐步實現(xiàn)國家治理體系和國家治理能力的現(xiàn)代化。許多觀察者認為，此次會議通過的深化改革決定實則是新一屆政府的施政綱領(lǐng)，它對中國未來具有里程碑意義。

雖然不能把新一屆政府的“全面深化改革”定義為分權(quán)化改革(事實上，“全面深化改革”更加強調(diào)統(tǒng)一的國家治理能力，更加強調(diào)中央政府對改革方案的“頂層設(shè)計”，更加強調(diào)中央集中管理)，但是，改革設(shè)計也貫徹了該分權(quán)就分權(quán)的原則。例如，十八屆三中全會決定提出，要建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，使市場在資源配置中起決定性作用。在涉及分權(quán)化改革方面，全會提出：(1)實行財稅體制改革，進一步理順中央和地方財權(quán)和事權(quán)責(zé)任；(2)轉(zhuǎn)變政府職能，削減或下放行政審批事項，給企業(yè)和社會更大的自由；(3)改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力。這些改革內(nèi)容表明，中國的分權(quán)化改革即將轉(zhuǎn)入新的階段。

三、分權(quán)改革與治理變革

對于一個高度集權(quán)的組織和管理體系來說，分權(quán)化無疑是改革的方向。但是，分權(quán)化具有不同的方向和不同的程度，它們決定著分權(quán)化改革的績效。30多年的中國改革經(jīng)驗顯示，分權(quán)化改革沿著三個不同的方向展開，并且與治理變革的努力相結(jié)合。

第一，政府向市場和社會分權(quán)。中國經(jīng)濟市場化改革的過程，實際上就是政府在向市場分權(quán)，這個過程促成了中國經(jīng)濟的發(fā)展。有學(xué)者曾經(jīng)指出，非國有經(jīng)濟的快速發(fā)展是中國經(jīng)濟改革成功的原因[1]，而非國有經(jīng)濟的發(fā)展正是政府向市場和社會分權(quán)的結(jié)果。直至今天，中國政府向市場和社會分權(quán)的過程遠未完成，國有壟斷部門及行政審批的大量存在表明中國的分權(quán)化改革還有巨大空間。在李克強主持下，國務(wù)院正在大量削減行政審批，據(jù)官方信息，他主政一年多來已取消和下放行政審批事項7批共632項[2]。

政府向社會分權(quán)是中國分權(quán)化改革的內(nèi)容之一，其目的是構(gòu)建政府與社會的新型關(guān)系，培育社會自治能力，實現(xiàn)政府“減負”，最終改造“全能政府”。實現(xiàn)這些目標至少涉及三方面的努力：一是培植新的社會組織，二是改革現(xiàn)存社會組織，三是實現(xiàn)社會對公共事務(wù)的參與。

第二，政府內(nèi)部的分權(quán)。隨著市場化改革的推進，中國政府內(nèi)部也進行了分權(quán)化改革。以財政金融系統(tǒng)為例，1978年1月，中國人民銀行與財政部正式分開辦公，人民銀行總行的內(nèi)設(shè)機構(gòu)恢復(fù)到14個司局；1978年末，中國人民銀行的統(tǒng)一體制全面恢復(fù)。后來，各種專業(yè)銀行建立，保險公司又從中國人民銀行分立；再后來，證監(jiān)會、銀監(jiān)會管理機構(gòu)從中國人民銀行分離出來。中國政府內(nèi)部的分權(quán)涉及產(chǎn)權(quán)、財稅、金融、企業(yè)、社會保障、市場管制等環(huán)節(jié)，主要目的是在專業(yè)分工的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)政府功能的配套。中國政府的上述努力被稱之為市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[1]，其內(nèi)容主要有以分稅制為基礎(chǔ)的財稅聯(lián)邦制的機構(gòu)分設(shè)；金融系統(tǒng)中政策性開發(fā)銀行、商業(yè)銀行和非銀行金融機構(gòu)分立，以及金融業(yè)務(wù)機構(gòu)與金融監(jiān)管機構(gòu)的分離；在政企關(guān)系方面，實現(xiàn)企業(yè)與主管部門脫鉤。

第三，中央向地方分權(quán)。如前文所述，中國政府分權(quán)化改革的重要內(nèi)容是中央向地方分權(quán)，激發(fā)地方積極性，其中最為重要的是實現(xiàn)中央和地方財政分權(quán)，建立中央和地方的分稅制度。這種分稅制度也被人稱之為財政聯(lián)邦制。在財政聯(lián)邦制下，中央政府不僅把許多經(jīng)濟管理權(quán)力下放給地方，讓地方有了一定的自主決策權(quán)，而且也把許多財政權(quán)力下放給地方，使中央和地方分享財政收入。地方財政收入越高，地方預(yù)留的收入就越多。這種激勵使得地方政府官員有強烈的熱情和意愿去推動地方經(jīng)濟增長。

中央向地方分權(quán)除了實現(xiàn)財稅聯(lián)邦制外，還表現(xiàn)在中央將部分行政審批權(quán)下放給地方。此外，為了激發(fā)縣級政府的自主性和活力，中國政府還試行省直管縣制度。自2002年起，浙江、廣東、河南、遼寧、湖北等省已經(jīng)出現(xiàn)了在財政上省直管縣的試點，這可以被看作是省直管縣的先行試點。

總體來看，分權(quán)化改革為中國經(jīng)濟創(chuàng)造了巨大的利益，其積極貢獻表現(xiàn)為：(1)作為中國改革戰(zhàn)略的一部分，有助于克服來自中央政府部門對改革的抵制；(2)允許地方進行創(chuàng)新試點，避免出現(xiàn)大風(fēng)險和大錯誤；(3)有助于推行“增量改革”，保證改革政策的連續(xù)性。但也必須看到，分權(quán)化也帶來許多不容忽視的問題，其中最大的問題就是地方保護和市場分割。

分權(quán)化改革的目的是給下級組織和成員更大的自主性、獨立性，以促進組織整體效益的改善。但是，分權(quán)化改革的前提條件是不損害組織的統(tǒng)一性。就一個國家而言，實現(xiàn)統(tǒng)一化、均等化仍是首要任務(wù)，一國之內(nèi)統(tǒng)一交通、統(tǒng)一貨幣、統(tǒng)一市場、統(tǒng)一司法、統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一管理標準、統(tǒng)一公民身份和權(quán)益，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化和資本要素的自由流動，是國家建設(shè)和國家治理的理想目標。以此標準來判定，分權(quán)化改革的正當(dāng)界限在于，它應(yīng)該有助于這些目標的達成，至少不應(yīng)該阻礙或損害這些目標的實現(xiàn)。

中國分權(quán)化的改革極大地激活了地方、社會、企業(yè)乃至個人的活力，這是不爭的事實。但是，由于這種分權(quán)主要以行政地域或行業(yè)部門為單位，因而導(dǎo)致了地方主義、部門主義和市場分割。許多研究指出，中國地方保護主義的產(chǎn)生與行政分權(quán)有著直接的關(guān)系，①有學(xué)者認為，過度分權(quán)刺激了地方保護主義的產(chǎn)生(參見陸銘、陳釗《中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的市場整合與工業(yè)集聚》，上海人民出版社2005年版)；也有學(xué)者認為，地方市場分割是經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中的特有現(xiàn)象，而行政性分權(quán)是導(dǎo)致這一現(xiàn)象的深層體制原因(參見陳東琪、銀溫泉《打破地方市場分割》，中國計劃出版社2002年版)；還有學(xué)者認為，造成地方保護和市場分割的原因很大程度上是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超戰(zhàn)略在分權(quán)式改革下的邏輯延伸(參見林毅夫、劉培林《地方保護和市場分割：從發(fā)展戰(zhàn)略的角度考察》，北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心工作論文，No.C2004015, 2004年10月)。中國正反兩方面的經(jīng)驗也顯示，分權(quán)化改革必須與促進統(tǒng)一性和均等化的制度變革同步進行。

結(jié) 論

討論如何讓分權(quán)化改革效益最大化的問題，需要探究分權(quán)化的合理邊界。如前文所概括，分權(quán)存在四種不同類型：政治分權(quán)、政府分權(quán)(橫向分權(quán)或功能性分權(quán))、地方分權(quán)(縱向分權(quán)或結(jié)構(gòu)性分權(quán))和行政分權(quán)。改革開放以來，中國政府不斷調(diào)整政府與市場、政府與社會、政府與企業(yè)、政府與政府之間的關(guān)系，對高度集權(quán)化的管理體制進行了分權(quán)化改造。總體上看，這種改造減少或放松了政府的管制，釋放了地方、企業(yè)、社會、個人的活力，促進了中國的經(jīng)濟發(fā)展。就改造“全能型政府”、給民間更大自由和自治空間這一目標來說，中國的分權(quán)化改革之路還很長，其任務(wù)遠未完成，因此還需要繼續(xù)朝此方向推進。

但是，今天的中國也必須面對地方主義、部門主義、行業(yè)主義、寡頭主義、特權(quán)主義行為通過壟斷、濫權(quán)、腐敗等方式切割、瓜分、宰制國家利益和國家權(quán)力的問題。這些問題的存在，表明中國國家基本建設(shè)的任務(wù)還尚未完成，而這一任務(wù)的首要內(nèi)容就是國家的統(tǒng)一性和公共服務(wù)的均等化。

由此可見，分權(quán)化的目標其實不是重新切分“權(quán)力蛋糕”，而是實現(xiàn)治理變革。中國的改革實踐表明，分權(quán)化改革要讓企業(yè)、社會和公民最大化受益；分權(quán)化改革必須與促進統(tǒng)一性和均等化的制度變革同步進行。如果說這兩條經(jīng)驗可以稱為分權(quán)效益最大化的原則，那么，它們實際上再現(xiàn)了政治學(xué)的古老命題——自由與權(quán)威的關(guān)系。國家發(fā)展活力不足的問題需要解決，部門本位、地方保護、寡頭分割的問題也需要解決。中國在保持中央集權(quán)體制不變的情況下，協(xié)調(diào)自由與權(quán)威、集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系不得不“打時間差”——先“統(tǒng)”后“放”，“放”了再“統(tǒng)”，“統(tǒng)”了再“放”，總是走不出“一統(tǒng)就死，一放就亂”的怪圈。今天，新一屆黨中央推出了“國家治理現(xiàn)代化”的概念，不管這個概念被怎么解釋和定義，給社會以更多自由和自治(該放就放)，讓國家在交通、市場、規(guī)則、信息、權(quán)益、標準等方面實現(xiàn)統(tǒng)一和均等(該統(tǒng)就統(tǒng))——應(yīng)當(dāng)是國家構(gòu)建不可或缺的內(nèi)容。

[1] 錢穎一，許成鋼，董彥彬.中國的經(jīng)濟改革為什么與眾不同[J].經(jīng)濟社會體制比較，1993，(1).

[2] 國務(wù)院一年多取消下放7批共632項行政審批等事項[EB/OL].(2014-09-09)[2014-11-12]http://www.gov.cn/xinwen/2014-09/09/content_2746921.htm.

[責(zé)任編輯：鞏村磊]

2014-10-10

北京市社會科學(xué)聯(lián)合會、北京市中國特色社會主義理論體系研究中心重大項目“中國現(xiàn)代國家治理體系構(gòu)建研究”

燕繼榮(1962—)，男，教授，博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)國家治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，從事政治學(xué)理論、中國政治發(fā)展研究。

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