民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化：困境、關(guān)鍵領(lǐng)域與實現(xiàn)之道

◎許才明 （浙江中醫(yī)藥大學人文社會科學學院，浙江杭州 310053）

民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化：困境、關(guān)鍵領(lǐng)域與實現(xiàn)之道

◎許才明 （浙江中醫(yī)藥大學人文社會科學學院，浙江杭州 310053）

民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化建設(shè)面臨的困境如下：理論困境：現(xiàn)有研究成果的缺乏；現(xiàn)實困境：特殊的自身環(huán)境；制度困境：法律法規(guī)的滯后。民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵領(lǐng)域如下：治理主體的現(xiàn)代化：“各民族單元”成為平等的治理主體；治理內(nèi)容的現(xiàn)代化：法治下“五位一體”的民族事務(wù)；治理能力的現(xiàn)代化：自主發(fā)展基礎(chǔ)上的對外發(fā)展能力；治理手段的現(xiàn)代化：鄉(xiāng)規(guī)民約的“制度化”；治理目標的現(xiàn)代化：和諧發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化新格局。民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)之道如下：民族鄉(xiāng)法律法規(guī)體系的建立和完善，民族鄉(xiāng)數(shù)量增減與名稱變更的科學解決，民族鄉(xiāng)內(nèi)部治理體系的重構(gòu)以及民族鄉(xiāng)之間的合作與交流。

中國政治；民族鄉(xiāng)；治理現(xiàn)代化；治理之道

黨的十八屆三中全會把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為改革的總目標；2014年中央民族工作會議又提出了要提高做好民族工作能力和水平的基本任務(wù)。民族鄉(xiāng)的治理是民族工作的重要組成部分，如何推進民族鄉(xiāng)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，對于民族鄉(xiāng)2 000多萬人口（其中，少數(shù)民族900萬左右）生存與發(fā)展基本權(quán)益的保障，小康社會的全面實現(xiàn)，中國特色社會主義管理體系的構(gòu)建具有極其重要的現(xiàn)實意義和理論價值。鑒于篇幅所限，本文選取與民族鄉(xiāng)“民族特性”密切相關(guān)的研究視角來探討民族鄉(xiāng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進程中所面臨的困境、所要解決的關(guān)鍵領(lǐng)域以及實現(xiàn)的基本路徑等“個性議題”。

一、民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化建設(shè)面臨的困境

處于轉(zhuǎn)型時期的中國，要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對于任何層級的政府來說，都將面臨諸多類似的困難和挑戰(zhàn)。

1.理論困境：現(xiàn)有研究成果的缺乏。這里所說的研究成果特指與“民族鄉(xiāng)及民族鄉(xiāng)治理”相關(guān)的理論成果。自1953年我國第一個民族鄉(xiāng)建立至今已有60多年的歷史，縱觀過去的60多年，我們發(fā)現(xiàn)學界對這一特殊政權(quán)的研究呈現(xiàn)出“冷—熱—冷”的基本態(tài)勢。新中國成立后直到1993年，由于特殊的歷史原因，學界對于民族鄉(xiāng)的研究成果鮮有出現(xiàn)，其中，還有不少年代處于“研究極度冷”的狀態(tài)。隨著1993年《民族鄉(xiāng)行政工作條例》（以下簡稱《條例》）的頒布實施，學界開始出現(xiàn)民族鄉(xiāng)“研究熱”，尤其2000年前后，以《中國的民族鄉(xiāng)》《中國民族鄉(xiāng)統(tǒng)計分析與對策研究》等一系列專著為代表，在一定程度上可以說學界對民族鄉(xiāng)的研究達到了頂峰。此后的10年也基本延續(xù)了這種研究勢頭，其間出版了一些關(guān)于散雜居民族方面的專著，而2009年專著《民族鄉(xiāng)政府管理研究》的出版則標志著這種“研究熱”告一段落。自2010年起，學界又開始進入了民族鄉(xiāng)“研究冷”的狀態(tài)。具體表現(xiàn)如下：一是研究成果在數(shù)量和質(zhì)量上呈明顯下降趨勢。據(jù)初步統(tǒng)計，把“民族鄉(xiāng)”作為關(guān)鍵詞在中國知網(wǎng)檢索，從2010年至2014年五年時間里，一共有1 962篇文獻，其中期刊類學術(shù)論文29篇（全國中文核心類論文7篇），碩士學位論文9篇、會議論文1篇，其他1 923篇均來自統(tǒng)計年鑒，占總數(shù)的98.01%。其間也沒有一本相關(guān)的專著問世。二是從研究主題和領(lǐng)域來看，大量的且有分量的成果基本集中在對民族鄉(xiāng)政權(quán)性質(zhì)地位、民族鄉(xiāng)管理體制、民族鄉(xiāng)小康建設(shè)的研究方面，而且基本是在“研究熱”階段所取得的。對于民族鄉(xiāng)的管理或治理研究成果還很匱乏。在不設(shè)置年限的情況下，以“民族鄉(xiāng)治理”作為主題進行檢索，一共只有4篇，其中3篇為碩士學位論文，只有1篇是學術(shù)論文。當然，治理現(xiàn)代化作為一個全新的概念，其他學科領(lǐng)域在這方面的研究也剛剛起步。正因為民族鄉(xiāng)相關(guān)研究成果的匱乏，至少在理論指導上給民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化的建設(shè)帶來了一定的影響，從而造成了實踐當中出現(xiàn)多走彎路的可能。

2.現(xiàn)實困境：特殊的自身環(huán)境。一方面，我國民族鄉(xiāng)的數(shù)量較少，難以成為大家“追捧”的熱點。據(jù)統(tǒng)計，截至2014年年底全國共有1 019個民族鄉(xiāng)，只占全國鄉(xiāng)級行政區(qū)劃單位總數(shù)40 381個的2.52%［1］。這種數(shù)量上的絕對“劣勢”，無形中難免會淪為學界研究中“被遺忘的角落”。另一方面就是民族鄉(xiāng)特殊的行政環(huán)境?！斑呥h、山區(qū)、閉塞、高寒”等往往成為民族鄉(xiāng)的代名詞，自然環(huán)境必然制約著經(jīng)濟社會文化的發(fā)展。以經(jīng)濟發(fā)展為例，雖然沒有當前全國性的權(quán)威統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但從個別省市的調(diào)研中可以看出其經(jīng)濟社會發(fā)展整體水平相對滯后。以江西省為例，2014年全省8個民族鄉(xiāng)財政收入同比增長11.2%，而全省平均水平則同比增長13.7%；全省農(nóng)村居民人均收入為10 117元，而8個民族鄉(xiāng)的農(nóng)民人均純收入為9 981元［2］。二者還存在一定的發(fā)展差距。另外，大分散、小集中，大雜居、小聚居是我國少數(shù)民族分布格局的真實寫照，不同的民族無論在語言文字、風俗習慣、心理模式等方面都有各自的特點，形成了錯綜復雜的社會環(huán)境。這些特殊的行政環(huán)境在客觀上直接制約著民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化的建設(shè)。

3.制度困境：法律法規(guī)的滯后。這里的制度主要是從國家的層面進行分析，一是民族鄉(xiāng)發(fā)展的制度制約，即“發(fā)展制度制約”；二是民族鄉(xiāng)向“民族鎮(zhèn)”名稱變更的制度制約，即“變更制度制約”。首先，是發(fā)展制度的制約，自“五四憲法”確立民族鄉(xiāng)制度以來，從國家層面來看，1955年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立民族鄉(xiāng)若干問題的指示》，1983年再次發(fā)布了《關(guān)于建立民族鄉(xiāng)問題的通知》；而1993年由國家民委發(fā)布實施的《條例》則是真正事關(guān)民族鄉(xiāng)發(fā)展的一項重要制度?！暗浅俗鳛樾姓ㄒ?guī)的《條例》，還沒有一部專門的全國性的民族性法律，使得民族鄉(xiāng)法律法規(guī)體系缺乏一定的權(quán)威性?！保?］尤其是近二十多年以來我國的經(jīng)濟社會環(huán)境以及民族鄉(xiāng)的內(nèi)部需求均已發(fā)生了深刻的變化，《條例》中不少內(nèi)容明顯滯后，已經(jīng)導致地方組織在執(zhí)行時頻頻出現(xiàn)無法執(zhí)行甚至無須執(zhí)行的現(xiàn)象。其次，是變更制度制約，即關(guān)于民族鄉(xiāng)與“民族鎮(zhèn)”間的名稱轉(zhuǎn)換問題。1956年在國務(wù)院《關(guān)于更改相當于區(qū)和相當于鄉(xiāng)的民族自治區(qū)的補充指示》的影響下，我國各地相當數(shù)量的民族鎮(zhèn)得到了改建或新建。為了符合我國《憲法》第三十條第三款關(guān)于行政區(qū)域劃分的相關(guān)規(guī)定和基本精神，1992年國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于停止審批民族鎮(zhèn)的通知》，要求地方政府立即停止審批民族鎮(zhèn)的改建或新建，自此，民族鎮(zhèn)不斷涌現(xiàn)的勢頭得到了一定的遏制；對于那些已經(jīng)設(shè)立的民族鎮(zhèn)相關(guān)部門將另行研究辦法，加以妥善處理?？梢哉f，“民族鎮(zhèn)”一說是沒有法理依據(jù)的，它只是我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會現(xiàn)代化發(fā)展進程中的一種“人為產(chǎn)物”。雖然沒有法理依據(jù)，卻具有現(xiàn)實需要，這就是為何各級地方政府沒有出臺相關(guān)規(guī)定及時對“民族鎮(zhèn)”進行處理，反而還允許在一定程度上繼續(xù)存在甚至還呈現(xiàn)不斷增長的趨勢。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進一步推進，可能更多的民族鄉(xiāng)將變成“民族鎮(zhèn)”甚至是“民族區(qū)”，但是卻同樣面臨著制度上的制約。

二、民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵領(lǐng)域

國家治理現(xiàn)代化作為一個完整的體系，它所包含的領(lǐng)域或要素，不同的學者從不同的角度進行分析。許海清教授認為，作為一個體系，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化主要包含治理理念、治理主體、治理目標、治理方法、治理路徑和治理格局等六個方面［4］。借鑒學者們的研究成果，結(jié)合我國民族鄉(xiāng)實際，筆者認為要推進民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化，以下五個方面是當前民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵領(lǐng)域。

1.治理主體的現(xiàn)代化：“各民族單元”成為平等的治理主體?！爸卫怼币辉~學界至今還沒有給出一個權(quán)威的概念，目前大家比較公認的是聯(lián)合國全球治理委員會提出的概念，認為治理即指各種公共的或私人的個人機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同利益得以協(xié)調(diào)，并采用聯(lián)合行動的持續(xù)過程。它實質(zhì)上是多種主體平等參與下完成的一種自我管理和相互管理，其終極目標是要真正實現(xiàn)一種沒有傳統(tǒng)意義上管理主體的“治理”，只有服務(wù)主體與服務(wù)客體相統(tǒng)一的狀態(tài)。對于民族鄉(xiāng)實現(xiàn)治理現(xiàn)代化來說，除了民族鄉(xiāng)政府、各類社會組織（包括民族性社會組織）、公民個人作為治理主體，還需要突出區(qū)域內(nèi)“各個民族”，即“以民族為單位”在治理主體中的平等地位。

2.治理內(nèi)容的現(xiàn)代化：法治下“五位一體”的民族事務(wù)。在以往的建設(shè)中往往把經(jīng)濟建設(shè)看作第一位甚至唯一的內(nèi)容，忽視了脆弱的生態(tài)、多樣的文化、特殊的政權(quán)組織形式、復雜的人文社會關(guān)系，從而導致民族鄉(xiāng)的發(fā)展緩慢甚至出現(xiàn)滯后。黨的十八大提出了經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的“五位一體”建設(shè)內(nèi)容，黨的十八屆四中全會又提出要全面推進依法治國的法治思想。這就明確了今后民族鄉(xiāng)的建設(shè)和治理必須平衡這五個方面的關(guān)系，同時在治理過程中還需要突出與“民族特性”有關(guān)的基本內(nèi)容，以實現(xiàn)民族鄉(xiāng)治理內(nèi)容的現(xiàn)代化。

3.治理能力的現(xiàn)代化：自主發(fā)展基礎(chǔ)上的對外發(fā)展能力。治理能力是一種能量化可測量的綜合性能力。“目標識別與整合能力、資源整合能力、溝通協(xié)調(diào)能力與合作治理的控制能力成為地方治理中政府應(yīng)當具備治理能力的關(guān)鍵要素?！保?］如果從治理主體的角度去分析，對于民族鄉(xiāng)來說，就是包括以政府為主體的“管理社會”的能力、各類社會組織的“自我管理”能力或稱為“自治能力”、公民個體參與政府與社會組織的“參與及自治”能力，以及各民族的“自主發(fā)展能力”。民族鄉(xiāng)要實現(xiàn)治理現(xiàn)代化，就必須徹底改變以往那種“等、要、靠”的外在幫扶，被動發(fā)展能力，而是在大力提升民族自主發(fā)展能力的基礎(chǔ)上實現(xiàn)對外發(fā)展能力，這種對外發(fā)展能力不僅更深層次地體現(xiàn)了民族鄉(xiāng)以平等主體的角色參與整個社會的發(fā)展，還體現(xiàn)了民族鄉(xiāng)利用自身優(yōu)勢來提升民族鄉(xiāng)之外其他治理主體的發(fā)展能力。

4.治理手段的現(xiàn)代化：鄉(xiāng)規(guī)民約的“制度化”。就治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)手段而言，一般來說包括技術(shù)現(xiàn)代化和制度現(xiàn)代化兩大方面。要實現(xiàn)治理的現(xiàn)代化，運用現(xiàn)代科學技術(shù)，如互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等就成為治理不可或缺的技術(shù)工具。健全的法律法規(guī)以及黨的民族政策更是民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化實現(xiàn)的制度手段，這是民族鄉(xiāng)治理的基本要求和底線。一般說來，民族鄉(xiāng)境內(nèi)有多種民族分布，不同民族具有自己的風俗習慣和宗教信仰?？梢哉f，“鄉(xiāng)規(guī)民約”是影響散雜居民族地區(qū)治理的一個極其重要的因素，甚至在某些領(lǐng)域它帶來的治理效果是其他手段難以企及的；“僅僅依靠社會習慣無法保證有秩序，如果失去法律約束，如果執(zhí)行不去，盡管有社會習慣，暴力和混亂將增加”［6］。因此，在民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化的建設(shè)過程中，需要按照“制度化和法制化”的標準和要求去進一步完善“村民”；完善“民約”，明確村民的權(quán)利、義務(wù)和責任，規(guī)范村民有序參與，指導村民正確行使民主權(quán)利，嚴格遵守法律法規(guī)，積極承擔責任義務(wù)［7］。

5.治理目標的現(xiàn)代化：和諧發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化新格局。對于散雜居地區(qū)的民族鄉(xiāng)，在完成“三個離不開”的和諧民族關(guān)系之外，需要一種更加主動、長久的和諧狀態(tài)。就其內(nèi)部來看，需要“處理好五大共生互補關(guān)系，即人與自然之間、城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、民族間以及各民族內(nèi)部、經(jīng)濟與文化之間的共生關(guān)系”［8］。但民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化的目標之一不能局限于內(nèi)部和諧關(guān)系的構(gòu)建，更應(yīng)該構(gòu)建一種民族鄉(xiāng)與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間和諧發(fā)展關(guān)系，從而真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的新格局，這也是今后民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化建設(shè)必須解決的一個關(guān)鍵領(lǐng)域。

三、民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)之道

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國的基層政府，他們直接接觸廣大群眾，直接管理和服務(wù)群眾，對國家的影響巨大［9］，因此，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，首推鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化。從民族鄉(xiāng)自身的基本特性角度來看，以下四個方面是民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化實現(xiàn)之道的基礎(chǔ)性條件。

1.民族鄉(xiāng)法律法規(guī)體系的建立和完善。鑒于現(xiàn)有法律法規(guī)的滯后性，筆者認為需要從以下兩個方面著手加以建立和完善。一是要進一步提升民族鄉(xiāng)的法律地位和權(quán)威。應(yīng)出臺類似于“中華人民共和國民族鄉(xiāng)法”的基本法律，由全國人民代表大會常務(wù)委員會負責制定并頒布實施，在這一法律的指導下，國務(wù)院及其職能部門及時修訂使用了20年之久的《條例》。與此同時，地方人大和政府等相關(guān)部門也要對應(yīng)制定適合本地的規(guī)章制度。二是內(nèi)容的修改和完善。現(xiàn)有內(nèi)容的陳舊是不容置疑的，這種“有法難依”或“無法可依”的窘境直接制約了民族鄉(xiāng)的治理。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化主要體現(xiàn)在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等六個方面［10］，有關(guān)部門需要抓緊時間加快對《條例》的修改和完善，在堅持“幫扶”等優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上，應(yīng)在內(nèi)容方面做出全面拓展，賦予民族鄉(xiāng)更多治理權(quán)利，重點是賦予其內(nèi)涵式治理的鼓勵性政策，包括支持和規(guī)范各類社會團體的的健康發(fā)展、擴大民族鄉(xiāng)作為行政主體資格的對內(nèi)對外能力，同時要貫徹加強全面推進“依法治鄉(xiāng)”的法治理念。

2.民族鄉(xiāng)數(shù)量增減與名稱變更的科學解決。在我國農(nóng)村散雜居少數(shù)民族的各項權(quán)益能夠得到充分保障的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)民族平等、團結(jié)和共同繁榮成為設(shè)立民族鄉(xiāng)的最根本目的所在，這是基于我國基本國情出發(fā)的。隨著時間的推移，全國民族鄉(xiāng)的數(shù)量也會出現(xiàn)增減的情況，如1960年，全國民族鄉(xiāng)數(shù)量為69個、1979年為81個、1990年為978個、2000年為1 237個，達到了民族鄉(xiāng)數(shù)量的最高值。進入21世紀以來，民族鄉(xiāng)數(shù)量出現(xiàn)逐漸減少的趨勢，2004年為1 163個，2010年為1 098個，2013年為1 034個，2014年則降至1019個。主要原因是隨著行政區(qū)劃改革的進一步深入以及地方經(jīng)濟社會發(fā)展的進步，民族鄉(xiāng)出現(xiàn)興建、撤并也就成為常有之事。但是在實際操作中，無論是批建還是撤并民族鄉(xiāng)，都必須做到“二尊重、二反對”的基本原則?！岸鹬亍奔醋鹬貞椃ǚ珊忘h的民族政策、尊重少數(shù)民族愿望；“二反對”即反對把獲取民族優(yōu)惠政策和資金補助作為根本目的而隨意建立民族鄉(xiāng)，反對無視我國民族分布和發(fā)展事實而盲目撤并現(xiàn)有的民族鄉(xiāng)。另外，需要設(shè)計合理的制度來科學解決“民族鎮(zhèn)”這一歷史遺留問題。一是在法律上的“扶正”，即在《憲法》修改時能考慮承認民族鎮(zhèn)的法律地位；二是對于經(jīng)濟社會發(fā)展尚不夠發(fā)達的民族鎮(zhèn)，目前還是恢復為“民族鄉(xiāng)”為宜；三是對于發(fā)展達到一定水平，在尊重當?shù)厣贁?shù)民族意愿的情況下，可以把民族鄉(xiāng)改為一般鎮(zhèn)或成立、并入市轄區(qū)。以上這些行為需要站在我國是一個多民族國家的戰(zhàn)略高度來付諸實施，這也是推進民族鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化建設(shè)進程中必須遵循的一個基本前提。

3.民族鄉(xiāng)內(nèi)部治理體系的重構(gòu)。國家治理體系是一個以目標體系為追求，以制度體系為支撐，以價值體系為基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)性功能系統(tǒng)［11］。就民族鄉(xiāng)的內(nèi)部治理體系而言，從其“個性”特征來說，特別需要強化和完善的有三個方面：一是機構(gòu)設(shè)置的民族性。除了與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)所具有的基本機構(gòu)設(shè)置，還要突出其“民族”特性機構(gòu)的設(shè)立，如民族宗教突發(fā)事件應(yīng)急管理辦公室、民族事務(wù)治理領(lǐng)導小組等內(nèi)部機構(gòu)，配備足夠的民族干部，并建立長效機制。二是領(lǐng)導干部的民族性?！稐l例》第四條規(guī)定，民族鄉(xiāng)人民政府配備工作人員，應(yīng)當盡量配備建鄉(xiāng)的民族和其他少數(shù)民族人員。顯而易見，作為“條例”是難以用硬性、確切的指標來要求全國每個民族政府在數(shù)量上如何配備少數(shù)民族干部，但為了真正體現(xiàn)黨和國家的民族政策，除了鄉(xiāng)長一職必須由建鄉(xiāng)少數(shù)民族擔任，還需要根據(jù)各少數(shù)民族占全鄉(xiāng)人口比例以選任、聘任等多種方式招錄不同民族公民進入政府擔任公職人員。三是政府職能的民族性。尤其要突出少數(shù)民族人口與發(fā)展、民族自主發(fā)展能力的提升、散雜居民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護以及民族宗教突發(fā)事件處置等方面的基本職能。

4.民族鄉(xiāng)之間的合作與交流。由于民族鄉(xiāng)自身規(guī)模和實力所限，他們之間的聯(lián)系和合作基本上沒有建立起來，有些合作往往也是一種短視或個人行為。民族鄉(xiāng)之間的交流與合作包含以下兩個方面的內(nèi)容：一是主體間的合作與交流。不同民族所建立的民族鄉(xiāng)之間的交流與合作，主要涉及同一個省域或鄰近省域間民族鄉(xiāng)的合作；相同民族所建立民族鄉(xiāng)之間的交流與合作。二是內(nèi)容間的合作與交流。僅以主體間合作為例，我國民族鄉(xiāng)的建鄉(xiāng)民族和分布特點還是有利于他們之間的交流與合作。如畬族所建立的民族鄉(xiāng)基本上分布在廣東、福建、浙江、江西、安徽、湖北等??；朝鮮族所建立的民族鄉(xiāng)分布在黑龍江、內(nèi)蒙古、吉林和遼寧等四?。▍^(qū)）；瑤族鄉(xiāng)則分布在廣東、廣西、湖南、貴州和云南等五?。▍^(qū)）。這些省份在地域上可以連成一體，方便這些民族的聯(lián)系和交往。很顯然，在進入信息社會的今天，全方位、多層次的社會互動與交往日益成為民族社會發(fā)展與進步的重要途徑，相同的民族在文化、心理特點、宗教信仰等各方面呈現(xiàn)出相似或相同之處，加之地域間的相對臨近，這就為他們之間的交往提供了基礎(chǔ)性的地緣條件。當然，單靠民族鄉(xiāng)自身的力量要形成跨區(qū)域的合作，是有很多困難的。筆者建議，省際（尤其是非民族地區(qū)的省份）合作主要依靠各省民族事務(wù)委員會來組織和推動，在內(nèi)部設(shè)立一個工作小組，掛靠在辦公室或民族發(fā)展處等相關(guān)處室，工作人員均為兼職。省內(nèi)交流主要依靠縣（區(qū)）級政府的民族宗教職能部門來推動。無論是哪種形式的合作與交流，都必須緊緊圍繞和諧民族關(guān)系的構(gòu)建，圍繞散雜居地區(qū)全面實現(xiàn)小康社會以及國家治理的創(chuàng)新來進行。

綜上，民族鄉(xiāng)治理的現(xiàn)代化建設(shè)是一個系統(tǒng)而漫長的過程，其面臨的困難也不僅僅是其理論、現(xiàn)實和制度等三個方面，其建設(shè)的關(guān)鍵點也不限于治理主體、治理手段、治理能力和治理目的方面的突破；同樣，其實現(xiàn)之道更是一個多方作用的結(jié)果。

［1］民政部發(fā)布2014年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報［EB/OL］.（2015-06-10）［2015-06-19］.http：//new.xinhuanet.com/politics/2015-06/10/c-127901431.htm.

［2］2014年1-12月全省主要經(jīng)濟指標［EB/OL］.（2015-01-2 5）［2015-06-25］.http：//www.jxstj.gov.cn/News.shtm/?p5=5631317.

［3］沈林.中國的民族鄉(xiāng)［M］.北京：民族出版社，2001：157.

［4］許海清.國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化［M］.北京：中共中央黨校出版社，2013：21-22.

［5］樓蘇萍.地方治理的能力挑戰(zhàn)：治理能力的分析框架及其關(guān)鍵要素［J］.中國行政管理，2010，（9）：97-100.

［6］弗里德曼.法律制度：從社會科學角度觀察［M］.李瓊英，林欣，譯.北京：中國政法大學出版社，2004：186.

［7］甄小英.探索鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的新方向［J］.人民論壇，2014，（8）：67.

［8］共生互補：構(gòu)建和諧的散雜居民族地區(qū)——訪中南民族大學民族學與社會學學院院長許憲?。跩］.中國民族，2008，（1）：20-22.

［9］劉曉峰，許璐瑤.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革的經(jīng)濟因素分析［J］.哈爾濱商業(yè)大學學報：社會科學版，2013，（1）：61-65.

［10］溫憲元.實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化［N］.南方日報，2013-11-18（F02）.

［11］何增科.理解國家治理及其現(xiàn)代化［J］.馬克思主義與現(xiàn)實，2014，（1）：11-15.

（責任編輯：于健慧）

D630

A

1005-460X（2015）05-0014-04

2015-06-29

國家社會科學基金項目“民族鄉(xiāng)政府治理能力現(xiàn)代化研究”（14BMZ008）；教育部人文社會科學研究青年基金項目“‘十二五’時期我國中部地區(qū)民族鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府社會管理能力建設(shè)研究”（12YJC850024）；2013年度江西財經(jīng)大學校級重點課題“我國農(nóng)村散雜居地區(qū)社會管理能力水平測度研究”

許才明（1973—），男，江西贛州人，博士，教授，公共管理學科帶頭人，江西財經(jīng)大學兼職碩士生導師，從事民族鄉(xiāng)等基層政府治理研究。