論微博問政的法律規(guī)制

□伊士國 尚海龍

所謂微博問政，就是借助微博的形式表達(dá)民眾的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、宗教、道德等利益訴求，形成政治參與的壓力和動員機(jī)制，使執(zhí)政黨、政府的政治和政策之價值取向有所變化，以實(shí)現(xiàn)社會各種群體不同利益訴求的行為及其過程。[1]微博問政作為一種新型的公眾參與方式，以其獨(dú)特優(yōu)勢，自其誕生后便迅速風(fēng)靡并帶來一場全新的政務(wù)模式改革，正在成為我國政治體制變革和法治建設(shè)的新 “引擎”，展現(xiàn)出了良好的發(fā)展勢頭；但同時微博問政自身也存在許多缺陷，其負(fù)面影響不容小覷。因此，制定相應(yīng)的法律法規(guī)和制度，對其進(jìn)行法律規(guī)制，做到微博問政的規(guī)范化、制度化和程序化，正是“興利除弊”、保證微博問政健康發(fā)展的關(guān)鍵所在。

一、微博問政法律規(guī)制的必要性

微博問政盡管具有諸多優(yōu)勢，如“草根性”“即時性”“融合性”等，但其同時存在著“易受操作性”“無責(zé)任性”“虛擬性”等弊端。[2]因而，必須對其進(jìn)行法律規(guī)制。

（一）微博問政的易受操作性決定了對其法律規(guī)制的必要性

“科學(xué)技術(shù)在推動社會巨大進(jìn)步的同時，也帶來一系列嚴(yán)峻的問題和挑戰(zhàn)?！盵3]微博問政作為新興科技產(chǎn)物即是如此。微博問政盡管具有方便快捷、即時互動的優(yōu)勢，使政府與公眾足不出戶便可以進(jìn)行即時交流互動，但其卻具有易受操作的缺陷，使得微博問政的效果難以保證。具體言之，一方面，由微博的短小精練（即每條微博不超過140字）、即時分享特性所決定，公眾與政府之間的微博問政十分方便快捷且互動性強(qiáng)，有效彌補(bǔ)了傳統(tǒng)問政方式的不足。但反過來，受制于微博的短小精練，微博傳播的信息具有明顯的碎片化特征，使得微博問政中信息的權(quán)威性、公正性、真實(shí)性難以得到保證，這就為一些人故意斷章取義、引導(dǎo)輿論、操縱民意提供了可乘之機(jī)。另一方面，借助“微博”這個科技平臺的便利，公眾與政府可以實(shí)現(xiàn)即時互動。但反過來，一些人利用微博的便利性和虛擬性，可以人為操作微博上的“民意”，如雇傭網(wǎng)絡(luò)水軍等，炮制所謂的“民意”，使公眾被代表，從而誤導(dǎo)政府做出錯誤決策。因而，微博問政的易受操作性，決定了必須對其進(jìn)行法律規(guī)制，使其在法定的軌道上運(yùn)行，減少或避免其因科技方面的漏洞而被人為操作。

（二）微博問政的無責(zé)任性決定了對其法律規(guī)制的必要性

微博問政究其實(shí)質(zhì)，是公眾通過微博這種新網(wǎng)絡(luò)形式進(jìn)行的一種政治參與。與傳統(tǒng)政治參與形式相比，其最大的特點(diǎn)就是參與主體的匿名性（當(dāng)然，微博也可以實(shí)名，但只占很小的比例），以及由此而帶來的無責(zé)任性。這就導(dǎo)致，一方面，由于微博的匿名性，公眾可以通過微博真實(shí)地表達(dá)自己的意愿，更好地監(jiān)督國家機(jī)關(guān)及其工作人員，而不用擔(dān)心被報復(fù)或承擔(dān)言論不實(shí)的責(zé)任，從而有利于實(shí)現(xiàn)公眾參與的目的；另一方面，由于微博的匿名性及其導(dǎo)致的無責(zé)任性，公眾在微博問政過程中的言行一般不太規(guī)范，比較隨意，特別是盲目跟風(fēng)、情緒化表達(dá)比較嚴(yán)重，而不考慮相應(yīng)后果。對待一些微博信息，如果不加甄別地隨意轉(zhuǎn)發(fā)，使得網(wǎng)絡(luò)謠言、假新聞在微博上泛濫。這既嚴(yán)重影響了政府對輿情的掌握和判斷，也使微博問政面臨無序化發(fā)展的危險。因而，必須建立健全相關(guān)法律責(zé)任制度，對微博問政進(jìn)行法律規(guī)制，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，保障和引導(dǎo)微博問政的有序化和健康發(fā)展。

（三）微博問政的虛擬性決定了對其法律規(guī)制的必要性

由于微博本質(zhì)上只是一個虛擬的網(wǎng)絡(luò)科技平臺，因而，微博問政實(shí)際上是在虛擬的網(wǎng)絡(luò)空間中進(jìn)行的，雖然它具有很多優(yōu)勢，但其最根本的不足在于，網(wǎng)絡(luò)上的“虛擬”并不等同于實(shí)踐中的“現(xiàn)實(shí)”。也就是說，微博上的問政可能會取得很大成績，但其畢竟只是虛擬的，對于現(xiàn)代政治制度和法律體系來說，其并不能代替現(xiàn)有的政治制度和法律體系的地位和作用，只是一種輔助性、臨時性的參政議政方式，如果不能與實(shí)踐中的施政有機(jī)結(jié)合的話，那么，微博問政就沒有任何實(shí)際的意義。從實(shí)踐情況來看，許多政府職能部門開展的微博問政工作之所以收效甚微，雷聲大雨點(diǎn)小，原因正在于此。因而，針對微博問政的虛擬性，必須要對其進(jìn)行相應(yīng)的法律規(guī)制，通過建立相關(guān)法律制度，使其與現(xiàn)有的制度實(shí)現(xiàn)融合和嫁接，將微博上的問政與實(shí)踐中的施政有機(jī)結(jié)合起來，以保證微博問政的實(shí)效性。

二、微博問政法律規(guī)制的基本原則

如上所述，基于微博問政所帶來的正負(fù)效應(yīng)，必須對其進(jìn)行相應(yīng)的法律規(guī)制，但這首先必須遵循一定的行政法基本原則，因?yàn)椤靶姓ɑ驹瓌t實(shí)際上是‘超實(shí)證法’，亦即先于實(shí)證法而存在的根本法律規(guī)范，構(gòu)成行政法治內(nèi)容之指導(dǎo)性綱要，也是法院審查的依據(jù)”。[4]

（一）行政參與原則

行政參與原則，是指受行政權(quán)力運(yùn)行結(jié)果影響的利害關(guān)系人有權(quán)參與行政權(quán)力的運(yùn)行過程，表達(dá)自己的意見，并對行政權(quán)力運(yùn)行結(jié)果的形成發(fā)揮有效作用。[5]微博問政法律規(guī)制之所以要貫徹落實(shí)行政參與原則，是因?yàn)槠鋵?shí)質(zhì)上就是公眾參與的一種新形式，是公眾參與形式增多與范圍不斷擴(kuò)大的結(jié)果。但公眾參與形式增多與范圍的擴(kuò)大，有可能導(dǎo)致公眾參與的失序，這就需要發(fā)揮法律制度的規(guī)范和保障作用，以避免公眾參與的失序，保障公眾參與目的的實(shí)現(xiàn)。也就是說，微博問政法律規(guī)制就是為了避免公眾參與的失序，就是為了更好地保障公眾參與目的的實(shí)現(xiàn)，而絕不是相反。因而，在對微博問政進(jìn)行法律規(guī)制的過程中，必須始終貫徹落實(shí)行政參與原則。這就要求有關(guān)部門在對微博問政進(jìn)行法律規(guī)制的過程中，絕不能僅將公眾參與視為微博問政、民主性的裝飾，而必須保證公眾在整個微博問政活動中的充分及有序參與，必須充分聽取公眾特別是利害關(guān)系人的意見，反映其意見和利益訴求，以保證政府能夠通過微博問政這種形式真正了解民情、征詢民意、匯集民智，并做出相應(yīng)決策。而這恰是微博問政中公眾參與的動力所在。正如托馬斯所指出的：“在大多數(shù)情況下，公民參與的動力通常來自獲取公民接受政策的需求，公民的接受是決策成功實(shí)施的先決條件。 ”[6]

（二）行政公開原則

行政公開原則，是指行政主體在行使行政權(quán)力的過程中，應(yīng)當(dāng)依法將行政權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)、過程和結(jié)果向行政相對人和社會公眾公開，以使其知悉并有效參與和監(jiān)督行政權(quán)力的運(yùn)行。[7]微博問政法律規(guī)制之所以要貫徹落實(shí)行政公開原則，是因?yàn)槲⒉﹩栒旧砭褪切姓_原則的具體體現(xiàn)和實(shí)踐落實(shí)，即微博問政的過程實(shí)際上就是公眾特別是行政相對人通過微博這種形式知悉行政權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)、過程和結(jié)果等信息，并有效參與和監(jiān)督行政權(quán)力運(yùn)行的過程。微博問政之所以能夠被視為公眾參與的新形式，主要原因就在于它的信息公開性和即時互動性，這就有效改變了過去公眾與政府信息掌握不對等的局面，使公眾特別是行政相對人能夠知悉相關(guān)信息并有效參與和監(jiān)督行政權(quán)力的運(yùn)行。因而，在對微博問政法律規(guī)制的過程中，必須貫徹落實(shí)行政公開原則，強(qiáng)化政府信息公開的義務(wù)，保障公眾特別是行政相對人的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以避免行政權(quán)力運(yùn)行過程中的暗箱操作、內(nèi)部運(yùn)作等。

（三）正當(dāng)法律程序原則

正當(dāng)法律程序原則，是指行政機(jī)關(guān)做出影響行政相對人權(quán)益的行政行為必須遵循正當(dāng)法律程序，包括事先告之相對人，向相對人說明行為的根據(jù)、理由，聽取相對人的陳述、申辯，事后為相對人提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑等。[8]微博問政法律規(guī)制之所以要貫徹落實(shí)正當(dāng)法律程序原則，是因?yàn)槠浔旧砭褪钦畔⒐_、問政于民、與民互動的過程，屬于政府行使行政權(quán)力的范疇，必須遵循一定的法律程序，否則，行政權(quán)力就有失控的危險，微博問政的實(shí)效也就難以得到保證。當(dāng)前，一些地方或部門的微博問政之所以流于形式，一個重要原因就是因?yàn)槿狈ξ⒉﹩栒木唧w程序機(jī)制，使得微博問政工作無從開展。這就要求，在微博問政法律規(guī)制的過程中貫徹落實(shí)正當(dāng)法律程序原則，通過建立健全微博問政具體程序機(jī)制的途徑，明確微博問政的法定方式、步驟、時限和順序，從而為微博問政的健康發(fā)展提供程序保障。

三、微博問政法律規(guī)制的基本內(nèi)容

“法律的進(jìn)步作用之一乃是約束和限制權(quán)力，而不論這種權(quán)力是私人權(quán)利還是政府的權(quán)力。在法律統(tǒng)治的地方，權(quán)力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這些規(guī)則迫使掌權(quán)者按一定的行為方式行事?！盵9]微博問政法律規(guī)制的目的即在于此。

（一）建立健全微博問政方面的立法

目前，我國網(wǎng)絡(luò)方面的立法十分滯后，僅有少數(shù)幾部法律法規(guī)，如《維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》等，特別是關(guān)于微博問政方面的立法幾乎是空白，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于我國網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展。這就導(dǎo)致了我國微博問政工作的開展幾乎“無法可依”，處于十分不規(guī)范的狀態(tài)。因而，要對我國微博問政進(jìn)行法律規(guī)制，首先就必須建立健全微博問政方面的立法，對微博問政進(jìn)行管理和規(guī)范。對此，我們可以考慮借鑒國外的做法和經(jīng)驗(yàn)，在健全網(wǎng)絡(luò)立法的同時，制定專門的規(guī)范微博問政的管理?xiàng)l例，對微博問政的實(shí)體方面和程序方面做出專門細(xì)致的規(guī)定，特別是要明確微博問政參與主體的法律和社會責(zé)任，以為管理和規(guī)范微博問政提供明確指引。例如，英國早在2009年就制定了《政府部門Twitter使用指南》，對政府微博的管理辦法及使用方法做出了系統(tǒng)的規(guī)定，為各級政府部門開展微博問政提供了指南，取得了很大的成績，可為我們所借鑒。

（二）強(qiáng)化微博問政的程序規(guī)制

由于微博問政涉及政府行政權(quán)力的運(yùn)用及公民權(quán)利的行使，因而僅用實(shí)體法對其進(jìn)行完全的規(guī)制是不可能的，還必須強(qiáng)化程序法方面的規(guī)制。而且從某種意義上說，程序法方面的規(guī)制更為重要，因?yàn)椤罢浅绦驔Q定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別”[10]。然而，我國過去網(wǎng)絡(luò)立法特別是微博問政專門立法的缺失，使得我國微博問政工作的開展既缺乏程序法方面的依據(jù)，也缺乏程序法方面的規(guī)制，比較隨意、混亂。從實(shí)踐來看，各地、各部門微博問政的做法、具體流程都不統(tǒng)一，有的較為規(guī)范，有的則流于形式。因而，我們必須建立健全微博問政程序方面的立法，強(qiáng)化對微博問政的程序規(guī)制。具體言之，一要明確規(guī)定微博問政的具體程序，包括范圍、管轄、受理、答復(fù)、方式、方法、標(biāo)準(zhǔn)、步驟、時效等內(nèi)容，為微博問政具體工作的開展提供依據(jù)和指南；二要建立一些程序性制度，主要包括行政公開制度、行政參與制度等，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，以為微博問政具體工作的開展提供程序性制度保障；三要明確規(guī)定公民與政府雙方在微博問政中的程序性“權(quán)利”與“義務(wù)”，特別是要通過“為公民設(shè)計‘程序權(quán)利’，使政府機(jī)構(gòu)因此背負(fù)發(fā)起、組織和處理公眾意見的責(zé)任和義務(wù)”[11]，從而發(fā)揮政府在微博問政中的主導(dǎo)作用，以督促和保證微博問政工作的有效開展。

（三）構(gòu)建微博問政的工作機(jī)制

由于“制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”[12]，因而，我們必須通過立法的形式，構(gòu)建一系列微博問政的工作機(jī)制，以為我國微博問政的健康發(fā)展提供機(jī)制保障。具體言之，一要建立及時、暢通的信息發(fā)布機(jī)制，由政務(wù)微博管理者定期、及時發(fā)布公眾普遍關(guān)注的政務(wù)信息，或及時答復(fù)公眾的詢問，以保障公眾的知情權(quán)。二要建立科學(xué)的輿情評判機(jī)制，由政務(wù)微博管理者對微博上的各種信息進(jìn)行分類篩選、評判，并根據(jù)不同情況采取相應(yīng)措施。其中，對于公眾的情緒化發(fā)聲及相關(guān)信息，政務(wù)微博管理者應(yīng)予以理性引導(dǎo)；對于有價值的信息，政務(wù)微博管理者應(yīng)及時搜集、整理，并報送政府或相關(guān)政府職能部門；對于疑似謠言的信息，政務(wù)微博管理者應(yīng)及時予以求證、查詢、反饋、辟謠。三要建立微博問政與代議制等政治制度的銜接機(jī)制，將微博問政過程中取得的虛擬成果予以具體轉(zhuǎn)化、落實(shí)，以保證微博問政的實(shí)效性。四要建立嚴(yán)格的行政考核機(jī)制，制定規(guī)范的考核標(biāo)準(zhǔn)，對政府各部門開展微博問政的情況進(jìn)行考核，評估微博問政的實(shí)際效果，并視情況予以相應(yīng)的獎懲，以調(diào)動政府各部門的積極性。

[1]施雪華，孟令軻.中國微博問政的興起、問題與對策[J].理論探討，2013（3）.

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[3]張文顯.法理學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2003：484.

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[7]周佑勇.行政法原論[M].北京：中國方正出版社，2005：79.

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