現(xiàn)行資源稅改革對(duì)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響分析

白曉榮

一、資源稅改革的背景

資源是人類社會(huì)生存和發(fā)展必不可少的物質(zhì)基礎(chǔ)，是每一個(gè)國(guó)家和民族的寶貴財(cái)富。建立資源稅制度的目的在于促進(jìn)資源的合理開(kāi)發(fā)與利用，充分體現(xiàn)資源有償開(kāi)發(fā)的原則，抑制環(huán)境污染，在西方國(guó)家，資源稅屬于綠色生態(tài)稅收的范疇。但我國(guó)現(xiàn)行資源稅制度制約了其應(yīng)有功能的發(fā)揮，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)作用有限，尤其不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。西部大開(kāi)發(fā)政策實(shí)施以來(lái)，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，截止2012年底，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量超過(guò)11萬(wàn)億元，雖然西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，但同時(shí)生態(tài)環(huán)境被破壞的現(xiàn)象也十分嚴(yán)重，西部地區(qū)進(jìn)入了各種環(huán)境與生態(tài)危機(jī)頻發(fā)的階段。因此，為了促進(jìn)資源的合理開(kāi)發(fā)和利用，實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期的、可持續(xù)性的發(fā)展，必須對(duì)現(xiàn)行資源稅進(jìn)行改革和完善。

辜珩（2011）資源稅改革有利于促進(jìn)中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，平衡與東部地區(qū)之間的利益。Dasgupta利用霍特林模型對(duì)資源稅進(jìn)行研究，結(jié)果表明資源的消耗速度與資源價(jià)格的變化速度成同方向變化，因此，政府可以通過(guò)調(diào)整資源稅政策，來(lái)控制資源價(jià)格的變化速度，進(jìn)而對(duì)資源的消耗速度起到影響。Hung等運(yùn)用動(dòng)態(tài)霍特林模型對(duì)資源的征收方式進(jìn)行了研究，認(rèn)為從價(jià)定率征收由于從量定額征收，原因是從價(jià)定率方式能帶來(lái)更多福利。席衛(wèi)群（2009）認(rèn)為資源稅改革，即從量征收改為從價(jià)征收，在短期內(nèi)會(huì)造成物價(jià)上漲，使資源開(kāi)采企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本提高，當(dāng)然也可以促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。

二、資源稅改革的歷程

1984年起我國(guó)征收資源稅，對(duì)象僅限于石油、天然氣、煤炭企業(yè)，應(yīng)納稅額采用累進(jìn)稅率計(jì)算繳納。1986年頒布的《礦產(chǎn)資源法》，以法律形式確定了礦產(chǎn)資源有償開(kāi)采原則。1994年，我國(guó)實(shí)行分稅制財(cái)稅體制，國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》，調(diào)整了資源稅征稅范圍，正式按銷售數(shù)量征收。

2004年1月至2009年3月，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局對(duì)地方煤炭資源稅分批次進(jìn)行調(diào)整，幅度從2至3.6元/噸不等；另外，將焦煤資源稅上調(diào)為8元/噸。在新疆地區(qū)，2010年開(kāi)始率先進(jìn)行石油、天然氣資源稅改革試點(diǎn)，2010年12月1日起，試點(diǎn)擴(kuò)大到西部地區(qū)的12個(gè)省、區(qū)、市，2011年11月1日，將原油、天然氣從價(jià)計(jì)征資源稅改革擴(kuò)大到全國(guó)范圍，并統(tǒng)一了內(nèi)外資企業(yè)的油氣資源稅收制度，取消對(duì)中外合作油氣田和海上自營(yíng)油氣田征收的礦區(qū)使用費(fèi)，統(tǒng)一征收資源稅。自2014年12月1日起，煤炭資源稅改為從價(jià)定率計(jì)征，稅率為2%—10%，各地可以根據(jù)實(shí)際情況確定煤炭資源稅的稅率幅度。

三、資源稅改革對(duì)西部地區(qū)發(fā)展的影響機(jī)理

（一）西部地區(qū)資源的現(xiàn)狀

西部地區(qū)占據(jù)著我國(guó)60%以上的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量，全國(guó)已探明的156種礦產(chǎn)資源中，僅西部地區(qū)就有138種。但與資源富集相比，西部地區(qū)有著全國(guó)60%以上的貧困縣，且現(xiàn)行資源稅對(duì)西部地區(qū)的財(cái)政貢獻(xiàn)度很低（見(jiàn)表1），使資源富集地從資源開(kāi)采上取得的收入非常有限，存在著嚴(yán)重的“富饒的貧困”現(xiàn)象。

表1 2011年西部地區(qū)資源稅收入占預(yù)算收入總額比重表計(jì)量單位：億元

（二）資源稅改革對(duì)西部地區(qū)資源經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響機(jī)理

西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式長(zhǎng)期以傳統(tǒng)資源開(kāi)發(fā)模式為基礎(chǔ)，自然資源是其唯一的增長(zhǎng)源，這一模式在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期給經(jīng)濟(jì)的啟動(dòng)帶來(lái)了很大作用。然而隨著人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源壓力的增大，這種憑借高消耗、高污染、低效率來(lái)保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的單極增長(zhǎng)源模式，弊端逐漸突顯，尤其背離了可持續(xù)發(fā)展對(duì)資源永續(xù)利用的要求。西部地區(qū)的資源開(kāi)發(fā)成本巨大，而政府補(bǔ)償嚴(yán)重不足成為西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的“硬制約”。西部地區(qū)污染物的排放量比東部地區(qū)高出1至5倍。西部地區(qū)傳統(tǒng)的粗放式資源開(kāi)采與加工方式，給生態(tài)環(huán)境和人身健康等方面造成了十分嚴(yán)重的損失。西部是我國(guó)生態(tài)環(huán)境最脆弱的地區(qū)，全國(guó)有1/2的生態(tài)脆弱縣和60%的貧困縣在西部。西部地區(qū)土地侵蝕面積達(dá)410萬(wàn)平方公里，占全國(guó)總侵蝕面積的83.3%和西部地區(qū)國(guó)土面積的60.6%。西部地區(qū)每年因生態(tài)環(huán)境破壞造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1500億元，占西部地區(qū)同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的13%。

而資源稅改革，成為西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有利契機(jī)。充分利用西部地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)，用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)解資源開(kāi)發(fā)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，使西部地區(qū)資源稅收入有了較大幅度增長(zhǎng)，增加了地方財(cái)政收入，從表2可見(jiàn)，2007年—2011年，全國(guó)資源稅收入從261.15億元增加到595.87億元，以兩倍速度增收，其中西部所占比重從28.81%上升到45.06%，內(nèi)蒙古、新疆、陜西增幅最大，增強(qiáng)了地方保障和改善民生及治理環(huán)境等方面的經(jīng)濟(jì)能力。受油氣定價(jià)機(jī)制的制約，從價(jià)定率改革對(duì)油氣產(chǎn)品價(jià)格影響較小，可以促進(jìn)油氣資源開(kāi)采企業(yè)探索內(nèi)部潛能，降低成本。因此，進(jìn)行資源稅改革是實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、資源有效利用、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

表2 西部地區(qū)資源稅收入及增長(zhǎng)表 計(jì)量單位：億元

四、我國(guó)資源稅改革對(duì)西部地區(qū)的影響分析

（一）資源稅改革對(duì)西部地區(qū)發(fā)展的積極影響

1.有利于增加西部地區(qū)財(cái)政收入，促進(jìn)東、中、西部區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距。資源稅作為西部地區(qū)地方主要稅種，可以促進(jìn)資源富集地區(qū)政府增加財(cái)政收入、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。西部地區(qū)資源豐富，資源稅改革對(duì)西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響較為明顯，據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局統(tǒng)計(jì)，2011年，全國(guó)資源稅收入595.87億元，增長(zhǎng)42.70%，其中，西部地區(qū)增長(zhǎng)68.94%。按照修改后的資源稅暫行條例規(guī)定的油氣資源稅的計(jì)征辦法和稅率，大幅度增加了西部地區(qū)的財(cái)政收入，以內(nèi)蒙古為例，2012年，內(nèi)蒙古資源稅中原油資源稅同比增長(zhǎng)123.9%，煤炭資源稅占資源稅總收入的49%，增長(zhǎng)15%。改革較早的新疆地區(qū)2009—2012年資源稅稅收收入翻了5翻。資源稅改革，不僅增加了地方政府的財(cái)政收入，而且規(guī)范了其財(cái)政收入來(lái)源。促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，支持了西部地區(qū)公共事業(yè)的發(fā)展，增強(qiáng)了解決礦區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、支持接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展和為廣大居民提供社會(huì)保障等方面的能力。

2.提高資源開(kāi)發(fā)效率，節(jié)約成本。改革反映了國(guó)有資源有償使用的原則，有利于更好的保護(hù)、節(jié)約資源，這與西部可持續(xù)發(fā)展的要求相一致，一方面調(diào)整稅收差距，還可以通過(guò)增加資源的開(kāi)采提高收入，調(diào)動(dòng)節(jié)約資源的積極性，加快建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的步伐。

3.有助于西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代及資源型企業(yè)的長(zhǎng)久發(fā)展。2014年西部地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，主要與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重于原材料、能源等行業(yè)有關(guān)。資源稅從價(jià)計(jì)征改革就是要通過(guò)利益分配機(jī)制的變化促使資源型企業(yè)轉(zhuǎn)型。一方面，資源稅改革有利于企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的科學(xué)化和合理化。短期內(nèi)成本增加后，會(huì)促使企業(yè)改進(jìn)生產(chǎn)工藝、提高生產(chǎn)效率等方式促進(jìn)資源節(jié)約使用；另一方面，在組織結(jié)構(gòu)方面，企業(yè)會(huì)不斷調(diào)整公司結(jié)構(gòu)，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率。

4.改善西部地區(qū)的民生。西部地區(qū)資源稅收入的增加將改善居民的生活環(huán)境。西部地區(qū)政府財(cái)政收入的增加，將使政府可以更多增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療事業(yè)等方面的投入，改善居民的生活條件。

（二）資源稅改革對(duì)西部地區(qū)發(fā)展的消極影響

1.資源稅改革增加了企業(yè)的稅負(fù)成本。改革后，短期內(nèi)資源價(jià)格將會(huì)上漲，尤其是油氣資源稅的改革必然會(huì)給企業(yè)帶來(lái)成本負(fù)擔(dān)，開(kāi)采資源生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)成本的提高，帶動(dòng)相關(guān)油氣產(chǎn)品的價(jià)格上升。以新疆為例，資源稅改革增加了當(dāng)?shù)刂惺秃椭惺亩愗?fù)，直接影響了公司業(yè)績(jī)。原油價(jià)格的攀升和財(cái)務(wù)、人工方面成本的增加，使企業(yè)利潤(rùn)大幅降低，穩(wěn)產(chǎn)壓力大，今后資源接替成本及投入產(chǎn)出壓力將愈大。

2.可能會(huì)推高地方物價(jià)。尤其是煤炭資源稅改革實(shí)施后，對(duì)其產(chǎn)業(yè)鏈范圍之內(nèi)的產(chǎn)品都會(huì)有一系列的影響。資源稅改革實(shí)施之后，在某種程度上導(dǎo)致資源性產(chǎn)品價(jià)格上漲，并向下游產(chǎn)品傳導(dǎo)，許多企業(yè)將開(kāi)始尋找稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的途徑，采取手段將成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，如果由于資源稅改革導(dǎo)致地區(qū)物價(jià)上漲，將于改革的初衷相悖。

3.導(dǎo)致西部地區(qū)開(kāi)發(fā)資金的外流。石油產(chǎn)業(yè)是西部地區(qū)工業(yè)增長(zhǎng)的主要支柱，開(kāi)發(fā)資金是石油產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。原油從價(jià)計(jì)征后所引起的成本增加易造成西部地區(qū)投資資金的外流。因此不能忽視在資金投向方面，資源稅改革對(duì)西部地區(qū)的影響。

4.有可能造成其它資源的大量開(kāi)采，生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步破壞。資源稅的改革可能使西部地區(qū)的開(kāi)發(fā)資金流向那些尚未施行資源稅改革的資源。近年來(lái)，西部地區(qū)礦產(chǎn)資源的大規(guī)?？碧介_(kāi)發(fā)，為國(guó)家能源安全做出了重大貢獻(xiàn)，但在生態(tài)環(huán)境方面也付出了沉重代價(jià)。

促進(jìn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，只有通過(guò)資源稅改革的契機(jī)，提高資源開(kāi)采使用率、降低社會(huì)成本、改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的建設(shè)，才能實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）下一步我國(guó)資源稅改革方向

為了更好的促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高資源開(kāi)采效率，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，還應(yīng)從以下幾個(gè)方面改革：第一，擴(kuò)大征稅范圍。除了對(duì)油氣煤外其他稅目也盡快實(shí)行從價(jià)計(jì)征，將森林資源、水資源、海洋資源、草場(chǎng)資源等納入課征范圍，以支持“環(huán)保工程”和生態(tài)環(huán)境建設(shè)；第二，逐步提高稅率水平。過(guò)低的資源稅意味著資源的開(kāi)采沒(méi)有得到充分的補(bǔ)償，必然導(dǎo)致對(duì)資源的掠奪性開(kāi)采。第三，簡(jiǎn)化資源稅制，規(guī)范資源稅外的各項(xiàng)收費(fèi)。加強(qiáng)資源稅的調(diào)節(jié)作用。第四，完善西部地區(qū)稅收優(yōu)惠政策，進(jìn)一步完善增值稅、消費(fèi)稅等相關(guān)稅制，改革資源性產(chǎn)品價(jià)格的形成機(jī)制。

[1]湯貢亮.中國(guó)稅收發(fā)展報(bào)告2010-2011[M].北京：中國(guó)稅務(wù)出版社，2011年.

[2]辜珩.“資源稅改革對(duì)平衡中西部和東部地區(qū)財(cái)政收入差距的作用”.企業(yè)導(dǎo)報(bào)，2011年第5期.

[3]張海星，許芬.促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的資源稅改革[J].稅務(wù)研究，2010（12）：34-38.

[4]張?jiān)伱?，穆文?煤炭企業(yè)資源稅改革效應(yīng)分析及政策建議[J].財(cái)會(huì)月刊，2015（8）：83-86.

[5]資源稅改革由點(diǎn)及面逐步推進(jìn).中國(guó)稅務(wù)報(bào)，2012年10月19日.

[6]郜雪，張珊珊.資源稅改革：對(duì)政府、企業(yè)、居民有何影響.中國(guó)稅務(wù)報(bào)財(cái)稅理論，2011年11月2日第6版.