淺析20世紀50到80年代中期臺灣黨國威權(quán)政體

宋 昊 天

(北京大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院，北京 100871)

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淺析20世紀50到80年代中期臺灣黨國威權(quán)政體

宋 昊 天

(北京大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院，北京 100871)

1949年國民黨集團退守臺灣之后，面對內(nèi)憂外患，逐漸形成了獨具特色的黨國威權(quán)政體，并在隨后幾十年中實現(xiàn)了對臺灣的成功統(tǒng)治，直到1987年臺灣實現(xiàn)自由化轉(zhuǎn)型為止。本文指出了黨國威權(quán)政體相較一般威權(quán)體制的獨特性，總結(jié)了臺灣黨國威權(quán)政體八個方面的基本特征，并對其五個方面的缺陷進行了初步分析。

臺灣；黨國威權(quán)政體；特征；缺陷

威權(quán)政治體制作為一種政治形態(tài)，于20世紀60～70年代在東亞各國盛行，如樸正熙時代的韓國，馬科斯時代的菲律賓和蘇哈托時代的印尼，也包括國民黨時代的臺灣。但臺灣的黨國威權(quán)政體，相比其他國家的軍人官僚威權(quán)政體有較大不同。有鑒于此，筆者將在下文對其特征及其缺陷進行重點分析和討論。

一、臺灣威權(quán)政體的基本特征

相比軍人官僚威權(quán)政體，黨國威權(quán)政體最大的獨特之處是:有一個由政治強人控制的強力政黨，實行一黨政治，黨組織滲透政府、軍隊和社會部門，并有一居支配地位的官方意識形態(tài)。[1]8具體來說，臺灣黨國威權(quán)政體有以下八個方面的特征。

(一)國民黨的一黨專政

國民黨政權(quán)遷臺之后，通過戒嚴令實行黨禁，禁絕一切有組織的反對勢力存在，壟斷臺灣的上層政治權(quán)力，實行一黨專政。這種一黨專政，主要體現(xiàn)在“以黨領(lǐng)政”和“以黨領(lǐng)軍”兩個方面。

1.以黨領(lǐng)政

國民黨遷臺后，在1951年2月制定了 “中國國民黨黨政關(guān)系大綱”，[2]100詳細規(guī)定了“以黨領(lǐng)政”的具體辦法，其主要內(nèi)容有三點：(1)在“中央”和地方分別設(shè)置“黨政關(guān)系會議”(即后來的“中央政策委員會”)和“政治綜合小組”作為協(xié)調(diào)黨政關(guān)系的機關(guān)，統(tǒng)籌黨、政、民意機關(guān)的關(guān)系；(2)縣市級及以上各級“議會”中的國民黨籍“議員”，須按規(guī)定在“議會”中抱團投票，負責將黨的意圖轉(zhuǎn)化為正式法令；(3)在縣市級及以上行政機關(guān)任職的國民黨員，須在各級黨組織領(lǐng)導(dǎo)下參加“從政黨員政治小組”，負責將國家法令化的黨的政策加以執(zhí)行。

總的來看，國民黨黨國威權(quán)體制下的“以黨領(lǐng)政”，是要求國民黨黨員在各層政治機關(guān)中占據(jù)絕對多數(shù)，首先由“議會”中的黨籍議員將黨的決議依照法定程序轉(zhuǎn)化為國家法令，再由政府機關(guān)中的黨員利用國家機器貫徹落實。

2.以黨領(lǐng)軍

臺灣黨國威權(quán)體制下的黨軍關(guān)系，是將軍隊納入黨的組織與支配中，軍隊不僅受黨指揮，甚至根本就是黨的一部分，以實現(xiàn)制度化的“以黨領(lǐng)軍”。

制度化“以黨領(lǐng)軍”的主要表現(xiàn)是建立“政戰(zhàn)制度”，由黨務(wù)工作系統(tǒng)和政治工作系統(tǒng)組成。這是蔣介石從內(nèi)戰(zhàn)慘敗中得出的教訓(xùn)，很大程度上參考了解放軍“支部建在連上”和“人民戰(zhàn)爭”理論，即一方面在軍隊中建立國民黨組織，選拔各級軍隊骨干成為國民黨黨員，再以這些黨員骨干為核心加強對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)控制；另一方面加強對軍隊的政治和意識形態(tài)教育，增強軍隊的使命感，增進軍隊同普通民眾的聯(lián)系，以提高軍隊的戰(zhàn)斗力。 “以黨領(lǐng)軍”的“政戰(zhàn)制度”，有效地發(fā)揮了監(jiān)督軍隊和防止軍人干政的功能，對鞏固國民黨的威權(quán)統(tǒng)治起到了相當大的作用。

(二)強人主政

幾乎所有的非民主政體都需要依賴政治強人才能維持穩(wěn)定的運作，黨國威權(quán)政體也不例外。由蔣氏父子主導(dǎo)的黨國威權(quán)體制就好比一把雨傘，國民黨的黨組織是傘柄，而傘把則握在政治強人手中；強人撐開傘面，控制起整個“國家”與社會，在風吹雨打中前進。[3]13-14

就國民黨黨內(nèi)而言，從最高層的中央黨部到最基層的黨小組，各級黨組織自上而下組成了權(quán)力的金字塔。名義上黨的最高權(quán)力機關(guān)是“全國代表大會”，而實際上的最高決策機構(gòu)則是“中常會”(也是整個黨國威權(quán)體制的最高決策中心)，而掌握“中常會”的國民黨總裁(主席)則是領(lǐng)導(dǎo)的核心。

就政府機關(guān)而言，為了彌補領(lǐng)袖個人權(quán)威的脆弱性，蔣氏父子不斷擴張總統(tǒng)的法定權(quán)限，力圖確立一種個人魅力之外的法理型權(quán)威。首先，自蔣介石起形成黨的領(lǐng)袖兼任“總統(tǒng)”的慣例；其次，通過不斷修改“動員戡亂時期臨時條款”，擴大總統(tǒng)的法定權(quán)限，使總統(tǒng)獲得最高行政權(quán)力；再次，借助“動員戡亂時期總統(tǒng)副總統(tǒng)得連選連任”的條款，確立事實上的總統(tǒng)終身制。

(三)“憲政民主”和戒嚴戡亂混合的特殊體制

國民黨退臺之后，全部照搬了1947年在大陸制定的《中華民國憲法》(即“47民憲”)，同時將南京政府時期形成的 “國會”機構(gòu)搬到了臺灣，以作為國民黨對外裝點“民主”，對內(nèi)維持“法統(tǒng)”的重要基石。為此，蔣氏父子實行了長期不修憲，不改選的封閉政策，以達到維持法統(tǒng)不墜的目的。

蔣氏父子雖然拒絕修憲，但現(xiàn)實情況已經(jīng)不允許他們按“47民憲”實行憲政民主，在這種情況下，蔣介石授意“國民大會”通過決議，規(guī)定1948年制定的附屬于憲法的“動員戡亂臨時條款”未經(jīng)廢止則繼續(xù)有效，作為合法制定政策的重要工具。此后臨時條款繼續(xù)使用了40余年，直到1991年被廢止。此外，為了加強對社會的控制，自1949年5月起，臺灣地區(qū)實行戒嚴，法定戒嚴狀態(tài)在臺灣維持了38年。在戒嚴狀態(tài)下，“47民憲”規(guī)定的聚眾集會、罷市罷工罷課及游行請愿等基本民權(quán)受到極大地限制和剝奪，這也正是臺灣地區(qū)“黨禁”、“報禁”等的由來。

借憲政民主之名，行戒嚴戡亂之實，通過將臺灣長期置于非正常的戒嚴狀態(tài)，國民黨政權(quán)在維持憲政民主門面的前提下實現(xiàn)了對臺灣社會的威權(quán)統(tǒng)治。

(四)封閉“中央”，開放地方

1.封閉“中央”機關(guān)

國民黨退臺后為維持其政權(quán)正統(tǒng)性，維持“法統(tǒng)”，與大陸爭奪代表中國的合法資格，堅持宣稱對全中國擁有主權(quán)，為此一方面利用戡亂戒嚴使內(nèi)戰(zhàn)長期延續(xù)；另一方面則封閉“國會”，完整保留了一個在大陸時期選出的“中央民意機關(guān)”(“國會”)。

1954年1月29日，擁有憲法解釋權(quán)的“司法院大法官會議”做出“釋字31號解釋”，稱：“在第二屆委員未能依法選出與召集之前，自應(yīng)由第一屆立法委員、監(jiān)察委員繼續(xù)行使其職權(quán)?！盵4]2826隨后，臺灣行政院依據(jù)中華民國憲法第28條“每屆國民大會代表之任期至次屆國民大會召開之日為止”作出決議，因第二屆國大代表選舉因故不能舉行，第一屆國大代表的任期應(yīng)繼續(xù)延長。換句話說，國民黨利用內(nèi)戰(zhàn)的特殊狀態(tài)，封閉了“中央民意機關(guān)”，形成了世所罕見的“萬年國會”和“萬年議員”。

除了封閉“國會”之外，國民黨還凍結(jié)了其他的高層關(guān)鍵職位。“國防”、“外交”、財政、情報首腦，包括臺灣省長和 “院轄市”市長，全部由“中央”直接委派，基本被戰(zhàn)后移居臺灣的大陸籍人士壟斷。

2.開放地方選舉

國民黨在封閉“中央”機關(guān)的同時，卻開放了地方公職選舉，從而形成了“中央封閉”、“地方開放”的格局。

國民黨專政時期，臺灣地方選舉表現(xiàn)出這么幾個特征：(1)地方一切公職，全部開放選舉，且以公民直接選舉方式選出。候選人資格不受選舉法外的規(guī)定限制；(2)地方議會的日常工作必須公開透明，選舉產(chǎn)生的地方行政部門有義務(wù)接受選民的質(zhì)詢和監(jiān)督；(3)選舉成為地方社會日常生活的組成部分，民眾普遍參與；(4)非重大事項，地方選舉不得無故推延。

雖然在地方選舉的實施過程中，國民黨在很大程度上操縱著選舉結(jié)果，但地方選舉仍然是對三民主義地方自治精神的落實，具有一定的“民主”意義。

(五)廣泛的社會動員和高度的社會滲透

在黨國威權(quán)體制下的臺灣，國民黨進行了廣泛的社會動員和對民間部門的高度滲透，以實現(xiàn)黨對社會的嚴密控制。

國民黨退臺之后，很快制定了“總動員運動綱領(lǐng)”，在臺灣社會推行“總動員運動”以改造臺灣的政治、經(jīng)濟與文化。一方面促進意識形態(tài)掛帥的黨團組織對社會各階層的覆蓋；另一方面加強對社會傳統(tǒng)利益集團，如產(chǎn)業(yè)工會，職業(yè)行會，工會等的改造與控制，雙管齊下加強國民黨的動員和控制能力。以公會為例，國民黨先在公營和民營廠礦企業(yè)中建立黨組織，然后通過黨組織領(lǐng)導(dǎo)勞工組織各個公會。同時規(guī)定，在同一區(qū)域內(nèi)的同一生產(chǎn)職業(yè)，只能設(shè)立一個公會。這樣，國民黨通過由自身組織的公會，“合法”地排斥了勞工自發(fā)組織的公會。

同時，在教育領(lǐng)域，國民黨也實現(xiàn)了“出色”的控制。首先，國民黨通過學(xué)校教育體系，從國小到國中一直到大學(xué)不間斷傳播三民主義意識形態(tài)，教育學(xué)生要忠于領(lǐng)袖，立志“反共復(fù)國”，加強青年對黨國的心理認同；其次，在校園建立發(fā)展“反共救國團”和知識青年黨部等“官方”學(xué)生組織；再次，各級學(xué)校校長、主任、教育行政主管絕大多數(shù)都是國民黨黨員，幾家名牌大學(xué)校長由“總統(tǒng)”親自選定。事實證明，國民黨上述政策一定程度上維護了校園的“安定團結(jié)”，從國民黨退臺到80年代，臺灣幾乎沒有出現(xiàn)任何形式的反政府學(xué)生運動。

(六)“中央”主導(dǎo)的地方派系政治

國民黨自大陸退臺之后，原有的幾股主要“中央”派系“CC”、“政經(jīng)”等根基已失，沒有在之后的臺灣政治中發(fā)揮作用。但擁有悠久派系政治傳統(tǒng)的國民黨迅速在臺灣形成了新的地方派系政治。

臺灣的地方派系，指的是以地緣關(guān)系為主，同時借助血緣、姻緣、學(xué)緣等人際網(wǎng)絡(luò)，建立起來的地方政治利益集團。地方派系的主要功能是：一方面通過動員民眾，拉攏選票以爭取競選公職；另一方面則利用公共職位汲取資源并進行集團內(nèi)的利益分配。針對地方派系的政治功能，國民黨與地方派系之間建立起一種“雇主—侍從”關(guān)系。[5]202地方派系幫助國民黨滲透本地社會，使國民黨能夠在地方各級選舉中占據(jù)絕對優(yōu)勢，建立起從“中央”到地方的黨政體系；國民黨則給予地方派系若干政治經(jīng)濟特權(quán)，將地方派系納入統(tǒng)治聯(lián)盟。

為了確保地方派系能夠忠實履行“代理人”角色，國民黨精心設(shè)計，以區(qū)域化和平衡化等策略不斷加強對地方派系的控制和限制。“區(qū)域化”是指把地方派系的實力范圍限制在某一地區(qū)，防止出現(xiàn)跨縣市的地方派系。而“平衡化”則是國民黨有計劃地分化和牽制地方派系，比如同一個政治職位在不同派系間輪替，再如扶植有矛盾的地方派系使其相互制衡等。在多種策略的作用下，國民黨在相當長的時間里主導(dǎo)了地方派系政治斗爭。

(七)不完全的言論媒體控制

國民黨的黨國威權(quán)體制同其他形式的非民主體制一樣，重視對言論媒體的控制，但是在內(nèi)有“47民憲”的憲政招牌，外有美國的民主化壓力下，國民黨不敢也不能完全剝奪人民的言論自由權(quán)利，臺灣長期存在著相當數(shù)量的私營媒體。因此，國民黨對言論媒體的控制是不完全的，對幾種主要媒體的控制程度并不一樣。

廣播電臺方面，1950年成立的“中國廣播公司”由國民黨經(jīng)營，漢聲、正聲、復(fù)興等由軍方經(jīng)營。電視臺方面，直到80年代臺灣只有三家電視臺，中視由國民黨中央黨部控制、臺視由臺灣省政府控制、華視由國防部控制。可以說電視臺和廣播電臺基本是官方喉舌。

報紙方面，國民黨實行了嚴格的“報禁”，從1960年到1987年臺灣始終只存在31家報紙，沒有批準任何一家新報紙發(fā)行，同時國民黨宣傳部門對報紙內(nèi)容進行嚴格的審核把關(guān)。需要指出的是， 31家報紙中有20家是民營，在總的立場上他們都是國民黨的擁躉，但出于經(jīng)濟利益需要，在一些敏感地帶周圍打擦邊球的新聞報道時有發(fā)生。

雜志方面，與報紙不同，臺灣從未實行過“雜志禁”。截至1987年臺灣共有雜志兩千多家，其中有120家是專業(yè)的政論性雜志，大部分雜志都獨立經(jīng)營，不受官方控制。原則上，只要不宣傳馬克思主義、共產(chǎn)主義和“臺獨”言論，當局對雜志言論的管制都比較寬松。因而，雜志一向是臺灣異見人士的主陣地，50年代的《自由中國》，六七十年代的《文星》、《八十年代》和《美麗島》等，莫不如此。

(八)對美國的高度依賴

威權(quán)政體的一個普遍特征是對外國勢力的高度依賴，外國勢力的認可和支持既是其外部合法性的來源，也對其內(nèi)部穩(wěn)定有重要的促進作用。臺灣黨國威權(quán)體制也不例外，在政治、經(jīng)濟、軍事上全方位依賴美國。

政治上，美國長期承認國民黨政權(quán)具有代表全中國的合法地位，即使在中美建交后，也保持著同臺灣的政治聯(lián)系；軍事上，先是由美國第七艦隊防衛(wèi)臺灣海峽，后同美國簽訂“中美協(xié)防條約”，接受高額軍事援助和安全保護；經(jīng)濟上，美國提供了總額15億美元以上的經(jīng)濟援助和大量貸款，臺灣外向型經(jīng)濟也以美國為主要出口市場。

因此，臺灣威權(quán)政體從建立之初起，就與美國有著千絲萬縷的聯(lián)系。相應(yīng)地，70年代美國的支持一消減，黨國威權(quán)政體立即表現(xiàn)出極大的不穩(wěn)定性。

二、臺灣威權(quán)政體的缺陷

國民黨在退守臺灣后能夠維持威權(quán)統(tǒng)治幾十年，充分展示黨國威權(quán)政體的穩(wěn)定性，但同時要注意到，這個體制仍然有其內(nèi)在缺陷和制度上的缺口，下面筆者從五個方面來分析黨國威權(quán)政治的缺陷。

(一)民主憲政招牌和威權(quán)政體實質(zhì)的矛盾

前文已經(jīng)提到，國民黨在退守臺灣后，并未放棄民主憲政的招牌，而是在保留原有的“憲政”體制的前提下，通過使臺灣社會長期處于戒嚴戡亂的非正常內(nèi)戰(zhàn)狀態(tài)來實現(xiàn)對臺灣社會嚴密控制的目的，這就造成了黨國威權(quán)體制根本上的矛盾，即整個體制是建立在非常態(tài)的社會狀態(tài)基礎(chǔ)之上的。世上沒有永遠的內(nèi)戰(zhàn)，一旦內(nèi)戰(zhàn)狀態(tài)結(jié)束，黨國威權(quán)體制就失去了立足的基礎(chǔ)。同時，在民主憲政的招牌之下，國民黨也無法實現(xiàn)對社會的徹底控制，必須允許一定程度的多元政治存在，這就為黨國威權(quán)體制的瓦解埋下了伏筆。

(二)封閉“中央”形成“老人國會”

前文已述，國民黨為了維護法統(tǒng)不墜，借“動員戡亂”為名，凍結(jié)了“國會”機構(gòu)，使“萬年國會”和“萬年議員”成為臺灣政壇一大奇觀。然而，長期不進行民意機關(guān)的改選，不可避免地導(dǎo)致兩個嚴重的問題：一是原有“議員”的代表性越來越受到質(zhì)疑；二是“議員”的老化使得民意機關(guān)無法正常運行。

在“萬年國會”中，從臺灣省選出的“議員”人數(shù)代表只占總數(shù)的1%，[6]112-113但國民黨政權(quán)實際統(tǒng)治地域只剩下臺灣省，如此低的臺籍“議員”比例，其代表性不足問題顯而易見，這是“萬年國會”的第一個致命傷。此外，任何人都無法違背新陳代謝的自然規(guī)律，“議員”們的日漸衰老引發(fā)“國會”的功能性衰退，不僅阻礙了政治體制的正常運轉(zhuǎn)，也對整個政權(quán)的“合法性”帶來危機。為了緩解上述矛盾，蔣經(jīng)國主政后不得不實行增額選舉來解決問題，但增額代表只能來自臺灣地區(qū)，增額代表越多，越會加速法統(tǒng)體制的崩潰。

(三)開放地方造成“地方包圍中央”

國民黨政權(quán)通過開放地方選舉，一定程度上滿足了臺灣人民的參政愿望，緩解了社會矛盾，增強了民眾對其“政權(quán)”的認可。但地方選舉的持續(xù)舉辦，對國民黨政權(quán)而言其實是一把雙刃劍。

地方選舉造就了一批出身地方派系的本地政治精英，黨國威權(quán)體制本身并沒有為他們提供進一步上升的渠道和空間，這使得他們對黨國威權(quán)體制產(chǎn)生不滿，同時，這些本土政治精英因為長期居于基層，有著遠勝國民黨干部的群眾根基，進而形成對國民黨一黨專政的潛在威脅。也就是說，開放地方選舉在滿足了民眾參政意愿，緩和社會矛盾，促進政治文明進步的同時，也培養(yǎng)著黨國威權(quán)體制的掘墓人。

政治學(xué)理論和世界各國的政治實踐都證明了，基層民主的實行在一定程度上滿足民眾對政治參與意愿的同時也培育著民眾對更高程度政治參與的需求，而在地方選舉中成長起來的新興政治力量也必然渴望更高層次的政治參與。臺灣地方選舉的實踐告訴我們：即使是受到威權(quán)體制操縱的地方選舉，只要能夠長期舉辦，也將打開威權(quán)體制的缺口，以“地方包圍中央”的態(tài)勢逐步削弱威權(quán)統(tǒng)治的根基。

(四)派系政治的雙刃劍

前文已述，國民黨通過侍從主義同地方派系建立起了統(tǒng)治聯(lián)盟，但這種聯(lián)盟本質(zhì)上是建立在利益交換基礎(chǔ)上的，而且是一種國民黨主導(dǎo)的極不平衡的利益交換，這使得國民黨和地方派系之間缺乏互信，競爭和猜忌很快取代了合作成為雙方關(guān)系的主流。國民黨穩(wěn)固在臺統(tǒng)治之后，便試圖逐漸消滅地方派系，代之以黨團干部直接滲透控制社會。地方派系在選舉成功之后，也能借助公職整合其社會網(wǎng)絡(luò)和政治資源，進而要求分享更多的利益。雙方的試探往往會招致對方的強烈不滿，引發(fā)政治動蕩。

因此，地方派系在國民黨退臺初期是其鞏固黨國體制，維護統(tǒng)治的有效工具，在后期則更多地成為威脅黨國體制的不穩(wěn)定因素。地方派系的全面反叛，是80年代后黨國威權(quán)體制迅速崩潰的一個重要因素。

(五)媒體力量對國民黨的制衡

前文已經(jīng)提到，國民黨因為民主憲政招牌的限制，始終無法對媒體和言論進行完全的控制，相應(yīng)地，輿論的制衡力量也就成為了制約國民黨威權(quán)政治體制進一步向社會滲透的重要力量，并對后來臺灣的政治轉(zhuǎn)型起到了推波助瀾的作用。

媒體力量不僅制約了國民黨黨國威權(quán)政體的擴張，也為體制外反對力量提供了集結(jié)聯(lián)合的平臺和陣地。著名的“美麗島”事件，就是黨外反對人士以《美麗島》雜志為依托而組建的準政黨組織，建立了黨外反對勢力的決策和指揮中心。雖然“美麗島”事件最終被鎮(zhèn)壓，但反對勢力依托雜志組建政治派系的傳統(tǒng)并沒有消失。日后民進黨的成立也同雜志有著密切聯(lián)系。

三、總結(jié)

國民黨在臺灣建立的黨國威權(quán)政體在維持了幾十年之后，最終在80年代末和90年代成功完成了自由化，民主化的轉(zhuǎn)型，在“第三波民主浪潮”中，臺灣的轉(zhuǎn)型堪稱典范。因此，研究臺灣黨國威權(quán)體制的獨特之處并分析其固有的缺陷，對理解威權(quán)政體及其轉(zhuǎn)型有極大地意義，對當今大陸深化政治體制改革也有相當?shù)慕梃b意義。

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責任編輯：熊偉

2015-02-18

宋昊天(1994-)，男，河南許昌人，本科，研究方向：國際政治。

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1671-9824(2015)03-0098-04