長(zhǎng)三角地區(qū)流動(dòng)人口管理和服務(wù)問(wèn)題與對(duì)策研究※

樊士德 周 睿

本文所指的流動(dòng)人口，不同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的“國(guó)內(nèi)移民”（Internal migration），主要是指離開(kāi)原戶籍所在地流入發(fā)達(dá)地區(qū)和城市，在流入地以謀求就業(yè)、生活為目的的人員，但卻并不擁有所居住城市戶籍及其背后所附屬的一系列相關(guān)社會(huì)福利待遇。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，人口流動(dòng)從2000年的1.21億人增加到2014年的2.53億人，年均增長(zhǎng)5.41%。其中，作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)重要引擎與經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)地區(qū)之一的長(zhǎng)三角地區(qū)構(gòu)成了人口流動(dòng)最為集聚區(qū)域之一：流動(dòng)規(guī)模從2000年的1936萬(wàn)人增加到2014年的5507萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)7.75%，相比全國(guó)同期高出2.34個(gè)百分點(diǎn)。在這龐大的人口流動(dòng)過(guò)程中，政策扮演了重要角色，尤其是基于改革開(kāi)放30多年的特殊國(guó)情，為了平衡社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治穩(wěn)定等多方面利益，人口流動(dòng)政策及其制度安排所發(fā)揮的作用，不僅微妙，而且是一個(gè)多主體、多利益博弈的復(fù)雜過(guò)程：從制度層面最初的嚴(yán)格控制，到社會(huì)認(rèn)同，又遞延到政策默許，再轉(zhuǎn)向政策認(rèn)同，最后又升華為政策鼓勵(lì) （樊士德，2013）。事實(shí)上，這一過(guò)程不僅構(gòu)成了全國(guó)范圍人口流動(dòng)政策的演化脈絡(luò)，也構(gòu)成了區(qū)域人口流動(dòng)政策的演進(jìn)機(jī)制與機(jī)理特征。

然而，對(duì)于長(zhǎng)三角地區(qū)，政策演進(jìn)到今天，做了什么樣的調(diào)整與改進(jìn)？現(xiàn)狀如何？與全國(guó)相比有何種差異化的呈現(xiàn)？還存在哪些突出問(wèn)題與矛盾？應(yīng)做出什么樣的改革、調(diào)整和新的制度安排？未來(lái)又將呈現(xiàn)何種格局？這一系列問(wèn)題構(gòu)成了本文的邏輯出發(fā)點(diǎn)。此外，目前國(guó)內(nèi)外有關(guān)我國(guó)流動(dòng)人口政策的直接研究并不多見(jiàn)，即使有零散研究也主要偏向全國(guó)范圍宏觀視角抑或典型省份、代表性地級(jí)市的政策演變或脈絡(luò)梳理，而可能因行政主體的缺失，對(duì)類(lèi)似于長(zhǎng)三角的區(qū)域政策研究更為鮮見(jiàn)，這也彰顯了本文可能的貢獻(xiàn)。

這里值得說(shuō)明的是，嚴(yán)格意義上，“政策”通常屬于宏觀范疇，然而學(xué)界 （宋洪遠(yuǎn)、黃華波、劉光明，2002）、政界乃至社會(huì)各界通常并未嚴(yán)格加以區(qū)分，時(shí)常將區(qū)域或省市的規(guī)定甚至微觀范疇也納入 “政策”范疇。此外，還有學(xué)者（高鴻業(yè)，2011）直接采用“微觀經(jīng)濟(jì)政策”這一表述。盡管本文采用的表述是“政策”，但更多地偏向中觀層面的政策規(guī)制或干預(yù)，甚至是區(qū)域內(nèi)部不同省市對(duì)流動(dòng)人口管理和服務(wù)的微觀規(guī)制措施和辦法，而不同于中央政府的宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策（樊士德、魏楓，2014）。

一、長(zhǎng)三角地區(qū)流動(dòng)人口政策現(xiàn)狀

受我國(guó)戶籍制度的影響，遷移人口離開(kāi)了原來(lái)的居住和管理屬地，原來(lái)依附在戶籍上的諸多義務(wù)和權(quán)利也隨之消失，進(jìn)而發(fā)生區(qū)域間的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)移。然而對(duì)于“候鳥(niǎo)式”的且外生于城鎮(zhèn)化之外的流動(dòng)人口，往往不僅獲取不了流入地的一系列福利，而且會(huì)犧牲流出地本該擁有的部分權(quán)利或福利。

為了便于流動(dòng)人口的管理和服務(wù)，不僅中央出臺(tái)了諸如《中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人口管理工作的意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）等，而且各地方政府也出臺(tái)了相關(guān)政策文件?！兑庖?jiàn)》自1995年出臺(tái)后，形成了以流動(dòng)人口就業(yè)證和暫住證制度為核心，人力資源和社會(huì)保障部門(mén)、衛(wèi)生和計(jì)劃生育管理部門(mén)、公安機(jī)關(guān)、工商行政管理部門(mén)等共同參與管理的流動(dòng)人口管理制度和服務(wù)體系。與此同時(shí)，相繼出臺(tái)多個(gè)流動(dòng)人口計(jì)劃生育方面的管理辦法或條例，如《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作管理辦法》《流動(dòng)人口婚育證明管理辦法》《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作條例》等。上述一系列意見(jiàn)、辦法和條例等共同構(gòu)成了近20年流動(dòng)人口管理和服務(wù)政策的基礎(chǔ)。

就全國(guó)而言，對(duì)于流動(dòng)人口的管理和服務(wù)政策主要側(cè)重于社會(huì)治安和計(jì)劃生育兩個(gè)方面。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和勞動(dòng)力市場(chǎng)的深化，包括管理和服務(wù)體制創(chuàng)新、子女教育、醫(yī)療保障等在內(nèi)的流動(dòng)人口管理和服務(wù)政策也得到逐步完善和推進(jìn)。就長(zhǎng)三角地區(qū)而言，上述一系列特征在2009年 《國(guó)家人口計(jì)生委關(guān)于推動(dòng)流動(dòng)人口服務(wù)管理體制創(chuàng)新促進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)一體化發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中體現(xiàn)得較為明顯。該意見(jiàn)所提的體制創(chuàng)新和區(qū)域一體化的10項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)中，有4項(xiàng)涉及計(jì)劃生育，包括推進(jìn)人口與計(jì)劃生育立法銜接、改善計(jì)劃生育民生問(wèn)題、推進(jìn)人口計(jì)生基本公共服務(wù)均等化、實(shí)施人口計(jì)生服務(wù)管理便民利民工程等；有2項(xiàng)體現(xiàn)基于社會(huì)治安的管理特點(diǎn)，包括探索城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人口登記制度、建構(gòu)流動(dòng)人口信息化管理體系。此外，“堅(jiān)持在體制改革上先行先試”則體現(xiàn)了與長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相匹配的體制創(chuàng)新，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和指向性。

近年來(lái)，長(zhǎng)三角地區(qū)在流動(dòng)人口醫(yī)療保險(xiǎn)方面邁出了較大的步伐。2010年6月17日浙江出臺(tái)《浙江省流動(dòng)就業(yè)人員基本醫(yī)療保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)業(yè)務(wù)經(jīng)辦規(guī)程（試行）》，明確了跨制度、跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)基本醫(yī)療保障關(guān)系的業(yè)務(wù)內(nèi)容，尤其對(duì)流動(dòng)就業(yè)人員的轉(zhuǎn)移接續(xù)與待遇等待期等給出了明確規(guī)定。2012年3月29日，上海在《關(guān)于外來(lái)人員2012年度醫(yī)保年度轉(zhuǎn)換若干問(wèn)題的通知》中規(guī)定，非城鎮(zhèn)戶籍人員住院的相關(guān)醫(yī)療保險(xiǎn)與上海城鎮(zhèn)職工對(duì)接，盡管只針對(duì)“按7%上繳基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)”的群體，但相對(duì)其他省、市而言有顯著提升。

進(jìn)一步來(lái)看，不同階段長(zhǎng)三角地區(qū)的流動(dòng)人口政策導(dǎo)向都給人口流動(dòng)帶來(lái)了不同程度的社會(huì)影響與經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，尤其是通過(guò)對(duì)人口流動(dòng)規(guī)模、內(nèi)在結(jié)構(gòu)等方面的影響進(jìn)而作用于長(zhǎng)三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及區(qū)域內(nèi)可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。相比中央政府而言，長(zhǎng)三角地區(qū)流動(dòng)人口政策與微觀規(guī)制措施對(duì)人口流動(dòng)產(chǎn)生了更為直接和具體的影響。盡管長(zhǎng)三角地區(qū)人口流動(dòng)政策演進(jìn)得到了較大程度地推進(jìn)，當(dāng)前人口管理和服務(wù)仍存在諸多不足。

二、長(zhǎng)三角地區(qū)流動(dòng)人口管理和服務(wù)中存在的不足

盡管長(zhǎng)三角地區(qū)流動(dòng)人口管理和服務(wù)水平已經(jīng)取得了一定進(jìn)步，但是由于大部分流動(dòng)人口文化程度低、法律意識(shí)淡薄、勞動(dòng)技能缺失，且心理和物質(zhì)功利化、結(jié)構(gòu)復(fù)雜化和行為與目標(biāo)短視化或短期化，這一系列局限或缺陷也就造成了對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)內(nèi)各層級(jí)地方政府的政策調(diào)整、創(chuàng)新和完善未能形成較為良性的倒逼機(jī)制，進(jìn)而導(dǎo)致流動(dòng)人口的管理和服務(wù)仍然存在一些較為突出的問(wèn)題和困境。

1.對(duì)流動(dòng)人口的管理和服務(wù)缺乏制度約束

盡管很多地方都認(rèn)識(shí)到流動(dòng)人口管理是一個(gè)綜合性、社會(huì)性工作，也出臺(tái)了多個(gè)文件，并要求各個(gè)行政部門(mén)相互協(xié)調(diào)和配合，但至目前，流動(dòng)人口管理和服務(wù)并沒(méi)有真正被納入到政府行政考核體系，缺乏制度約束和責(zé)任追究機(jī)制，無(wú)法形成預(yù)期的管理合力。與此同時(shí)，無(wú)論是中央層面，還是長(zhǎng)三角地區(qū)層面，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)于流動(dòng)人口更多地是“管理”觀念占主導(dǎo)，盡管近些年提出需要由“管理”向“管理和服務(wù)”并重轉(zhuǎn)向，但因長(zhǎng)期以來(lái)的“路徑依賴(lài)”，“服務(wù)”并未貫穿到實(shí)踐中。加之長(zhǎng)三角地區(qū)內(nèi)各流入地往往并未將外來(lái)人口視為本轄區(qū)內(nèi)的組成部分，進(jìn)而認(rèn)為無(wú)義務(wù)給其提供與本轄區(qū)內(nèi)戶籍居民相匹配的一系列福利，而且本轄區(qū)自身福利支出壓力日益沉重更成為其 “護(hù)身符”。此外，2012年筆者在長(zhǎng)三角地區(qū)一些地市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，外來(lái)流動(dòng)人口對(duì)流入地轄區(qū)管理和服務(wù)水平的滿意度并未被納入行政考核，更為關(guān)鍵的是，很多政府主管部門(mén)忽視外來(lái)流動(dòng)人口對(duì)本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至日常的城市運(yùn)行等方面的多重貢獻(xiàn)，將外來(lái)流動(dòng)人口給本地區(qū)所帶來(lái)的交通運(yùn)輸、犯罪、環(huán)境污染、就業(yè)擠占、其他“城市病”以及原有既定福利分?jǐn)偟韧庠谪?fù)向效應(yīng)突出化甚至無(wú)限放大，進(jìn)而視外來(lái)人口為自身的“負(fù)擔(dān)”甚至“累贅”，這也恰恰構(gòu)成了地方政府部門(mén)對(duì)外來(lái)流動(dòng)人口持“管理”而非“服務(wù)”態(tài)度的內(nèi)在邏輯（樊士德，2013）。

2.對(duì)流動(dòng)人口的管理和服務(wù)缺乏區(qū)域間協(xié)作

流動(dòng)人口的最大特征就是在不同行政區(qū)域間流動(dòng)和遷移，而對(duì)流動(dòng)人口管理和服務(wù)卻缺乏動(dòng)態(tài)的跟蹤、管理和服務(wù)，使得流動(dòng)人口在跨區(qū)域流動(dòng)過(guò)程中出現(xiàn)了諸多矛盾和問(wèn)題，尤其是不同區(qū)域和省份間的行政壁壘仍舊較為明顯。一方面，流出地地方政府最初往往偏向通過(guò)提供技能培訓(xùn)等方式鼓勵(lì)人口和勞動(dòng)力外出務(wù)工，而對(duì)外流后的情況和問(wèn)題缺乏動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和管理，理所當(dāng)然地認(rèn)為人口外流后所產(chǎn)生的一系列問(wèn)題是流入地的管理和服務(wù)內(nèi)容；另一方面，對(duì)于跨省份、跨區(qū)域的流動(dòng)人口，不同區(qū)域和省份間缺乏系統(tǒng)對(duì)接，進(jìn)而因信息不對(duì)稱(chēng)和不完全而造成管理成本疊加與資源浪費(fèi)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來(lái)看，轄區(qū)短期利益最大化也導(dǎo)致了區(qū)域協(xié)作框架至今并未建成，更何況在一定程度上不同省域間更多地是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系而非合作關(guān)系，因此，區(qū)域內(nèi)部的協(xié)同和合作需要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。

3.對(duì)用工單位缺乏監(jiān)管，責(zé)任模糊

新《勞動(dòng)合同法》出臺(tái)后，筆者在長(zhǎng)三角地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管新《勞動(dòng)合同法》有利于勞動(dòng)者微觀個(gè)體維護(hù)和保障自身權(quán)益，提升了在用人單位的對(duì)等權(quán)利，如用人單位招用勞動(dòng)者時(shí)，應(yīng)如實(shí)告知工作內(nèi)容、職業(yè)傷害、職業(yè)危害、安全生產(chǎn)狀況、勞動(dòng)報(bào)酬以及勞動(dòng)者要求的其他情況，但在實(shí)踐中勞動(dòng)合同對(duì)實(shí)際工作內(nèi)容并未明確，更未量化，不僅不告知工作本身的危害性，相反還會(huì)隱瞞相關(guān)信息，而且往往對(duì)實(shí)際造成的職業(yè)危害不承擔(dān)責(zé)任，甚至連工傷賠償也不能保障。這一系列問(wèn)題在流動(dòng)勞動(dòng)者中尤為常見(jiàn)。筆者認(rèn)為，這在很大程度上是由于相關(guān)主管部門(mén)對(duì)用工單位疏于管理造成的。

從博弈論視角來(lái)看，流動(dòng)人口的一系列主管部門(mén)存在監(jiān)管與不監(jiān)管兩種策略選擇，而對(duì)用工單位相對(duì)流動(dòng)人口而言同樣存在履約和不履約的策略選擇。正如上文所述，長(zhǎng)三角地區(qū)地方政府的微觀規(guī)制尤其是主管部門(mén)是否作為、是否監(jiān)管對(duì)流動(dòng)人口福利保障起到?jīng)Q定性影響。然而相關(guān)主管部門(mén)對(duì)外來(lái)人口視為“問(wèn)題”和“累贅”、信息不對(duì)稱(chēng)而帶來(lái)的高額監(jiān)管成本、對(duì)主管部門(mén)政績(jī)考核上激勵(lì)相容機(jī)制的缺失，這些因素導(dǎo)致其偏向選擇“不監(jiān)管”策略，從而構(gòu)成了“監(jiān)管部門(mén)不監(jiān)管、用工單位不履約”這一納什均衡。

4.應(yīng)對(duì)流動(dòng)人口復(fù)雜結(jié)構(gòu)的政策滯后

流動(dòng)人口的復(fù)雜結(jié)構(gòu)使得管理和服務(wù)難度增大，進(jìn)而凸顯出有關(guān)流動(dòng)人口的相關(guān)政策和規(guī)章制度的滯后性。流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜性體現(xiàn)在五個(gè)方面：①新生代流動(dòng)人口與老一代流動(dòng)人口交織并存，而且新生代外流人口的比重近年來(lái)逐步增大，其訴求以及工作和生活方式發(fā)生巨大變化，無(wú)疑給流動(dòng)人口政策的制訂和完善增加了復(fù)雜性；②交通便利與技術(shù)進(jìn)步，使得跨省份、跨區(qū)域流動(dòng)更加便利，進(jìn)而帶來(lái)流動(dòng)人口來(lái)源地更加多樣化；③人口流動(dòng)頻次和頻率相比以往有所提高，這也給流動(dòng)人口管理和服務(wù)帶來(lái)困難；④人口外流過(guò)程中所衍生出的心理問(wèn)題、生理問(wèn)題、留守兒童問(wèn)題、老人福利損失以及相應(yīng)的養(yǎng)老問(wèn)題等，不僅對(duì)流入地地方政府流動(dòng)人口管理和服務(wù)的要求有所提高，而且對(duì)流出地地方政府相應(yīng)政策也要求進(jìn)一步完善；⑤從流動(dòng)人口微觀個(gè)體的內(nèi)在特征來(lái)看，學(xué)歷結(jié)構(gòu)、技能差異、自身素養(yǎng)、民族差異、社會(huì)背景、不同來(lái)源地等因素?zé)o疑讓流入地對(duì)流動(dòng)人口的管理和服務(wù)更加復(fù)雜化。這些都在很大程度上加大了流動(dòng)人口的管理和服務(wù)難度。

流動(dòng)人口政策滯后性具體包括三個(gè)方面：第一，政策的認(rèn)知時(shí)滯，指的是外來(lái)人口規(guī)模、內(nèi)在結(jié)構(gòu)和未來(lái)趨勢(shì)的復(fù)雜性使得地方政府的政策制定、管理和服務(wù)辦法的出臺(tái)有一個(gè)分析和認(rèn)知的過(guò)程，其復(fù)雜性在很大程度上決定了認(rèn)知時(shí)滯的長(zhǎng)短；第二，政策的決策時(shí)滯，指的是從對(duì)外來(lái)人口多樣性與復(fù)雜性的認(rèn)知，到政策的決策，再到實(shí)施有一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程；第三，政策的效果時(shí)滯，即流動(dòng)人口政策效果的產(chǎn)生、顯現(xiàn)再到反饋存在時(shí)滯。

三、長(zhǎng)三角地區(qū)加強(qiáng)流動(dòng)人口管理和服務(wù)的對(duì)策

當(dāng)前正值我國(guó)大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，大量人口從農(nóng)村涌入城市，從中西部地區(qū)涌入長(zhǎng)三角地區(qū)。針對(duì)不斷增加的流動(dòng)人口，長(zhǎng)三角地區(qū)必須盡快解決流動(dòng)人口管理和服務(wù)中存在的問(wèn)題，才能推動(dòng)城鎮(zhèn)化與區(qū)域一體化進(jìn)程。

1.發(fā)揮長(zhǎng)三角地區(qū)不同省域間的協(xié)同效應(yīng)

盡管長(zhǎng)三角地區(qū)并非一個(gè)真正的獨(dú)立主體，但是筆者認(rèn)為，不同省市應(yīng)該在“虛擬一體化”框架下從競(jìng)爭(zhēng)中尋求合作，發(fā)揮相互間的協(xié)同效應(yīng)。從中觀視角來(lái)看，長(zhǎng)三角地區(qū)可以通過(guò)區(qū)域聯(lián)合從而形成一個(gè)整體區(qū)域概念，類(lèi)似于美國(guó)紐約、日本東京等與周邊城市之間的界限逐漸模糊。同時(shí)建立長(zhǎng)三角跨區(qū)域多層次的決策溝通機(jī)制，在長(zhǎng)三角區(qū)域規(guī)劃中打造一個(gè)由上而下的無(wú)障礙、成體系的合作協(xié)調(diào)平臺(tái)以及綜合信息登記平臺(tái)，充分發(fā)揮“長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)”、“滬蘇浙流動(dòng)人口計(jì)劃生育區(qū)域聯(lián)動(dòng)聯(lián)席會(huì)議”推進(jìn)戶籍等各項(xiàng)流動(dòng)人口政策區(qū)域一體化的獨(dú)特作用。

這里的內(nèi)在邏輯在于：一方面，作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎，長(zhǎng)三角地區(qū)理應(yīng)率先進(jìn)行與自身經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展程度相匹配的戶籍等制度創(chuàng)新，發(fā)揮在全國(guó)范圍的示范與引領(lǐng)效應(yīng)，這種潛在效應(yīng)的發(fā)揮需要長(zhǎng)三角地區(qū)不同行政主體相互協(xié)同，即面上的共同推進(jìn)，而非點(diǎn)上的突進(jìn)；另一方面，盡管長(zhǎng)三角地區(qū)內(nèi)部不同省域間存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，但更多地應(yīng)是一種合作關(guān)系，在這種“虛擬一體化”框架下，發(fā)揮相互間的協(xié)同，必然會(huì)形成經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“1＋1＞2”的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、多維主體合作的范圍經(jīng)濟(jì)與相互間的互利共贏。當(dāng)然，在不同省域多層次、多維度、多元化協(xié)同過(guò)程中，需要在中央政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)框架下進(jìn)行，最終為包括勞動(dòng)力在內(nèi)的要素有序流動(dòng)和合理的空間布局提供新的制度安排，充分釋放制度改革紅利。

2.積極落實(shí)流動(dòng)人口居住證制度，不斷提高流動(dòng)人口的社會(huì)保障水平

從短期來(lái)看，居住證制度可以作為長(zhǎng)三角地區(qū)外來(lái)人口管理和服務(wù)的過(guò)渡政策；從長(zhǎng)期來(lái)看，必然呈現(xiàn)外來(lái)人口與本地居民逐步一體化的趨勢(shì)。以居住證代替暫住證，是確保憲法規(guī)定的公民自由遷徙權(quán)的體現(xiàn)，從法律上保證了公民在本土內(nèi)實(shí)現(xiàn)自由居住。但是從暫住證到居住證的改變，不僅是稱(chēng)謂的變更，而應(yīng)是居住證所附屬的多重福利的進(jìn)一步提升和改善。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)施有差別的社會(huì)福利政策，這些差別往往是通過(guò)戶籍管理來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而當(dāng)前改善流動(dòng)人口管理的核心在于改變依賴(lài)于戶籍的各種不平等福利，因此，需要嘗試在長(zhǎng)三角地區(qū)范圍內(nèi)逐步推行由各省市財(cái)政統(tǒng)一安排的外來(lái)人口與本地居民基本一致的社會(huì)福利，并根據(jù)各地的具體生活水平輔之以一定的地方福利，這樣可以確保流動(dòng)人口在流動(dòng)過(guò)程中的基本福利。各地可以根據(jù)流動(dòng)人口居住時(shí)間長(zhǎng)短，分先后、分情況、分批次、分類(lèi)別地給予一定的社會(huì)福利保障，讓流動(dòng)人口也能分享到與對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)貢獻(xiàn)相對(duì)應(yīng)的成果，最終實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期視角下真正的區(qū)域一體化。

3.強(qiáng)化流動(dòng)人口管理和服務(wù)部門(mén)的基礎(chǔ)建設(shè)，建構(gòu)和完善相應(yīng)的行政考核標(biāo)準(zhǔn)和體系

在區(qū)域間協(xié)同和聯(lián)動(dòng)的前提下以及新的制度安排的統(tǒng)一框架下，對(duì)于流動(dòng)人口而言，離不開(kāi)具體的管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)，尤其是在當(dāng)下的中國(guó)。長(zhǎng)三角地區(qū)不同省市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門(mén)一般根據(jù)需要鼓勵(lì)或吸引人口流入或流出；衛(wèi)生和計(jì)劃生育部門(mén)則負(fù)責(zé)為流動(dòng)人口提供公共衛(wèi)生與健康、計(jì)劃生育管理和服務(wù)等工作；教育主管部門(mén)則為流動(dòng)人口本身及其子女教育提供保障；公安和治安部門(mén)則負(fù)責(zé)提供治安和相應(yīng)的安全等權(quán)益保護(hù)；人力資源和社會(huì)保障部門(mén)則負(fù)責(zé)相應(yīng)的有形和無(wú)形福利保障。由此，在流動(dòng)人口管理和服務(wù)過(guò)程中，需要強(qiáng)化具體責(zé)任部門(mén)的基礎(chǔ)建設(shè)，并對(duì)上述一系列部門(mén)建立工作滿意度的行政考核標(biāo)準(zhǔn)與體系，以及與其配套的評(píng)價(jià)體系和反饋機(jī)制，對(duì)工作過(guò)程進(jìn)行動(dòng)態(tài)反饋和監(jiān)管。

4.加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口集聚區(qū)域的管理和服務(wù)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和排解潛在的矛盾和風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，大城市和發(fā)達(dá)地區(qū)聚集了大部分流動(dòng)人口和勞動(dòng)力，如日本、韓國(guó)、泰國(guó)、新加坡、中國(guó)香港等。對(duì)于我國(guó)大陸而言，盡管近些年部分流動(dòng)人口呈現(xiàn)就近流動(dòng)和就近城鎮(zhèn)化趨勢(shì)，但是占主導(dǎo)的空間分布特征仍是向以上海、浙江、江蘇為中心的長(zhǎng)三角地區(qū)和以廣東、福建為中心的珠三角地區(qū)集聚和匯集。改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，尤其是東部沿海地區(qū)的超常規(guī)發(fā)展，在很大程度上受益于低廉的流動(dòng)人口和勞動(dòng)力的要素貢獻(xiàn)。然而，這一向大城市和超大城市聚集的模式受到了學(xué)界的質(zhì)疑和批評(píng)，主要集中在交通堵塞、資源和能源供給短缺、環(huán)境污染、其他城市病等。這也構(gòu)成了上文所指出的流動(dòng)人口被流入地地方政府視為“問(wèn)題”或“累贅”的典型例證，進(jìn)而帶來(lái)了一系列主管部門(mén)對(duì)外來(lái)人口更多地持“管理”而非“服務(wù)”的態(tài)度認(rèn)同。的確，發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市對(duì)外來(lái)人口的不認(rèn)同或歧視、大城市中新的二元分布格局（即大規(guī)模的外來(lái)人口集聚區(qū)與本地居民居住區(qū)明顯分開(kāi)）、流動(dòng)人口與本地居民之間的文化沖突以及因多元化的輸出源所帶來(lái)的流動(dòng)人口自身相互間的習(xí)慣和文化沖突等，都會(huì)成為流動(dòng)人口管理和服務(wù)乃至新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中潛在矛盾和風(fēng)險(xiǎn)源。事實(shí)上，這些風(fēng)險(xiǎn)源是由流動(dòng)人口與城市居民之間長(zhǎng)期以來(lái)根深蒂固所存在的“兩種文化”、“兩種身份”、“兩種制度”所決定的?；诖?，需要加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口集聚區(qū)域和匯集城市的動(dòng)態(tài)監(jiān)控和疏導(dǎo)，尤其是在方式方法上進(jìn)行多重的政策調(diào)整和制度創(chuàng)新。

5.依托現(xiàn)代“互聯(lián)網(wǎng)＋”和大數(shù)據(jù)技術(shù)，全面提升流動(dòng)人口管理和服務(wù)水平

現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、云計(jì)算和大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)成幾何式增長(zhǎng)，以席卷全球之勢(shì)改變著人類(lèi)的思維、生產(chǎn)和生活方式，極大地提高了生產(chǎn)和管理的效率。鑒于我國(guó)流動(dòng)人口的規(guī)模大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、來(lái)源地范圍廣且隨機(jī)性強(qiáng)，通過(guò)借鑒現(xiàn)代“互聯(lián)網(wǎng)＋”和大數(shù)據(jù)技術(shù)的潛在優(yōu)勢(shì)，不僅能夠減輕龐大流動(dòng)人口管理和服務(wù)的難度和壓力，而且能夠進(jìn)一步提高和改善流動(dòng)人口管理和服務(wù)的水平。從具體路徑上來(lái)看：一方面，需要積極加大人、財(cái)、物投入，研究和拓展現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)在流動(dòng)人口管理和服務(wù)上的應(yīng)用，建立點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、面到面的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)和信息儲(chǔ)備；另一方面，要做好人口信息的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集工作，尤其是在下一代身份證制作中可以加入相關(guān)的智能感應(yīng)系統(tǒng)，使得流動(dòng)人口的信息可以通過(guò)無(wú)線識(shí)別技術(shù)，不僅僅限于公安部門(mén)的系統(tǒng)處理，而且能夠?yàn)槎嗖块T(mén)所共享，建成長(zhǎng)三角地區(qū)不同省市間各相關(guān)部門(mén)同步更新、同步處理和同步優(yōu)化的流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)管理和服務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)。

1.樊士德、魏楓：《發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)微觀經(jīng)濟(jì)政策范式探究》，《財(cái)貿(mào)研究》2014年第2期。

2.樊士德：《中國(guó)勞動(dòng)力流動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策演化脈絡(luò)與效應(yīng)研究》，《人口學(xué)刊》2013年第5期。

3.樊士德著：《勞動(dòng)力流動(dòng)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2013年版。

4.高鴻業(yè)著：《西方經(jīng)濟(jì)學(xué)（微觀部分》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2011年版。

5.宋洪遠(yuǎn)、黃華波、劉光明：《關(guān)于農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的政策問(wèn)題分析》，《管理世界》2002年第5期。